地方政府性債務管理的新進展

孫穎　劉西友

我國高度重視地方政府性債務管理相關政策體系的建立和健全完善，全面深化。從2009年下半年開始，國務院要求有關部門調研這一問題，并出臺了規范地方政府融資平臺管理和舉債行為的文件，成為推動改革發展的重要動力。

一、剝離融資平臺公司的政府債務融資職能，是地方政府性債務管理轉型的起點

2007年國際金融危機爆發并影響我國，融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不規范的問題日益突出。針對地方政府違規或變相提供擔保、償債風險日益加大，部分銀行業金融機構風險意識薄弱、對融資平臺公司信貸管理缺失等問題，2010年，國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行全面部署。該通知要求，地方各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；對融資平臺公司進行清理規范，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司；加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理；堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。為積極貫徹落實上述文件精神，財政部會同銀監會、發展改革委、人民銀行等部門制定具體實施方案，細化相關政策，初步建立了地方政府性債務管理的政策體系。一是對該文件中的概念和政策內容進行了細化和說明，提出加強組織領導、確保工作落實的具體要求等。二是財政部通過出臺《財政部關于規范地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為的通知》，重申《預算法》、《擔保法》等有關規定，明確地方各級政府部門要嚴格遵守《預算法》有關規定，規范舉債行為，不得違規舉借債務，細化了堅決制止地方政府違規擔保承諾行為的具體情形，并對切實加強管理和監督檢查提出了明確要求。此外，為了推動建立融資平臺公司債務會計核算制度和管理信息系統，財政部研究下發了《地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法》，明確融資平臺公司要按照企業會計準則、制度的規定，對其全部經濟業務和事項進行確認、計量和報告，并就公益性項目債務相關的業務和事項設置輔助賬簿體系，進行輔助核算和報告。清理規范后，大部分融資平臺公司更加重視按照市場化原則規范運行，銀行業金融機構對融資平臺公司的信貸管理更加規范，地方政府性債務規模迅速膨脹的勢頭得到一定遏制。近兩年，國務院及有關部門密集出臺相關政策，加大力度，對于地方政府性債務的管理進入全面完善和深化的新階段。

隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象逐漸出現并日益突出。為有效防范財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，2012年底財政部等四部委出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，要求嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資，切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為，加強對融資平臺公司注資行為管理，進一步規范融資平臺公司融資行為，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

2013年12月召開的中央經濟工作會議首次把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。會議要求加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序；明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任；強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。這就為2014年國家出臺地方政府性債務管理有關政策措施，提供了根本方向。2014年4月，國務院批轉發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》，其中提到“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。這里的堵暗道，即指“剝離融資平臺公司政府融資職能”。

二、為進一步規范地方政府性債務管理，出臺一系列深化改革措施

2014年6月30日，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規范舉債的規定。9月23日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。由此，相關政策體系進入全面深化的新階段。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。同時指出了公益性項目融資的發展方向和存量債務的處理途徑。2014年10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》要求，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺公司政府融資職能。

2014年10月22日，財政部《地方政府性存量債務清理處置方法》（征求意見稿）對上述要求進行了細化和補充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺公司，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺公司名單為基礎，結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺公司增減變化情況，鎖定本級融資平臺公司名單。二是按照分類處置、風險可控的原則，抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能，厘清政府與市場邊界。除符合條件的過渡期內在建項目后續融資外，融資平臺公司不得新增政府債務余額；融資平臺公司承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業發展，由地方政府發行一般債券融資，對有一定收益的公益性事業發展，主要由地方政府發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司；要按照“權、責、利”相一致的原則，妥善處理存量債務，對剝離給其他主體承擔的存量債務，對應的資產及收入也應相應劃轉，處置過程中要與債權人、擔保人等有關方充分協商。四是規范財政補貼行為。地方各級政府及其所屬機關事業單位要嚴格執行《擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產直接或間接為企業融資提供擔保，不得為企業融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。

2014年10月23日，財政部根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，制定了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。相關的內容主要包括三個方面：一是明確了存量債務的范圍，具體是指截至2014年12月31日日尚未清償完畢的債務。二是要求統計本級融資平臺名目，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺公司名單為基礎，結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺公司增減變化情況進行統計。三是要求地方各級政府結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣政府與社會資本合作模式。對地方政府來說，多報存量債務、擴大債務基數，可以在未來發債時獲得較高的限額。2015年1月，財政部預算司發出《關于開展地方政府存量債務初步清理甄別結果自查工作的通知》，認為在上報存量債務時，有一些地方存在債務數據錯報、虛報等問題，要求各地嚴格按照2013年政府性債務審計口徑和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》要求，對初步清理甄別結果組織開展自查，重點核查有無將不應由政府償還的企事業單位債務調整為政府債務，將以后年度擬舉借的債務列為存量債務，以及多報合同金額、重復統計的做法。

進行地方政府債務置換是加強地方政府性債務管理重要舉措之一，有利于降低融資成本，緩解地方政府償債壓力，也有利于推動政府隱性擔保顯性化，規范地方政府預算管理，防范財政風險和金融風險。在采集地方政府存量債務數據基礎上，財政部分別于2015年3月和6月向地方政府下達了地方政府債務置換額度各1萬億元。地方政府債務置換的實際效果是否與預期目標一致，尚待觀察。

三、探索推行政府與社會資本合作模式，化解財政壓力、政府債務壓力

在政府有限的財政投入下，公共資金使用不透明，缺乏有效的監管，被擠占挪用現象普遍，資金到位率低，浪費嚴重，更加劇了財政資金的不足，這是造成基礎設施等公共產品和服務供給低效的重要原因。在此背景下，探索推行政府與社會資本合作，拓寬融資渠道，有利于從整體上緩解地方政府對債務資金的需求，有利于從總體上解決公共產品和服務供給總量不足、結構失衡和效率低下的現狀。十八屆三中全會指出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在此基礎上，財政部正在完善有利于促進政府和社會資本合作模式發展的制度體系。2014年10月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，首提政府和社會資本合作融資模式，決定創新重點領域投融資機制，為社會有效投資拓展更大空間。一是進一步引入社會資本參與水電、核電等項目；二是支持基礎電信企業引入民間戰略投資者；三是加快實施引進民間資本的鐵路、港口、干線基礎等項目；四是支持農民合作社、家庭農場等投資生態建設項目；五是落實支持政策。

2014年10月29日，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》指出，積極穩妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，為拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式發展的制度體系，提出了指導。

2014年11月16日，國務院出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》。要求實行統一市場準入，創造平等投資機會；創新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優化政府投資使用方向和方式，發揮引導帶動作用；創新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機制，發揮價格杠桿作用。這有利于在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步減緩地方政府的債務壓力，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。

四、融資平臺公司的償債責任將更加清晰，與政府的邊界劃分更加規范

由于融資平臺公司是地方政府性債務的重要舉債主體，規范好融資平臺公司成為化解地方政府性債務風險的根本舉措。由清理規范地方政府融資平臺公司到剝離其融資功能，其政策變遷反映了對融資平臺公司功能定位的認識深化。

鑒于地方政府發債難以完全滿足地方政府項目融資需求，可以預期，為了拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，融資平臺公司還將長期存在。但是，由于剝離融資平臺公司傳統的公益性項目投融資職能后，政府信用將不再是公司的償債基金重要來源，融資平臺公司需要努力拓展經營性業務為主，依靠自身經營化解自身債務。今后的融資平臺公司，其償債責任將更加清晰，與政府的邊界劃分也將更加規范。

此外，最新政策對融資平臺公司債券發行的規模、信用評級和償債能力將產生影響。目前融資平臺公司發行的城投債中，有部分勢必被地方政府發行的一般債券和專項債券予以替代。未來融資平臺公司將發行項目收益債、一般企業債券、資產證券化等品種。這樣，城投債的規模也將下降。

（作者單位：國家審計署 國家發展和改革委）