云南山區城鎮建設用地適宜性評價中的特殊因子分析

楊子生

(云南財經大學 國土資源與持續發展研究所, 昆明650221)

?

云南山區城鎮建設用地適宜性評價中的特殊因子分析

楊子生

(云南財經大學 國土資源與持續發展研究所, 昆明650221)

云南實施“城鎮上山”戰略的重要基礎性支撐是開展山區城鎮建設用地適宜性評價。其中的參評因子可分為特殊因子和基本因子2類。根據云南實際，將特殊因子歸納為7個，即：坡度(陡坡)、地質災害、地震斷裂帶、重要礦產壓覆、基本農田保護、生態環境安全、自然與文化遺產保護，并分別分析了這7個因子對云南山區建設用地適宜性的影響和“剛性”制約作用，進而將云南山區城鎮建設適宜土地(簡稱山區宜建地)定義為：指坡度在8°～25°，并位于地質災害高危險區、地震斷裂帶500 m范圍區、重要礦產壓覆區、基本農田保護區、生態環境安全控制區和自然與文化遺產保護區之外的緩坡地。這為云南省以及其他類似地區開展山區城鎮建設用地適宜性評價、推進山地城鎮建設提供了基礎支撐。

山區; 城鎮建設用地; 適宜性評價; 特殊因子; 云南省

建設山地城市是21世紀城市建設的十大模式之一[1]，日益受到許多國家的關注。近些年來，隨著我國城市化、工業化的快速推進，城鎮建設規模不斷擴大，但國家對耕地保護的力度亦不斷加大，因而發展與保護的矛盾更加突出[2]。為了保護日益減少的壩區耕地，云南省于2011年上半年確立了“城鎮上山”——保護壩區耕地、建設山地城鎮的發展戰略[3]；同時，國土資源部在全國范圍內部署開展了低丘緩坡土地綜合開發利用試點工作[4]。實施“城鎮上山”戰略，其基礎和支撐是開展山區城鎮建設用地適宜性評價，而適宜性評價最為關鍵性的一個研究環節是合理地選取和確定參評因子。在傳統的建設用地適宜性評價中，常常通過選取地質、地貌、土壤、氣候、植被、土地利用現狀、生態環境等方面指標，采用綜合分析并測算綜合分值的方法來評定適宜性等級。這種方法容易出現評價單元上某一指標表明該單元用地不適宜作為建設用地、而該地塊的最終綜合適宜性分數又位于適宜建設用地范圍內的情況[5]，甚至出現地質災害高易發區、坡度>25°區域成為一等宜建地的悖論[6]。

在影響山區城鎮建設用地適宜性的因子中，有些因子是剛性的(屬于特殊因子)，如陡坡、重要礦產壓覆、地質災害等；有些則可視為影響城市建設的基本因子(彈性因子)，如巖性、土質、水文條件與地基承載力、地面工程量與建設成本、氣候條件、供水與排水等條件、交通條件、生態影響度等。也有些因子屬于雙重因子，如坡度，一般大于25°時，列入“一票否決”式的剛性因子，歸為“不適宜”類；而小于25°時，可以作為適宜性評價的基本參評因子，結合其他因子進行綜合評價。因此，在山區城鎮建設用地適宜性評價中，需要因地制宜地構建特殊因子指標和基本因子指標相結合的指標體系，并對特殊因子采用極限條件法(也稱一票否決法)直接判定評價單元適宜與否，保證評價結果的準確性[5,7]。為了進一步推進山區城鎮建設用地適宜性評價，本文結合云南實際，將影響山區城鎮建設用地適宜性的特殊因子分為7個，即坡度(陡坡)、地質災害、地震斷裂帶、重要礦產壓覆、基本農田保護、生態環境安全、自然與文化遺產保護，在分別分析這7個因子對云南山區建設用地適宜性的影響和“剛性”制約作用基礎上，提煉出山區城鎮建設適宜土地(簡稱山區宜建地)的概念，為云南省以及其他類似地區開展山區城鎮建設用地適宜性評價、推進山地城鎮建設提供了基礎支撐。

1　研究區概況

云南省地處我國西南邊疆，位于北緯21°8′32″—29°15′8″、東經 97°31′39″—106°11′47″。全省土地總面積為38.32萬km2，約占全國陸地總面積的4%，居全國第八位。東部與貴州省、廣西壯族自治區接壤，北以金沙江為界與四川省隔江相望，西北隅與西藏自治區相連，西部與緬甸接壤，南部和東南部分別與老撾、越南毗鄰，共有陸地邊境線3 235.2 km，是我國毗鄰周邊國家最多、邊境線最長的省份之一。

總地勢大致呈西北高、東南低的特點，省域內最高海拔6 740 m(滇西北的梅里雪山主峰卡瓦格博峰)，最低海拔76.4 m(滇東南的河口縣境內元江與其支流南溪河交匯處)，海拔相差達6 663.6 m。地貌類型復雜多樣，山地、高原、丘陵、盆地等多種地貌類型在云南境內均有分布，但總體地貌以山地為主，是我國西部典型的山區省份。據2011年11月首次完成的云南省第二次土地調查和壩子(在云南系指盆地、河谷等平地區的俗稱)調查與核定結果，全省土地面積中，壩區占6.40%，山區(含高原)占93.60%[3]。

氣候基本屬于亞熱帶高原季風型，具有光能豐富、四季溫差小、干濕季分明、垂直變異顯著的低緯山原季風氣候特征。

在土地利用上，有限的壩區既是耕地(尤其是水田和水澆地等優質耕地)的集中分布區域，也是全省建設用地(尤其是城鎮建設用地)的主要分布區域，因此，壩區耕地保護與非農建設占用耕地的矛盾日益突出。

作為典型的山區省份，云南“先天”的生態環境非常脆弱，加之“后天”長期的毀林開荒、陡坡墾殖、亂挖濫開(礦)等諸多不合理開發利用活動，使云南水土流失較為嚴重[8-9]，是我國水土流失較為突出的省份之一。

2　特殊因子分析

2.1坡度因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

山地(或山區)是具有一定坡度和海拔高度的自然綜合體(或自然—人文綜合體)，可稱為山地系統或山區系統[10]。處于斜坡上的各種物體(巖石、土壤、建筑物等)除了受到地心引力外，還受到自身重力的斜向分力作用，這兩種力的方向不同，坡越陡，則斜向分力作用就越大，相應地，斜坡上各種物體的不穩定性也就越高。尤其在雨季(甚至大雨、暴雨)時，坡地上的物體在其下滑勢能與雨滴動能、徑流沖刷力和地心引力等多種“力”的綜合作用下，通常具有很大的向下滑落的危險，山洪、滑坡、泥石流等諸多災害往往接踵而至，不僅造成山地城鎮建設區域生態環境遭受嚴重破壞，甚至導致人城俱毀的惡果。

為了避免這種惡果，通常，在山地城市或山地城鎮規劃與建設中，當坡度的大小達到一定程度或一定級別時，就列入“禁建區”或者“不宜建設區”。例如，黃光宇(2006年)在《山地城市學原理》一書中認為，當山坡地的坡度>55%(>28.8°)時，列為禁止開發建設的用地[11]；楊子生等[7](2013年)將云南芒市“宜建地”的坡度上限確定為25°。

從山區城鎮建設用地適宜性的角度來看，坡度的影響有2個方面的情況：(1) 當山地的坡度達到一定程度(盡管不同學者、不同地區所確定的坡度上限有所不同)時，就歸入“禁建地”或“不宜建設區”，因此，坡度的大小首先直接決定著山區城鎮建設用地的“適宜”與“不適宜”，這時，可以將坡度因子視為特殊因子，具有“剛性”指標的性質，即：只要地形坡度達到某一數值時，其建設用地適宜性評價結果即為“不適宜”，具有“一票否決”的特點。(2) 在可以進行山地城鎮建設(或稱“宜建”)的坡度范圍內，坡度因素主要影響著地面工程量和建設成本、生態保護難易程度等方面，進而影響到山區城鎮建設用地適宜性程度大小或等級。

25°是我國《水土保持法》規定的禁止開墾坡度上限。對于建設山地城鎮來說，當坡面達到25°時，各類建筑的不穩定性很大，加之陡坡地開發和建設極易誘發滑坡、泥石流等地質災害，危及城鎮和人民生命財產安全，因此，本文將>25°的陡坡地歸為“禁建區”或者“不宜建土地”。

據云南省農業區劃辦公室[12]量算結果(見表1)，全省8°～25°(緩坡)土地196 022.14 km2，占土地總面積的51.13%；>25°(陡坡)土地面積150 576.85 km2，占土地總面積的39.27%。這表明，在云南，約2/5的土地為陡坡地，屬于不宜建土地；而1/2以上的土地屬于緩坡山地，多數縣(市、區)壩區周邊或主要城鎮周邊分布著不同規模的低丘緩坡地，宜建地后備資源較多，這是云南實施“城鎮上山”戰略的后備建設用地資源。

表1　云南省不同坡度的土地面積

注：(1) 不同坡度土地面積引自《云南省不同氣候帶和坡度的土地面積》(云南科技出版社，1987)；(2) “主要水面等”欄，少數縣包括了部分雪山、河灘、沼澤、陡崖等面積。(3) 表中的云南省土地總面積與2009年12月完成的云南省第二次全國土地調查中的云南省土地總面積(383 186.35 km2)有出入。(4) 表中的<8°土地面積(33 990.16 km2，占土地總面積的6.40%)與2009年12月完成的云南省第二次全國土地調查中的壩區(<8°)土地調查與核定結果(24 534.81 km2，占土地總面積的6.40%[3])有出入。

2.2地質災害因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

根據國務院2003年11月頒布的《地質災害防治條例》規定，地質災害包括自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害[13]。

云南是我國的主要泥石流易發地區之一，金沙江沿岸、小江流域、龍川江流域、大盈江流域等地尤其多發。云南的滑坡災害亦很多，主要是自然因素綜合作用所致，多發生在地震活動頻繁、新構造運動強烈的深大斷裂帶上，一般在新構造運動強烈、降雨量較大且較為集中、巖層土層松軟、坡度較大的山地極易發生滑坡災害。據《中國統計年鑒》[14]，近10 a(2004—2013年)來，全省共計發生地質災害9 422次，其中滑坡6 670次，崩塌836次，泥石流1 548次，地面塌陷197次；造成人員傷亡1 621人，其中死亡人數685人；直接經濟損失52.62億元(見表2)。

表2　云南省2003-2012年地質災害情況

來源：《中國統計年鑒(2004—2013)》。

地質災害對建設用地影響和危害很大，尤其對城鄉建設的破壞非常突出，常導致房屋沖毀或倒塌，人民生命和財產嚴重損失。因此，城鎮建設用地上山，必須選擇地質災害不發育或者危害程度很小、可以通過工程技術手段進行治理的緩坡地。對于地質災害高危險區(或地質災害點及其重要影響區)內的地段，應當歸為不適宜建設區。在山區城鎮建設用地適宜性評價中，地質災害因子可以根據縣級地質災害防治規劃，按照縣域地質災害易發分區進行賦值和確定適宜性等級。凡位于地質災害點及隱患點、高易發區(或高危險區)的，作為特殊因子(即剛性因子)進行“一票否決”，列入“不宜建”的范疇。而非易發區、低易發區和中易發區可以歸入“宜建地”中，其適宜等級相應地分別為高度適宜、中度適宜和低度適宜。

2.3地震及斷裂帶因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

地震是地殼的局部地區發生快速顫動或振動、震動的一種自然現象。它是由于地殼運動或巖漿活動使地球內部聚集著的巨大能量突然釋放而產生的。世界上90%以上的地震、幾乎所有的破壞性地震屬于構造地震，即由于地下深處巖層錯動、破裂而造成的地震。因此，地震的分布與地質斷裂帶分布密切相關。構造地震的發生通常會發生巨大的能量釋放，造成建設物或構筑物損壞和人員傷亡。云南位于我國南北地震帶南段，受印度洋板塊與歐亞板塊的碰撞、擠壓和太平洋板塊西移的影響，境內深大斷裂較為發育，構造活動極為復雜，新構造變形和地震活動非常強烈，是我國大陸地震極為頻繁的地區之一。據《中國統計年鑒》[14]，僅近10 a(2004—2013年)間，全國年年發生地震的只有云南1個省，全省2004—2013年共計發生地震27次，其中5級以上地震21次，造成人員傷亡4 575人，經濟損失426.28億元(見表3)。省內主要的地震帶有8個，即小江地震帶、通?！恋卣饚?、香格里拉—大理地震帶、騰沖—龍陵地震區、思茅—寧洱地震區、瀾滄—耿馬地震帶、大關—馬邊地震帶和南華—楚雄地震帶[15]。

表3　云南省2003-2012年地震災害情況

來源：《中國統計年鑒(2004—2013)》。

地震對城鄉建設的破壞性很大，因此，在城鎮和工業用地選址中，應當避開這些地震高發區和斷裂帶分布區。對于云南山區城鎮建設用地適宜性評價而言，地震及斷裂帶因子可以根據《云南省1∶20萬區域地質圖空間數據庫》提取主要斷裂帶進行緩沖區分析，將距斷裂帶距離≤500 m的區域劃為不適宜建設區，作為特殊因子(即剛性因子)。至于距斷裂帶距離>500 m的區域，可以劃為適宜建設區，適宜建設的程度隨距斷裂帶距離的增大而提高，一般，按照土地適宜性程度的3個等級——高度適宜、中度適宜和低度適宜，相應的地震斷裂帶因子可以確定為：距斷裂帶距離分為>2 000 m，1 000～2 000 m，501～1 000 m[6]。

2.4重要礦產壓覆因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

壓覆礦產資源，按照百度百科的解釋，是指在當前技術經濟條件下，因建設項目或規劃項目實施后，導致已查明的礦產資源不能開發利用。通俗而言，就是指礦產被建設項目壓住了，因而不能開采。

土地利用基本常識告訴我們，有些土地利用方式逆轉的難度較大，例如，在重要礦產分布區一旦建成城鎮或工業園區，以后再將城鎮或工業園區用地轉變為采礦用地，需要將城鎮和工業園區全部設施都拆除，其難度十分巨大，成本亦很高。因此，在進行建設用地適宜性評價時，須要將壓覆礦產資源作為一個特殊的因子加以考慮。

礦產資源屬于國家所有，其所有權包括礦產資源的占有、使用、收益、處分的權能。建設項目壓覆礦產資源,實質上也就是對礦產資源的處置，因而必須得到《礦產資源法》授權部門(即地質礦產主管部門)的許可。1997年1月1日起施行的《中華人民共和國礦產資源法》第三十三條規定：“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床”[16]。對建設項目壓覆礦產資源審批管理，這是法定的職責。為此，2000年12月18日國土資源部根據《礦產資源法》規定，發布了《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》，規定了壓覆礦產資源的管理權限、基本程序，用以指導全國壓覆礦產資源審批工作[17]。經過幾年的實踐、探索和總結，2010年9月8日國土資源部又發布了《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》(國土資發〔2010〕137號)，進一步明確了管理范圍、管理分工和報批要求[18]。

就管理范圍而言，所謂重要礦產資源，按該文件規定，“是指《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產”。還規定：“煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產資源儲量規模在中型以上的礦區原則上不得壓覆，但國務院批準的或國務院組成部門按照國家產業政策批準的國家重大建設項目除外”?！兜V產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種具體是：煤，石油，油頁巖，烴類天然氣，二氧化碳氣，煤成(層)氣，地熱，放射性礦產，金，銀，鉑，錳，鉻，鈷，鐵，銅，鉛，鋅，鋁，鎳，鎢，錫，銻，鉬，稀土，磷，鉀，硫，鍶，金剛石，鈮，鉭，石棉，礦泉水[19]。

從管理分工來看，該文件規定，建設項目壓覆重要礦產資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產，或壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種(石油、天然氣、放射性礦產除外)累計查明資源儲量數量達大型礦區規模以上的，或礦區查明資源儲量規模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負責審批。

云南是礦產資源較為豐富的省份，素有“有色金屬王國”之譽。云南成礦條件優越，礦產資源極為豐富，尤以有色金屬及磷礦著稱，素有“有色金屬王國”之譽，是得天獨厚的礦產資源寶地。云南礦種較全，已發現的礦產有143種，已探明儲量的有86種，有61個礦種的保有儲量居全國前10位，式中：鉛、鋅、錫、磷、銅、銀等25種礦產含量分別居全國前3位。為了合理開發利用豐富的礦產資源，在“城鎮上山戰略”實施中，需要認真考慮重要礦產壓覆因素，切實避讓重要礦產壓覆區塊。也就是說，在進行山區城鎮建設用地適宜性評價時，宜遵守這樣一個原則：凡重要礦產壓覆區塊，均歸入“不宜建設土地”范疇。正如云南省國土資源廳2012年12月制定的《云南省縣級低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃編制技術指南(試行)》規定：凡出現壓覆重要礦產資源、礦業權、采礦權等，確定為不適宜建設區域。

2.5基本農田保護因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

根據國務院1998年12月修訂的《基本農田保護條例》[20]，基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地；而基本農田保護區，是指為對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和依照法定程序確定的特定保護區域。該條例規定，基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用；國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田，涉及農用地轉用或者征用土地的，必須經國務院批準。因此，現行的各級土地利用總體規劃中已劃定的基本農田保護區不能作為“宜建土地后備資源”的范疇。按《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》[21]對云南省基本農田保護指標的要求，云南省已劃定了基本農田保護規模495.40萬hm2，這是必須達到的約束性指標。因此，云南在實施“城鎮上山”戰略中，宜建緩坡地的選擇應當避開已劃定的495.40萬hm2基本農田。

2.6生態環境安全因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

生態環境安全是國家安全體系中的一個重要部分，尤其對于山區而言，維護“先天”脆弱的生態環境尤顯重要。在城市規劃布局中，生態敏感性分析被列為重要依據之一[22]。按照《縣級土地利用總體規劃編制規程》(TD/T1024—2010)[23]的規定，土地利用總體規劃中確定的生態環境安全控制區屬于“禁止建設區”。生態環境安全控制區具體包括：(1) 主要河湖及其蓄滯洪區；(2) 濱海防患區；(3) 重要水源保護區；(4) 其他為維護生態環境安全需要進行特殊控制的區域。《規程》中的“生態環境安全控制區”原本還包括“地質災害高危險地區”，但考慮到云南地質災害較為突出，對山區各類建設威脅較大，因而前面已單獨將地質災害作為1個獨立的特殊因子來分析?，F行的各級土地利用總體規劃中已明確劃定了生態環境安全控制區，例如，我們承擔編制的《德宏州土地利用總體規劃(2006—2020年)》，在德宏州共劃定生態環境安全控制區2 468.42 hm2，其中芒市410.04 hm2，瑞麗市364.31 hm2，梁河縣402.37 hm2，盈江縣956.76 hm2，隴川縣334.94 hm2。這些生態環境安全控制區需要排除在宜建緩坡地的選擇之外。

2.7自然與文化遺產保護因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用

加強自然與文化遺產保護是我國的重要國策。按照《縣級土地利用總體規劃編制規程》(TD/T1024—2010)[23]的規定，土地利用總體規劃中確定的自然與文化遺產保護區亦屬于“禁止建設區”。自然與文化遺產保護區具體包括：(1) 典型的自然地理區域、有代表性的自然生態系統區域以及已經遭受破壞但經保護能夠恢復的自然生態系統區域；(2) 珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區域；(3) 具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內陸水域、森林、草原和荒漠；(4) 具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞、化石分布區及冰川、火山溫泉等自然遺跡；(5) 需要予以特殊保護的其他自然和人文景觀、遺跡等保護區域。在具體劃定時，主要包括自然保護區核心區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等。云南素有“植物王國”、“動物王國”等諸多美譽，自然與文化遺產保護保護任務繁重。從自然保護區來看，據2014年2月云南省環保廳自然處公布的“云南省2013年自然保護區名錄”，全省共有162個自然保護區，其中國家級自然保護區21個，省級自然保護區38個，市級自然保護區57個，縣級自然保護區46個。這162個自然保護區面積合計2 813 822.133 hm2，其中國家級自然保護區面積合計2 813 822.133 hm2，占53.26%；省級自然保護區面積合計679 937.18 hm2，占24.16%；市級自然保護區面積合計436 041.78 hm2，占15.50%；縣級自然保護區面積合計199 196.02 hm2，占7.08%。另外，截至2013年6月，云南省共有5項世界遺產，即世界文化遺產麗江古城、世界自然遺產三江并流保護區、世界自然遺產澄江動物化石群、世界自然遺產運石林和世界文化遺產紅河哈尼族梯田文化景觀。此外，截至2012年底，云南省共有27個國家森林公園和8個國家地質公園(其中石林地質公園于2004年入列世界地質公園)；云南還建了國際重要濕地4個(大山包濕地、拉市海濕地、碧塔海濕地和納帕海濕地)、國家濕地公園4個(紅河哈尼族梯田濕地公園、丘北普者黑濕地公園、普洱五湖濕地公園和洱源西湖濕地公園)。按照規定，上述自然保護區核心區、森林公園、地質公園以及列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等在云南省縣鄉兩級土地利用總體規劃中均已劃為“自然與文化遺產保護區”，并列入“禁止建設區”之中。

3　結論與討論

3.1結 論

從開展山區城鎮建設用地適宜性評價的需要出發，結合云南實際，可將參評因子中的特殊因子歸納為7個因子——坡度(陡坡)、地質災害、地震斷裂帶、重要礦產壓覆、基本農田保護、生態環境安全、自然與文化遺產保護，這7個因子對云南山區建設用地的適宜性有著特殊的影響和“剛性”制約作用。

基于上述7個特殊因子的分析，這里可以總結和提煉出山區城鎮建設用地適宜土地(簡稱山區宜建地)的概念，即：山區宜建地是指坡度在8°～25°，并位于地質災害高危險區、重要礦產壓覆區、自然保護區核心區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區核心區和主要河湖蓄滯洪區等之外的緩坡地。

這一概念明確地界定了山區宜建地的范圍，可為云南省以及其他類似地區開展山區城鎮建設用地適宜性評價、推進山地城鎮建設提供基礎支撐。

3.2討 論

向山區尋求城市發展空間，是當今我國許多山區的熱點方向。近年來，不僅僅云南實施了“城鎮上山”戰略，甘肅蘭州、山西延安、湖北十堰等地亦掀起了轟轟烈烈的“削山造地、上山建城”工程或項目，不論是湖北十堰2007年開始進行的“向山要地”、云南省2011年上半年確立的“城鎮上山”戰略、陜西延安2012年4月開始實施的“上山建城”工程還是甘肅蘭州2012年進行的“削山建城”工程，均引起了媒體的熱議和學者們的極大關注。2014年6月，世界頂尖級期刊《自然》先后發表了2篇中國學者撰寫的在“削山建城”問題上觀點截然不同的文章：李培月等[24]對中國的“削山建城”運動提出了批評和警告；劉彥隨等[25]則針對近期媒體熱議的“中國平山造城導致地質災害”等問題，以陜西延安新區建設為例，闡釋了自己的觀點和看法，認為“上山建城”項目是穩定的。顯然，對“削山建城”或“上山建城”這樣的重大工程有不同的觀點和看法是正常的，也只有通過深入的討論、探索和實踐，才會形成必要的共識，推動“城鎮上山”(或稱“上山建城”)工程的合理進行。從土地利用與生態保護的角度看，實行城鎮建設用地上山，首先要回答的是該上什么樣的山地，而不該上什么樣的山地？

實施“城鎮上山”戰略，其基礎和支撐是開展山區城鎮建設用地適宜性評價。事實上，多年來，國內外相關學者已將城市建設用地適宜性評價視為城市規劃和城市土地利用規劃的一項重要基礎性工作。山區城鎮建設用地適宜性評價是在調查分析山區各類自然、經濟等因素的基礎上，根據城鎮生態保護和城鎮建設要求對用地進行綜合評價，以確定山區土地用于城鎮建設的適宜與否及其適宜性程度。根據城鎮建設的客觀要求、國家的相關法規與政策、以及云南山區實際，在確定山區土地用于城鎮建設的“適宜”與“不適宜”時，本文所提出的7個因子——坡度(陡坡)、地質災害、地震斷裂帶、重要礦產壓覆、基本農田保護、生態環境安全、自然與文化遺產保護均有獨特的特殊影響和“剛性”制約作用，因而可稱為“特殊因子”，它們對城鎮建設的“適宜”與“不適宜”有著“一票否決”的作用。

從坡度因子看，目前我國不同研究者在不同地區確定的坡度因子分級體系和劃分“宜建地”與“禁建地”的坡度指標很不一致，甚至差異較大。顯然，由于各地的自然條件等情況相差懸殊，未來一定時期內難以形成全國統一的坡度因子分級體系和劃分“宜建地”與“禁建地”的坡度指標，但總體上，一般認為，劃分“陡坡”與“緩坡”的坡度界線是25°，這也是我國《水土保持法》規定的禁止開墾坡度上限。在建設山地城鎮中，當坡面達到25°時，各類建筑的不穩定性很大，因此，通常情況下，>25°的陡坡地宜歸為“禁建區”或者“不宜建土地”。

至于地質災害和地震斷裂帶分布狀況，則直接關系到城鎮的整體安全，因而嚴重影響和制約“宜建區”(或“宜建地”)的選擇。參照已有的研究觀點，從城鎮建設的客觀要求和可持續發展戰略出發，將這2個因子“剛性”制約條件確定為：凡位于地質災害點及隱患點、高易發區(或高危險區)的，列為“不宜建”的范疇；距斷裂帶距離≤500 m的區域劃為不適宜建設區。這一“剛性”約束是很有必要的，從根本上保障了山區城鎮建設的可持續性和人民生命財產的安全。

重要礦產壓覆和基本農田保護2個因子，是從保障重要礦產資源合理開發和糧食安全的角度而提出的，這也是國家的基本政策和安全戰略需要。因此，建設山地城鎮，需要避開國家和省規定的重要礦產壓覆區和基本農田保護區。

從可持續發展戰略出發，生態環境安全因子和自然與文化遺產保護因子對山區城鎮建設用地適宜性的影響和制約作用非常突出，需要按照國家的相關政策和《縣級土地利用總體規劃編制規程》(TD/T1024—2010)的規定，將土地利用總體規劃中確定的“生態環境安全控制區”和“自然與文化遺產保護區”內土地列為“禁建地”或“不宜建土地”。從山區生態環境的脆弱性出發，即使在“緩坡宜建地”范圍內，切實加強以水土保持為核心的生態建設顯得非常重要和必要。水土保持措施是實施水土流失治理的根本[26]，因此，在實施“城鎮上山”戰略和開展山區城鎮建設用地適宜性評價研究中，特別需要注重探究適宜的水土保持措施，保障“城鎮上山”區域的生態環境得到有效的保護。

[1]徐陽.21世紀城市建設的十大模式[J]. 知識就是力量,1994(12):9-10.

[2]任平,蘭亭超,周介銘.城鄉建設用地增減掛鉤區域適宜性評價與空間布局規劃研究:以成都龍泉驛區為例[J].水土保持研究,2014,21(1):272-275.

[3]楊子生,趙喬貴,辛玲.云南土地資源[M].北京:中國科學技術出版社,2014.

[4]陳文雅,鄔瓊.供地指標告急國土部“上山”開路[N].經濟觀察報,2011-10-17(39).

[5]Wu Zhi-long, Yang Zi-sheng. Study on the indicator system for evaluating the suitability of the mountainous land for construction [C]∥劉彥隨,卓瑪措.中國土地資源開發利用與生態文明建設研究.西寧:青海民族出版社,2013.

[6]周豹,趙俊三,袁磊,等.低丘緩坡建設用地適宜性評價體系研究:以云南省賓川縣為例[J].安徽農業科學,2013,41(28):11528-11531,11535.

[7]楊子生,王輝,張博勝.中國西南山區建設用地適宜性評價研究:以云南芒市為例[C]∥楊子生.中國土地開發整治與建設用地上山研究.北京:社會科學文獻出版社,2013:112-120.

[8]楊子生,李云輝,鄒忠,等.中國西部大開發云南省土地資源開發利用規劃研究[M].昆明:云南科技出版社,2003：134-161.

[9]楊子生,賀一梅.中國西南邊疆山區耕地水土流失研究:以云南省為例[J].水土保持研究,2009,16(1):1-7.

[10]余大富.山地學的研究對象和內容淺議[J].山地研究(現《山地學報》),1998,16(1):69-72.

[11]黃光宇.山地城市學原理[M].北京:中國建筑工業出版社,2006.

[12]云南省農業區劃委員會辦公室.云南省不同氣候帶和坡度的土地面積[M].昆明:云南科技出版社,1987:1-50.

[13]國務院.地質災害防治條例[L].http:∥www.gov.cn,2003-11-24

[14]國家統計局.中國統計年鑒(2004—2013)[M].北京:中國統計出版社,2004—2013.

[15]中共云南省委宣傳部.云南省情問答[M].昆明:云南民族出版社,2013:1-34.

[16]全國人大常委會.中華人民共和國礦產資源法[L].北京:法律出版社,1999:1-26.

[17]國土資源部.關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知[S].中華人民共和國國務院公報,2001,(30):34.

[18]國土資源部.國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知[S].國土資源通訊,2010(18):33-35.

[19]國務院.礦產資源開采登記管理辦法[L].中華人民共和國國務院公報,1998(4):166-171.

[20]國務院.基本農田保護條例[N].人民日報,1998-12-31(2).

[21]國務院.全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)[N].人民日報,2008-10-24(13—15).

[22]張偉,王家卓,任希巖,等.基于GIS的山地城市生態敏感性分析研究[J].水土保持研究,2013,20(3):44-47.

[23]國土資源部.縣級土地利用總體規劃編制規程[S].北京:中國標準出版社,2010:1-33.

[24]Li Peiyue, Qian Hui, Wu Jianhua. Environment: Accelerate research on land creation [J]. Nature, 2014,510:29-31.

[25]Liu Yansui, Li Yuheng. China′s land creation project stands firm [J]. Nature, 2014,511:410.

[26]張玉斌,王昱程,郭晉.水土保持措施適宜性評價的理論與方法初探[J].水土保持研究,2014,21(1):47-55.

Analysis on the Special Factors for Evaluating Mountainous Urban Construction Land Suitability in Yunnan Province

YANG Zisheng

(Institute of Land & Resources and Sustainable Development, YunnanUniversityofFinanceandEconomics,Kunming650221,China)

Evaluating mountainous urban construction land suitability is the crucial foundational support to implementing the strategy of ‘building urban projects on mountain land’ in Yunnan Province. The factors in land suitability evaluation are generally summed up into special factors and element factors. The special factors were divided into slope (steep slope), geological disasters, earthquake fault zone, important mineral overlaying, basic farmland protection, eco-environmental security, and natural and cultural heritage protection based on the reality of Yunnan. Then we gave a separate analysis on the effects of the seven factors on mountainous urban construction land suitability and its rigid restrictive function. Finally, the land suitable for urban construction in mountainous areas of Yunnan Province (or hereinafter referred to as ‘land suitable for construction in mountainous areas’) was defined as the gentle slope area with gradient ranging from 8° to 25°, and that is located outside of zone with high risk of geological disasters, zone with 500 m of seismo-fault, zone of important mineral resources overlaid with construction projects, zone for basic farmland protection, zone for eco-environmental risk control and zone for natural and cultural heritage protection. The result could provide a foundational support to implementing mountainous urban construction land suitability evaluation and promoting mountainous urban construction in Yunnan Province or the similar regions.

mountainous area; urban constructive land; suitability evaluation; special factor; Yunnan Province

2014-08-31

2014-09-11

國家自然科學基金資助項目“基于云南省城鎮上山戰略的山區建設用地適宜性評價原理與方法研究”(41261018)

楊子生(1964—),男(白族),云南大理人,教授,博士生導師，主要從事土地資源與土地利用、土壤侵蝕與水土保持、國土生態安全與可持續發展等領域的研究工作。E-mail:yangzisheng@126.com

F301.2；TU984.2

A

1005-3409(2015)04-0269-07