公路工程項目質量管理與審計

宋海民

近二十年來我國公路建設速度較快，可工程質量及質量管理卻與國外先進國家存在差距。公路建設領域質量事故頻發，一些公路建成通車不久就出現不同程度的質量問題，有些工程不得不提前進行中修或大修。公路的早期病害比較嚴重，造成公路運營成本增加，埋下安全隱患。綜合分析影響公路質量的因素，工程建設質量管理問題是主要原因。結合我省投資項目跟蹤審計的經驗，本文就公路建設施工階段質量管理與工程質量審計相結合進行探索、分析，對公路項目工程建設管理提供借鑒。

一、公路工程質量現狀

公路工程項目是一類典型的項目，具有臨時性、獨特性和漸進明晰三大特征。公路工程項目質量是指公路工程項目所固有的特性滿足要求的程度。其工程質量的主要特性表現在“性能”、“可靠性”、“安全性”、“耐久性”、“經濟性”和“協調性”。公路工程項目投資大、工期長、影響質量因素復雜、參與工程主體多等特點決定了其質量的內涵。從全面質量的概念來說，公路工程項目質量應該是貫串于整個項目過程的，不僅包括項目活動和過程的結果，而且包括項目活動和過程本身，具體來說包括公路產品質量、公路工程項目運行中的過程質量、服務質量和工作質量。對公路工程項目質量的理解是一個發展的過程，最初僅停留在公路產品實體質量上。這種情況下對質量的管理是一種只注重工程實體質量的事后行為，如果出現質量問題，即使追究質量責任和采取彌補措施，所付出的代價和造成的損失是無法挽回的。

二、公路工程質量管理存在問題的原因分析

由于公路工程質量特點取決于公路工程特點和項目的特點，公路工程質量管理存在以下問題：

（一）影響因素多

公路工程質量各階段、各因素，如立項決策、設計、施工、機械、環境、工藝方法、技術措施、管理制度、人員素質等都直接或間接地影響工程質量。

（二）質量波動大

公路建設存在復雜性和單件性，公路建設項目都是依據各自的功能特點要求單獨設計施工的，沒有穩定的作業環境，加之建設項目的不同，管理的要求也會有很大差異，質量波動大。

（三）質量變異大

由于影響公路工程項目質量的因素多，因素間也存在聯系，任一因素出現了問題，都會影響工程建設系統的質量。

（四）質量問題隱蔽性強，終檢局限大

公路工程建設過程中交接多，若對隱蔽性工程和上道工序沒有采取適當、及時的質量控制措施，事后質量問題往往難以檢測。因此公路工程項目不能僅依靠最終產品的檢驗來實現質量控制和保證。同時，由于公路工程項目實施階段往往由許多參與單位承擔不同的建設任務和管理任務，各參與單位的工作性質、工作任務不盡相同，造成公路工程建設項目質量管理的不規范。

三、加強公路工程項目質量管理與審計的對策建議

根據工程的建設目標和質量方針的要求，建立工程全面質量管理體系，全面系統加強質量管理、造價控制、進度控制、安全生產管理、環境保護管理等全面的質量綜合指標。建立起政府監督部門、設計方、監理方、施工方、業主方參加的五級質量保證體系。

如果在跟蹤審計過程中樹立動態全面的公路建設工程質量審計理念，在公路工程項目質量形成的過程中對各主體行為的建設活動和過程進行審計監督、規范管理，即可保證公路實體的質量。

公路工程項目全過程跟蹤審計，是對建設項目從可行性研究一直到竣工決算的整個實施過程的審計，貫穿項目決策、立項、設計、招投標、施工及竣工決（結）算等全過程。對工程質量的監督己被審計機關納入跟蹤審計的范疇，因此，審計機關在公路工程跟蹤審計中應重點做好實施階段的質量管理工作。

（一）關注設計質量

工程設計是建設項目進行全面規劃以及描述具體建設意圖的過程，是確定與控制工程造價的重點階段和關鍵環節。但由于我國工程設計市場還存在漏洞、設計人員水平和素質還有待提高，設計質量難以得到保證，在施工過程中頻繁發生設計修改和變更問題，造成損失浪費以及質量安全隱患。因此，在跟蹤審計中，審計人員必須要高度重視設計階段的審計。

重點審查設計文件概算編制的合規性、準確性和真實性，概算編制所依據的概算定額、概算指標、稅率是否適用，是否考慮了項目建設所在地的自然、技術、經濟條件，各項費用組成是否合理；審查設計是否進行招投標，招投標程序是否合法、公開，其結果是否真實、公正；審查招投標文件、設計合同的內容是否合法、合規， 是否明確規定了雙方權力和義務，是否有獎懲措施；審查審計設計單位、人員的資質和級別，設計依據，設計方案和設計圖紙；審查審計設計費提取是否符合規定，是否存在設計時多設計，增加工程投資額，多提取設計費等現象；重點審計是否存在因設計深度不足造成設計變更，導致工程成本增加和工期延長，甚至損失浪費的現象。

（二）關注建設單位的質量保證措施

建設單位質量管理應以業主為主導，設計單位、施工單位、監理單位、材料供應單位及其他關鍵參與方主要負責人共同參加成立全面質量管理組織機構，對各單位的質量管理責任進行分解，即制定質量管理任務分解表，明確各方職責。參建各方按照責任分解表成立各自的質量管理組織機構，將質量管理責任進一步細化分解，落實到部門、班組及個人。這樣形成領導重視、全員參加、職責明確的全面質量管理組織機構。跟蹤審計中，審計人員應重點審查建設單位質量管理體系及相關制度的制定和執行情況。

審查業主是否制定工程質量管理有關辦法、方法和技術指南等，是否督促施工方和監理方遵照執行，著重關注造價和變更管理；有無委托技術咨詢服務單位定期對全過程質量進行抽檢，參與工程中間交驗，負責進行有關指標的抽檢，并對施工方質量狀況進行評價；檢查業主有無定期進行工程質量檢查，對施工方和監理方的質量管理情況是否進行評價，并是否根據評價結果給予獎罰。

（三）關注施工企業的質量保障措施

施工方在質量管理體系中為管理末端，同時也是實體質量的直接責任者。所以，施工企業的質量意識和執行質量管理的能力直接關系到整個工程的質量水平。通過跟蹤審計，可增強施工企業的社會責任感，樹立質量意識，在施工中主動預防質量問題的發生，對出現的質量問題主動、積極整改。

因此，審計人員應審查施工方是否建立健全強有力的施工質量保證體系，是否組建以專業人員與兼職人員相結合的工程質量自檢網絡；是否建立健全工程質量管理崗位責任制及獎罰辦法，做到從項目部到施工班組、從領導到工人，每個人都明確自己在工程質量管理上所承擔的責任和義務；是否建立有效的執行施工技術交底制度；是否加強施工過程質量控制，使現場施工技術員對現場施工過程具有控制能力，充分發揮現場施工技術員的現場施工質量控制作用；施工方有無定期組織質量檢查活動，定期和不定期召開質量分析會，聽取各方意見，并制定改進措施。

（四）關注監理方的質量保證措施

監理工作在整個項目建設質量管理體系中起著承上啟下的重要作用。跟蹤審計過程中，審計人員通過對監理工作的審查，及時糾正發現的問題，完善質量管理漏洞，充分發揮監理在公路工程質量管理中的“落實”、“制定”、“檢查”三個層面的作用。

審計中，重點關注監理方是否嚴格按照投標文件約定履約；是否按照公路工程建設的法律、法規、標準、規范、規程以及業主制定的有關管理辦法、技術指南履行監理合同，監督施工合同的實施；檢查監理單位按照國家有關標準規定進行的抽檢記錄和監理工作指令；審查監理人員對不合格檢驗工程的處理意見和部分要求整改、返工等工作指令的閉合情況；檢查監理單位在質量控制過程中的制度執行情況。

（五）關注進場材料的質量

進場材料是工程實體的基本組成單位，是工程質量的基礎，對材料的質量控制是保證工程質量的先決條件。要審查施工單位進場材料資質證書、許可證及技術指標；檢查進場材料是否嚴格按照規范所要求的抽檢頻率進行抽檢，材料的進場報驗資料是否真實準確，只有檢驗合格才能使用；檢查相關材料是否分類并按照規范要求存放；使用進口的工程材料，必須符合我國相應的質量標準，并持有商檢部門簽發的商檢合格證書。

質量管理目標要求不斷完善、探索、創新質量管理方法，應用公路工程質量管理與跟蹤工程質量審計的結合，進一步提高公路項目建設管理質量，以實現公路項目安全、適用、經濟、環保、美觀的總體要求。

（作者單位：陜西省審計廳）