反腐絕非導致辦事難的原因

文_喬新生

反腐絕非導致辦事難的原因

文_喬新生

日前，北京一政府單位要求前來辦事的人證明“你媽是你媽”引發熱議，近日深圳一單位又要求證明“女兒是你女兒”再次讓眾人大跌眼鏡。繁瑣的手續、復雜的程序，以及部分工作人員的故意設置障礙，使得老百姓到一些政府單位辦事難，成為很多人的“共識”。

老百姓到一些政府部門辦事為什么就這么難？曾經的“門難進、臉難看、話難聽”，在歷經八項規定、反“四風”、群眾路線教育實踐活動及新一屆政府大力反腐和大力整治后，官風政風得到了極大改善。門好進了、臉好看了、話好聽了，但在一些地方，事依然不太好辦。

有人將其原因歸結于新一屆中央領導班子大力反腐后，給公務員造成了前所未有的壓力，致使其“積極性”下降，為官不為成為新的官場頑疾。

筆者認為，反腐敗并非導致辦事難的原因。在我國一些地方的政府部門之所以出現辦事難的現象，根本原因就在于行政體制改革不到位。反腐敗只不過是減少了政府官員尋租的空間，但是，并沒有從根本上改變傳統的行政體制。

過去一些政府官員辦事可以得到好處，現在政府官員辦事無利可圖，這在一定程度上影響了政府官員工作的情緒，客觀上可能導致他們辦事效率的降低。但這是工作作風問題，或者說是反腐敗不徹底的問題。反腐敗就是要徹底糾正不正之風，就是要反對官僚主義，就是要提高政府機關及其工作人員的效率。不能把當前出現的辦事難現象歸咎于反腐敗。恰恰相反，應當通過反腐敗機制促使政府機關及其工作人員改進作風，提高辦事效率。

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國務院在簡政放權改革的過程中，應當做到有法可依，無論是下放審批權力，還是進行機構合并，都應該嚴格遵守國家憲法和法律，真正做到“重大改革事項于法有據”。

反腐敗是我國行政體制改革的手段而不是目的，行政體制改革的目的是為了貫徹落實憲法規定的“一切權力屬于人民”的基本原則。可是，在反腐敗的過程中卻出現了一個值得注意的現象：一些行政機關雖然敞開大門，工作人員笑臉相迎，但是，尸位素餐，辦事難的現象比較普遍。

部分學者認為，中國仍然屬于轉型期，從政府審批經濟轉向市場經濟，需要一個相對漫長的過程。政府在釋放手中權力的過程中，社會必然會付出一定的代價。現在政府簡政放權，政府機關及其工作人員的審批可得利益消失了，因此，他們自然會產生抵觸情緒，出工不出力，結果導致公民到政府機關辦事難度增加。

這種把反腐敗和政府機關及其工作人員效率低下現象聯系在一起的分析方法，表面上看貌似有理，但是，仔細分析，人們就會發現荒唐之極。

從政治倫理角度來看，政府機關及其工作人員手中的權力都來自于憲法和法律，從邏輯上來說是先有公民的權利，然后再由公民授權國家機關及其工作人員依法行使權力。如果因為反腐敗導致政府機關工作人員在行使權力的過程中失去可得利益，從而放棄自己的職責，那么，上級機關或者司法機關應追究其法律責任。

從公務員管理法律制度來看，我國現行的《公務員法》以及相關法律對公務員的職責作出明確規定，公務員必須嚴格依法辦事，如果公務員在履行職責的過程中損害了市場主體和公民的利益，那么，應當追究公務員的行政責任或者刑事責任。公務員玩忽職守損害市場主體的公民的利益，不僅僅是一個工作作風問題，同時也是一個法律問題。

反腐敗之后出現的辦事難現象，是由多種原因疊加形成的。首先，中央政府為了實現經濟的轉型，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，大幅度地簡政放權，結果導致法律所規定的行使權力機關和現實生活中行使權力機關之間出現了一定的錯位。

一些政府機關按照政策應當行使權力，可是，由于缺乏明確的法律依據，在現實生活中出現了不敢管也不能管的現象。比如，一些地方設立城市管理執法機關，城市管理執法機關的工作人員在執法的過程中由于缺乏明確的法律依據，因而對那些明顯妨礙市容的行為不能采取強制措施，一些地方城市管理執法機關創造性地實行所謂“柔性執法”，目的就是在法律規定不明確的情況下，盡快解決城市混亂的問題。而在有的地方，同樣是因為缺乏相應的法律依據作為行為準則，一些城市管理機構的暴力執法飽受詬病。解決這個問題的根本出路就在于，全國一盤棋，與全國人大常委會制定統一的法律，因為只有這樣，才能避免政出多門，也只有這樣，才能防止一些執法機關在執法過程中無法可依。

在行政體制改革的過程中，一些地方實行政府機構合并，整合之后的行政機關承擔過去很多政府機構的職責。由于機構改革不到位，結果導致有些事情無人管，有些事情多個部門管。解決這個問題的根本出路就在于，加快行政體制改革的步伐，減少行政體制改革的成本，讓新組建的行政機關特別是具有市場管理職能的行政機關盡快“上馬”。

因為只有這樣，才能避免行政機關內部相互推諉，互相扯皮的現象發生。筆者建議全國人大制定專門的《行政機構改革法》，規定政府機構設立必須有明確的法律依據，政府機關各個職能部門必須嚴格依法辦事。如果沒有明確的法律依據，任何地方都不得打著改革的幌子設立行政機構。如果沒有明確的法律授權，任何行政機關及其工作人員都不得從事行政管理工作。

在我國行政審批架構中，有一個非常特殊的現象，那就是一些行政機關的行政審批以其他行政機關的行政審批為前置條件。譬如，發展和改革部門在行政審批的過程中，要求環保部門或者財政部門進行審批，而環保部門或者財政部門則明確規定，行政審批必須首先在發展和改革部門立項，正是這種互相設立行政審批前置條件的制度，使得市場主體寸步難行（企業形象地將這種審批稱之為申請 “路條”）。

國務院發展和改革委員會在行政審批制度改革的過程中已經取消了許多行政審批的前置條件，但不可否認的是，這種互相設立審批前置條件的做法，在全國各地依然普遍存在。國務院在簡政放權改革措施中明確指出，應當徹底清理各項行政審批項目，2015年底各省自治區直轄市都必須公布自己的“權力清單”，2016年底各地市州都必須公布實施權力清單。這樣做的目的就是要盡可能地減少行政審批的事項，避免在行政審批的過程中出現相互設置前置條件的做法，簡化辦事的流程，減少辦事的環節和部門，提高辦事的效率。

筆者認為，反腐敗絕不是導致辦事難的原因。絕不能本末倒置，把當前出現的辦事難現象歸咎于反腐敗。恰恰相反，應當通過反腐敗促進政府機關及其工作人員改進作風提高辦事效率。

反腐敗永遠在路上，當前在我國反腐敗之所以出現許多奇談怪論，根本原因就在于，反腐敗觸及一些既得利益集團的切身利益，他們制造各種借口，散布各種輿論，為自己的腐敗行為開脫。在我國反腐敗已經成為整個社會的普遍共識，執政者應當順應民意，把反腐敗進行到底。

在反腐敗的過程中，一方面要追究犯罪分子個人的刑事責任，另一方面也要加快體制改革的步伐，針對公眾反映強烈的社會問題，通過加快行政體制改革的步伐加以解決。假如反腐敗只是針對腐敗分子個人，而沒有看到我國腐敗滋生的體制和制度原因，那么，反腐敗就會形成一陣風。反腐敗絕對不能治標不治本，而應該標本兼治。當前首要任務就是要加快行政立法的步伐，通過修改完善《公務員法》等一系列的法律，頒布《行政機構改革法》《公務員財產申報法》以及《公務員行為準則法》等法律，明確行政機關及其工作人員的職責，增加公務員工作和生活的透明度，規范公務員的日常行為，從根本上預防和減少腐敗現象。

（作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授）