黨報集團政府規制變革探析
——基于事業單位人事管理的視角

◎周鋼

黨報集團政府規制變革探析
——基于事業單位人事管理的視角

◎周鋼

我國省級黨報集團人事管理規制存在三個問題，即聘用合同的基礎作用尚未真正發揮，編制內員工與編制外員工同時并存，崗位管理尚未實現科學動態的調控。今后省級黨報集團的規制改革中，需要從以下幾方面著手：在聘用合同管理方面，嚴格規范聘用行為，充分體現“以人為本”的要求；在公開招聘方面，體現強制性制度變遷的規制要求；在崗位管理方面，增強崗位管理意識，拓展專業技術人員的職業發展空間，體現誘致性制度變遷的規制要求。

黨報集團 政府規制 事業單位 人事管理

自 1996年我國首家報業集團——廣州日報報業集團成立以來，報業集團的數量不斷增加，如今已達百余家左右。隨著傳統報業在內容生產、報業管理和產業化等方面的不斷發展，學術界和傳媒業界對我國報業的研究不斷拓展，涉及報業的產業化、產業轉型、競爭力、內容生產、報業規制、報業產業價值創造等。目前的研究成果中，較少以事業單位人事管理的視角研究省級黨報集團的政府規制問題。本文擬對該問題進行闡釋。規制一詞，英語原文為Regulation或Regulatory Constraint，其含義為有規定的管理，或有法規條例的制約，也有將其譯為“管制”。近年來，國內很多研究文獻將“Regulation”譯為“規制”，意為以法律、規章、制度來加以控制和制約［1］。政府規制（Government Regulation），廣義上是指政府對行業具體行為主體活動的控制，包含有規范制約、管理與監督以及治理的意思。具體可從規范與制約、管理與監督、治理等三個層次理解。筆者認為，無論是規制或政府規制，最終都是通過管理促進公益事業的健康發展。

我國省級政府人社部門主要通過聘用管理、公開招聘、崗位管理等制度來對省級黨報集團進行管理，通過全面深化改革，按照完善社會主義市場經濟體制和發展社會事業的需要，推行聘用制度和崗位管理制度，凝聚優秀人才，充分調動省級黨報集團工作人員的積極性、主動性和創造性，增強省級黨報集團的活力。按照中央關于深化干部人事制度改革以及分類推進事業單位改革的要求，省級政府以改革用人機制為核心，推行聘用制度和崗位管理制度，形成權責清晰的管理體系，建立政府宏觀管理、省級黨報集團自主用人、市場配置人才的人事管理體制。

一、省級黨報集團人事管理規制的變遷歷程

改革開放以前，黨報集團人事管理規制與我國黨政機關人事管理規制保持高度一致。改革開放以后，我國報紙產業化發展對報業改革起到一定的推動作用，盡管報業人事制度依然沿用黨政機關的管理體制，但市場機制在黨報人事管理中的作用不斷提升。根據我國報業的人力資源配置機制、適用范圍和作用，黃孝俊將我國的報業人力資源管理劃分為四個階段，一是1979年以前計劃配置階段；二是1979年-1992年的計劃為主、市場為輔階段；三是1993-1998年的計劃、市場并重階段；四是1998年以來的市場導向階段。［2］

1996年之前，報業人事管理一直按照黨政機關干部人事管理的模式進行統一管理，在人員配置、考核、獎懲、工資福利、退休等若干具體環節上，大都適用黨政機關人事管理制度的具體規定，符合黃孝俊所劃分的第一階段和第二階段的特征，即以計劃配置為主、市場為輔。自1996年我國首家報業集團成立以來，報業人事管理規制正逐步由計劃、市場并重階段漸進發展為以市場導向為主階段。現階段報業集團的人力資源管理更注重于市場化運作，在個體水平更注重于績效薪酬、激勵培訓、員工的職業生涯規則，在組織層面上更注重組織發展、企業文化和人力資源的可持續發展。

另一方面，在省級黨報集團人事管理規制的變遷過程中，我們要避免一種認識誤區：即認為目前省級黨報集團人事管理規制處于一種純市場導向階段，沒有體現強制性制度變遷的規制要求。事實上，我國傳媒領域的人事管理規制具有鮮明的中國特色，在“事業單位、企業化管理”的雙重體制下，省級黨報集團的存在和發展，建立在政府、社會和市場三者的關系之中。在我國首家報業集團成立之前的1995年底，原人事部和中央編辦在鄭州召開全國事業單位機構和人事制度改革工作會議。這是建國后首次召開的研究和部署事業單位人事制度改革的全國性會議，為省級黨報集團人事制度改革的進一步探索指明了方向［3］。2000年，黨中央下發《深化干部人事制度改革綱要》，提出要逐步建立適應不同類型事業單位特點的人事管理制度。2002年，國務院辦公廳下發文件，再次明確以推行聘用制度和崗位管理制度為重點，深化事業單位人事制度改革。2011年3月，中共中央、國務院下發《分類推進事業單位改革實施指導意見》。同年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》。2014年7月1日起，《事業單位人事管理條例》施行。上述文件及會議精神對省級黨報的政府規制具有直接指導作用，標志著我國包括省級黨報集團在內的事業單位人事管理進入了法制化的新階段。

二、省級黨報集團人事管理規制的約束與主要問題

近年來，我國省級黨委、政府按照中央和國務院有關規制的要求，通過制定有關法律和規章制度來約束和規范事業單位。以湖北省為例，該省從2003年起，先后出臺了6部有關事業單位改革的規章制度，為省級黨報人事制度改革提供了依據。一直以來，“黨管媒體”是傳媒行業政府規制的基本原則。中國共產黨是我國居于領導地位的執政黨，報紙、廣播、電視等傳統媒介自產生以來就被賦予了政治斗爭的工具主義價值。基于這種管理思路所形成的黨報管理機制，體現出明顯的“供給主導型”的漸進式變革的特點［4］。在中國的傳媒體制中，普遍存在的“黨政”因素已經逐漸形成了“制度慣性”［5］。在省級黨報集團改革中，“黨政”關系是核心問題，如何在傳媒行業政府規制改革中順勢而為，發揮“黨管媒體”的積極作用，是今后省級黨報集團改革的出發點。

具體到我國省級黨報集團而言，其人事管理規制亦帶有濃厚的“黨政因素”和“制度慣性”，主要表現在聘用管理、公開招聘、崗位管理三個方面的約束。在聘用管理方面，省級黨報集團主要根據《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》的規制要求，結合國家有關法律、政策的要求，在平等自愿的基礎上簽訂聘用合同，明確省級黨報集團和受聘人員的相關權利和義務。在公開招聘方面，主要根據2005年11月原人事部發布的6號令 《事業單位公開招聘人員暫行規定》（2006年1月1日起執行）和2014年7月1日施行的 《事業單位人事管理條例》的規定，除了特殊情況以外，省級黨報集團新聘用工作人員，應當面向社會公開招聘。在崗位管理方面，針對省級黨報集團的行業特性，省級政府人社部門聯合省級新聞出版部門制定了《新聞出版行業崗位管理管理規定》，省級黨報集團遵照這一行業規制進行相應的崗位管理。從微觀層面看，在省級黨報集團人事管理規制方面，仍存在一些主要問題，表現在以下幾個方面：

1.聘用合同的基礎作用尚未真正發揮。

聘用合同制度屬強制性變遷的規制要求，是省級黨報集團與工作人員訂立履行、變更、解除、終止聘用合同的具體管理制度。一般而言，聘用合同是省級黨報集團的法定代表人或其委托人同報社受聘人員確立人事關系，以書面形式明確雙方權利和義務的協議。合同主要涉及合同期限、崗位職責要求、崗位紀律、工資待遇、違反聘用合同的責任等。目前全國絕大多數省級黨報集團推行了聘用制度，絕大多數工作人員簽訂了聘用合同。在省級黨報集團內部，按聘用合同用人，個人依聘用合同履職，雙方依靠合同約束的格局初步形成。但也應看到，聘用合同的簽訂仍未實現全覆蓋。有的聘用合同簽訂后成為 “一紙空文”，放入省級黨報集團組織人事部門的檔案庫房內，聘用合同的管理流于形式。甚至有的聘用合同的內容條款雷同，沒有體現崗位特色和崗位要求，導致聘用合同的基礎作用尚未真正發揮。

2.編制內員工與編制外員工同時并存。

公開招聘是省級黨報集團進人的主要制度。目前，雖然國家和省級政府要求省級黨報集團按事業單位人事管理相關法規對新進人員進行公開招聘，但仍有一些省級黨報集團自行組織到有關高校采取校園招聘等方式進人，沒有參與當地省級政府人社部門統一組織的公開招聘。部分省級黨報集團自行采取人事代理、勞務派遣、勞務外包、臨時用工等方式招聘工作人員，出現編制外或崗位管理之外的用工大量存在，造成了體制內員工與體制外員工同時并存的局面。編制壁壘過高的狀況容易形成賢才無法進入體制內，而體制內的員工憑借政策的保護獲得先占優勢。這種用工模式直接導致同工不同酬的弊端，其激勵效果必然受到影響，亟待在未來的黨報規制改革中不斷調整。

3.崗位管理尚未實現科學動態的調控。

目前，省級黨報集團已普遍實行崗位管理，但崗位管理與編制、職稱之間存在一些制約、平衡關系。一是崗位設置的剛性結構同員工需求增長之間的矛盾。依據國家崗位設置強制性制度變遷要求，專業技術崗位的高、中、初三級崗位需要保持一定的比列，但員工的需求與這種剛性結構之間往往存在一定的差異。二是崗位設置管理與編制管理之間的關系。我國省級黨報集團屬于自收自支的事業單位，被劃入公益二類。按照中央要求，對公益二類事業單位要實行“備案編制內設崗”。自1996年我國第一家報業集團組建以來，省級黨報集團發展速度迅猛，人員增長幅度大，編制遠遠不能滿足現有的需求，“編外用人”現象非常普遍。三是崗位設置管理與職稱評審之間的關系。省級黨報集團實行定崗定編之后，多數集團的專業技術職稱晉升與現有的編制人員存在矛盾，集中反映在高級職稱崗位空缺不足，而現有的員工擬晉升職稱者遠遠多于空缺崗位，崗位設置工作存在巨大的壓力。即便是工勤技能崗位，也相同存在類似的矛盾。為實現省級黨報集團的可持續發展，省級政府人社部門在崗位規制管理方面應建立科學動態的崗位調整機制。

三、我國省級黨報集團人事管理規制變革的思路與對策

上述表明，我國省級黨報集團人事管理規制呈現出較強的剛性，具有強制性制度變遷的特點。但同時也可以看到，在文化體制改革背景下，省級黨報在人事管理規制方面要體現出一定的柔性特點，適度加強誘致性制度變遷在規制改革中的作用。今后的黨報規制改革中，應該采取剛柔相濟、充分體現報業產業特點的政府規制模式，這將有利于省級報黨報集團更好地適應產業化改革。為了從根本上改變省級黨報規制低效的問題。其基本思路如下：以轉換用人機制為核心，以健全省級黨報聘用制度以及崗位管理制度為突破口，形成權責清晰、機制靈活的省級黨報集團人事管理制度。

1.嚴格規范聘用行為，堅持以人為本原則。

根據國家事業單位相關規制要求，加強省級黨報集團人員聘用制度建設，通過聘用合同規范省級黨報集團與工作人員的人事關系，建立起以合同管理為基礎的用人機制。通過規范人員聘用行為，從入口嚴格把關，提高報社員工素質，提升省級黨報集團的活力。為了提升省級黨報集團聘用管理的實效，需要從以下幾方面著手：首先，要提高報社干部職工的思想認識，消除部分報社員工對實行聘用制所存在的認識誤區，加大宣傳力度，讓員工對事業單位人事制度改革和崗位聘用管理政策有更深入的了解。其次，加強聘用合同管理，在聘用合同訂立、變更、續訂、解除等環節上予以規范。第三，聘用合同要符合實際情況，發揮激勵作用。聘用合同的內容應符合實際，具體可行，充分考慮員工的整體情況，起到一定的激勵作用。在聘用合同文本中，應充分體現管理、專技、工勤三類崗位的責任、權利和義務。第四，應加強聘后管理，使所聘用的員工能夠按要求履職，完成聘期內的任務。黨報集團的聘用程序要科學規范，聘后管理要及時到位，通過過程管理提升聘用制實施的效果。

2.宏觀管理與自主招聘相結合，體現強制性制度變遷的要求。

按照國家關于事業單位人員招聘的規制要求，將省級政府宏觀管理與省級黨報集團用人自主權有機結合。省級政府人社部門是省級黨報集團公開招聘工作的主管部門，對省級黨報集團公開招聘員工進行指導、監督和管理。要規范招聘行為，在省級黨報集團內部推行公開招聘制度。同時，在媒介市場化進程中，省級黨報集團經營模式正在發生轉型，應該建立適應市場需求的省級黨報集團崗位的公開招聘辦法。對于省級黨報集團急需引進的高層次人才，可以采取專項招聘方式，為報社集聚人才，提供必要的智力支持和人才保障。傳媒管理制度變遷主要有兩種取向，一是社會價值取向，二是經濟價值取向，兩種取向的制度變遷既存在于強制性制度變遷，又存在于誘致性制度變遷［6］。在省級黨報集團公開招聘方面應該堅持傳媒制度變遷的社會價值取向，體現強制性制度變遷的規制要求，激活人才選拔機制。

3.增強崗位管理意識，體現誘致性制度變遷的要求。

根據原人事部關于事業單位崗位管理的相關規制要求，拓展省級黨報集團員工的職業發展空間，特別要為新聞采編、經營管理等專業技術人員提供足夠的發展空間。在實際操作中，應該實現由身份管理向崗位管理轉變。積極建立省級黨報集團專業化、職業化的機制體制，提高管理人員隊伍的基本素質，提升管理人員的職業發展空間。根據我國省級黨報集團人才隊伍建設的實際需要，結合省級黨報的實際情況，建立科學合理的崗位動態調整機制，適度向新聞采編、經營管理等領域傾斜。加強省級黨報集團崗位管理政策體系的建設，充分體現誘致性制度變遷的規制要求，探索在省級黨報集團內部實施特設崗位管理，以便引進高層次新聞采編與經營管理人才，滿足省級黨報集團引進高端人才、凝聚現有人才的需要。不斷優化各類人才結構，建立層次合理的人才的儲備。從制度變遷的角度來講，中國傳媒產業正逐步走上制度利益雙驅動的發展階段［7］，省級黨報集團的崗位管理不能沿用過去財政補貼時期的辦法，也不能一直采取強制性制度變遷的方式，應該體現出崗位的行業特點，順應產業化改革的潮流，體現出誘致性制度變遷的規制要求，進一步激活職工的工作熱情與動力，為深化黨報改革奠定基礎。

注釋：

［1］郭海英：《傳媒行業政府規制體制研究》，南開大學2013年學位論文

［2］黃孝俊：《報業人力資源管理面臨的挑戰與對策》，《新聞實踐》2001年第4期

［3］劉曉蘇：《事業單位人事制度改革研究》，華東師范大學2009年學論文

［4］王文鋒：《新時期以來我國黨報體制變遷之探析》，《編輯之友》2013年第3期

［5］郭海英：《傳媒行業政府規制體制研究》，南開大學2013年學位論文

［6］［7］陶喜紅：《中國傳媒產業市場結構演變研究》，中國社會科學出版社2013年版

（湖北日報傳媒集團）

2013年教育部人文社會科學研究規劃基金項目“轉企改制背景下傳媒組織沖突的動因分析及管理對策”（項目編號：13YJA860009）的階段性成果