地方政府推進基層民主參與式治理的實踐探索

夏馳雨++薛曉東

摘 要：

以公民參與理論為核心的民主參與式治理，強調政府與公民在基層自治組織平臺下協商管理社會事務，促進基層政府的開放性和民主化，對于推動地方治理創新和公眾參與均有重要意義。通過選取兩個地方政府基層民主參與式治理創新的案例，分別分析“民主懇談”和“議事會”對基層民主治理的啟示。應加大政府向社會賦權力度，建構多層次的基層民主參與結構；推進基層民主組織監督平臺的發展，賦權公民參與的動力原點；構建多元主體參與的基層民主治理，發揮其他組織的積極作用，以期實現地方政府基層民主參與式治理的程序化和常態化。

關鍵詞：基層民主；參與式治理；地方治理創新

中圖分類號： D638 文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2015）06010305

一、引言

（一）研究意義

經歷了從1978年到2014年30多年的改革開放，工業快速發展，市場日益壯大，伴隨著城鎮化的推進，我國初步完成了從傳統農耕文明向現代工業文明的轉型。國民經濟實現持續快速增長，綜合國力進一步提升，民生獲得了明顯的改善，人民的物質生活水平總體上邁入小康。

但是在相當長的時間里，地方政府主導的單一決策主體現狀，依然沒能夠得到很好的改善，公眾一提到決策，首先聯想到的就是政府對公共事務的決策[1]。傳統的政府作為決策的主體，導致了決策權力的過于集中，政務信息的不透明，加劇了多種社會矛盾和利益訴求對政府決策的反作用，給政府政策的推行帶來了困難。地方政府的單調決策主體還造成了地方政府在微觀經濟活動中的職能越位，在社會治理和公共服務等方面，地方政府的職能則嚴重缺位。

要讓政府對公共事務的決策成為創造公共價值的過程，更好地服務公民，就需要建立賦予公民決策權的政務決策體制，并且強化公民參與的概念。扭轉由政府獨家組成的決策主體布局，創建以政府為中樞、公民和各類社會主體為輔助的多元民主參與式政策決策模式。

（二）研究背景

我國在地方政府公共事務領域引入公民參與模式也經歷了20多年的發展，其中也有很多實踐和創新。開創于浙江省溫嶺市的“民主懇談”是中國本土村級協商民主實踐，它選取基層民主參與式治理層面作為實踐探索的突破點[2]，而不是較為廣泛的基層民主選舉層面，開創了“參與式公共預算改革”新機制。四川省巴中市的白廟鄉，首先推行了財政預算公開制度及基層民主議政日，找到了“官民對話”的新模式，搭建了官民對話的新平臺。

中共第十八屆三中全會提出：“推進協商民主廣泛多層制度化發展，把社會協商和政治協商放在同一高度”。地方政府需要更加重視民主參與在社會管理中的作用，遵循：“社會治理模式要創新，社會治理方式需改進，社會治理水平待提高”的理念，在增強黨委領導，發揮政府主導作用的同時，地方政府在基層社會治理層面，積極鼓勵和支持社會各個方面介入，實現政府治理和社會自我調節、公民自治良性互動[3]。

在經濟快速發展的背景下，要求地方政府轉型，進行基層社會治理的創新，政府轉型的目標和任務已經明確，就是要建設一個通過提供公共產品與公共服務、改善社會治理、解決公共問題，從而促進經濟社會全面協調可持續發展的服務型政府[4]。創建基層民主參與式社會治理模式，其目的是要達到“善治”的要求。

二、參與式治理視角下的地方政府制度創新案例分析

由于中國幅員遼闊，東西部地區在社會經濟發展與人口結構方面存在諸多差異。本文選取了兩個縣級地方政府基層民主參與式治理的案例，希望通過對公民參與式治理要素的剖析[5]，分析和比較地方政府公民參與治理的制度創新與運行機制之間的聯系，以及分析公民參與對于地方政府治理帶來的成效。因為選擇的案例具有明顯的地域差異，因此具有一定的代表性和典型性。

（一）浙江省溫嶺市“民主懇談”參與式預算改革

基層民主治理的四個內容指標包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，溫嶺市選擇了民主決策和民主管理進行實踐創新，而沒有選擇更為普遍的民主選舉作為基層民主的創新實踐。

溫嶺的參與式預算重視對鎮村基礎設施建設項目的參與，其具體程序：（1）預算編制階段：鄉鎮干部深入各村去聽取村民代表意見，公開預算編制的信息，使財政賬本更透明。由于在全國率先運用了預算修正權，在預算制訂的過程中添加了公民參與環節，使得預算編制更為民主和科學。（2）預算審議與批準階段：通過第一個階段的公民參與預算編制，把從基層收集的意見在人大會議上討論和票決，在人大代表討論、票決階段，公民列席旁聽，公民可以向人大代表遞交書面或口頭的預算建議[6]。（3）預算監督階段：公民建立預算監督小組，在年初聽取鎮預算報告，在預算執行過程中，監督小組每月回顧和審議一次關于預算執行情況的報告、進度。一年來對預算執行情況的報告，每半年實施分析，針對存在的問題，提出改進建議。

溫嶺的參與式預算改革是地方政府公共預算改革的重大突破，初步實現了公共財政預算的透明化，激活了縣級人大的工作熱情。政府在改革中讓渡一部分權力，給予公民參與決策的渠道，通過公民的參與，不僅使政府的壓力減小，工作的阻力變小，還增強了公民的主觀能動性。溫嶺參與式預算改革成功的關鍵主要是整合了政治資源，與現有的我國基層民主政治制度相結合，通過體制內的制度創新，推動了鄉鎮人大制度的完善和創新，相比其它的方式，這種改革對當前中國而言，代價低廉但是回報豐厚。

（二）四川彭州市“議事會”基層民主參與式治理

四川省彭州市構建基層民主參與式協商對話制度，明確了鎮一級議事會協商職能，完善議事協商制度。還積極探索村一級社會協商對話機制，實現機制規范化、程序化和制度化，同時提升各級干部與村民協商議事的意識，有效開展事前協商、及時協商、有效協商、平等協商。

彭州市開創的“議事會”社會協商對話制度，是由鎮村兩級基層政府組織、由公民代表廣泛參與的基層民主議事工作平臺。具體工作程序是：（1）征集項目階段：開展議事會項目公開征集活動，主要是為了廣泛聽取公眾意見，廣泛收集審查議題。對涉及村民切身利益和村民關心的會議議題，應由鎮村黨組織和村民委員會成員共同提出。（2）初定項目階段：議事會的議事項目公開征集活動結束后，首先各村議事會領導小組將對資料進行匯總整理、梳理分類；然后村議事會對各項目進行討論、表決；最后張貼公示，將初定的議題項目告知全體公民。（3）代表票決階段：由議事會領導小組從“議事會項目決策公開委員會代表票決備選庫”中隨機抽取若干名委員，經充分醞釀討論后，進行民主投票。（4）監督評議階段：在鎮村議事會項目實施之后，鎮村黨委針對議事會的監督與評議制定了《彭州市社會協商議事會綜合評價體系表》，公民代表根據考核細則將對議事會項目的落實情況進行跟蹤和監督。endprint

四川省彭州市構建基層民主議事會制度，旨在繼續完善政治協商的同時，不斷提高協商民主的社會覆蓋面。能夠進一步完善基層群眾自治制度，指導和鼓勵人民群眾采取合法和有序的參與形式，可以促進基層干部與人民群眾的溝通聯系，通過議事會平臺，基層干部及時了解社情民意，及時化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，促進了公共決策和社會管理創新[7]，進一步拓展社會主義民主的深度和廣度。

三、地方政府基層民主參與式治理的制度化缺陷

地方政府的基層民主參與式治理主要是依托基層民主自治組織進行運作的，由于現行基層民主制度設計的不合理，致使基層參與式治理擁有諸多缺陷。

（一）基層民主組織架構的運作問題

第一，操控問題。基層民主組織在公民參與的過程中，既是“裁判員”，又是“運動員”，這就為其控制基層民主會議提供了空間和機會。并且，參加基層民主組織的公民代表多屬于業余性質，不具備良好的專業知識。因此，一旦基層民主組織的官員比較強勢，或者官員與個別公民代表合謀，就很容易讓基層民主組織處于被操控的狀態。

第二，監督問題。從理論上講，基層民主組織必須接受公民代表和全體公民的監督。公民監督由于沒有具體的執行主體，使這種監督淪為形式，無法切實起到作用。而公民代表監督往往只有在公民代表的自身利益受到損失的時候，他們才會關心。因此，這種監督的缺失，使基層民主組織的工作具有相當大的隨意性。同時，對公民代表而言，他們沒有將自己的工作情況公開化、透明化，也會給基層民主組織工作帶來諸多問題。

第三，權責不對等問題。“基層民主組織——公民代表”的組織架構存在權責不對等問題。公民代表有決策的權利，但在法律上卻不承擔其行為造成的后果，即有權無責。因為，基層民主組織的每一項提案都是以公民代表大會的名義獲得通過和貫徹的，而讓公民代表大會承擔責任，等于讓全體公民買單，這顯然對普通村民而言不公平。

（二）基層民主制度建設的制定問題

第一，會前培訓制度。會前培訓制度是提升公民代表業務素質的基本載體和平臺。我國當前的基層民主治理，缺乏對基層民主主體的培訓，不管是對鎮村干部的培訓，還是對普通公民代表的培訓。會前培訓的缺失導致了基層民主的參與者不了解基層民主組織的指導方針，導致組織制定的法律依據、組織形式、工作目標和工作職責得不到落實。

第二，財務管理制度。基層民主組織的財務不透明是一個比較普遍的問題，也是最易引發公民不信任的導火索。作為基層公民參與的公益組織，基層民主組織更應在財務公開、透明上下功夫。在條件成熟時，可以考慮聘請專業會計機構進行定期審計。財務公開是基層民主組織取信于公民的基本之策。

第三，文檔管理制度。基層民主組織的信息和檔案需要制定明確的保存規則，并對會議事項進行詳細記錄。資料檔案不分類歸檔，不僅不便查詢，同時不能及時實現信息公開。完善的文檔管理制度，有助于基層民主組織不斷提升自己的工作水平和質量。

四、地方政府基層民主參與式治理的對策建議

（一）加大政府向社會賦權力度，建構多層次的基層民主參與結構

基層民主參與式治理需要縣級黨委統一牽頭工作，負責建立全市的基層民主治理對話機制，構建鎮、村（社區）多層次的基層參與工作平臺。

首先，需要成立由縣級黨委領導的基層民主參與式治理聯席會議，其主要職責是根據中央和省、市的決策部署，研究提出基層民主參與式治理的工作指導原則和總體部署[8]，引導鎮、村（社區）做好基層工作，按期對工作的開展情況進行督促和檢查，推進工作落實，協調解決工作推行中存在的問題，做好經驗總結。其次，在鎮一級政府設立基層參與式民主小組，其主要職責是在鎮黨委的領導下，按照有關民主參與規則和程序要求，討論協商涉及群眾切身利益的全鎮性重大事項。最后，在村（社區）一級，村民組織根據村民的委托，在自治事務民主參與的過程中，行使其授權范圍內的議事權、決策權和監督權，協商和討論村（社區）日常事務，監督村委會和村干部的工作。

基層民主參與治理的三級聯動機制的建立，不僅使我國基層民主參與式治理在多層次的體系下推行，也便于形成一個多級的閉環回路的運行機制。

（二）推進基層民主組織監督平臺的發展，賦權公民參與的動力原點

基層民主參與式治理的核心必須是取信于民、還權于民。還需要利用信息化的現代技術，遵循“基層組織的業務延伸到哪里，信息化監控平臺就拓展到哪里”的思路，從加強基層組織的權力監管入手，推進建設公民參與式信息化監督工程，目的是建立綜合性的基層社會治理平臺，以“科技+制度”的手段把權力關進制度的籠子里，實現基層社會精細化管理，同時把村務決策的權力歸還公民。

推進基層民主組織監督平臺的發展需采取以下手段：第一，通過信息化手段開展基層參與式民主自治。通過系統平臺完全展示基層事務決策的民主化過程，借助移動互聯網、手機短信客戶端等多種智能化媒介，實現村務和黨務的公開，信息資源的互動共享，完成票決和信息填報，保證村級事務決策宣傳啟動、采集民意、梳理討論、議決公示、施行監督。第二，經濟運行管理。經過系統平臺整合政府職能部門的服務權限，通過在線協同辦理，提升服務的完整性，實現對行政節點、時限和限額的嚴格管控，提高對基層集體經濟運行管理能力，自動防御易發風險。第三，履職績效評估。利用系統平臺的績效評估單元，對不同單位、不同人員，依照不同的考核體系進行績效評估和考核，客觀真實地反映辦事人員的工作情況。第四，維穩信息分析。通過分析人口、經濟運轉、信訪反饋、計生等訊息的內在邏輯聯系，定向動態剖析，并量化預警，第一時間覺察和處置苗頭性問題。第五，專項信訪互動。群眾對村級事務有異議，可以經過系統選擇視頻、手寫、錄音和手機短信等形式進行反饋，系統平臺依據信訪人反映問題關鍵字的判斷，自動分派事項辦理流向。第六，決策分析。對基礎數據進行自動分析和優化組合，根據需求自動調取相關數據，為行政決策提供數據支撐。endprint

（三）構建多元主體參與的基層民主治理，發揮其他組織的積極作用

多元主體協同參與基層社會治理是一種全新的治理機制，即政府、群眾、專家，以及共青團、婦聯、民兵等群團組織，另外還有新型合作經濟組織、社會中介組織。這些個人和組織在村黨組織領導下，按照各自的組織章程開展工作，在基層自治事務的管理中發揮民主參與的作用。

首先，基層民主治理就是要實現黨委和政府主導下的治理主體多元化。社會治理的一個顯著特征是多元主體的參與，實現基層民主治理的多樣化，也要從中國的國情和地方經濟社會發展情況著手，發揮黨委政府的主導作用，最大限度整合多方資源、調動各種力量。為此要從三個重點工作入手：第一，著力推動“政社合作”，明晰基層政府與基層自治組織的權責界線，規范基層自治組織和社會組織銜接政府委托事項，對基層政府、基層自治組織的履職履約情況進行“雙向評估”，實現政府治理和社會自我調節、公民自治良性互動。第二，完善基層民主管理。健全民主選舉制度，穩步擴大基層組織直接選舉覆蓋面；健全民主決策制度，重要事項由公民集體討論決定；健全民主管理制度，引導公眾依法參與社區事務、財務和集體資產管理等事項；健全民主監督制度，定期開展基層民主組織成員述職評議等活動，促進基層民主管理制度的落實。第三，推進政府、基層自治組織、社會專業人才的“三級聯動”。提升基層組織綜合服務管理效能，拓展自治組織參與基層社會治理渠道，加強社會專業人才隊伍建設，形成在基層黨委領導下，以鎮、村（社區）為平臺、自治組織為載體、社會工作專業人才為支撐的基層民主治理架構。

參考文獻：

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Practice and Exploration of Local Governments to Promote

GrassRootsdemocracy and Participatory Governance

XIA Chiyu ， XUE Xiaodong

（School of Politics and Public Administration， University of Electronic Science and Technology， Sichuan Chengdu 611731，China）

Abstract：Core draws on citizen participation perspective of participative Fgovernance， stressed that Governments and citizens in the social management consultation under grassroots autonomous organizations， grassroots Government openness and democratize innovation to promote local governance and public participation are important. By selecting two grassroots democratic participation of local government governance innovation cases are analyzed for “democratic discussion” and “rules of procedure” inspiration to grassroots democratic governance. While grassroots democratic participatory governance to autonomous local governments and grassroots organizations has brought many new problems and challenges， from the organizational structure of grassroots democratic organizations and grassroots democracy system construction， and put forward suggestions for citizen participation， achieving local grassroots democracy and participatory governance program and permanent basis.

Key words： Democracy at the grassroots level； Participatory governance； Local governance innovation

編輯：魯彥琪endprint