公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題及思考

The Promotion of Corporate Governance Structure in Public Library and Study

Zhao Xiaohong

Abstract when carrying out reform of cultural institution according to classification, to establish corporate governance structure in public library is beneficial to the promotion of decision-making and supervision mechanism, service level as well as efficiency. By analyzing the development of corporate governance structure in public libraries both at home and abroad, this paper proposes the problems now facing the establishment of corporate governance structure in China’s public library and its study.

Keywords Public Library. Corporate Governance Structure. Council.

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理” [1]。近年來(lái)，國(guó)家文化部在充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上，制定了公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案，并且公布了國(guó)家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)10家試點(diǎn)單位名單，南京圖書館、浙江圖書館、唐山市豐南區(qū)圖書館、朔州市圖書館、溫州市圖書館、深圳市福田區(qū)圖書館、重慶圖書館7家公共圖書館名列其中。這是推動(dòng)我國(guó)公益性文化事業(yè)單位體制改革的重要舉措，標(biāo)志著公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)已進(jìn)入以文化行政部門為主導(dǎo)的大力推進(jìn)新階段。

“法人治理結(jié)構(gòu)”一詞是從英文“Corporate Governance”翻譯演變而來(lái)的，有譯為“公司治理結(jié)構(gòu)”“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等。法人治理結(jié)構(gòu)最早運(yùn)用于企業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)代企業(yè)在建立法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，為了保障企業(yè)規(guī)范運(yùn)行，明確董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層之間的權(quán)力責(zé)任和利益分配 [2]，以促進(jìn)企業(yè)獨(dú)立地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而最大限度保證出資人的權(quán)益。這種本質(zhì)上制衡利益的機(jī)制也逐漸應(yīng)用到社會(huì)公共事業(yè)，并在國(guó)外的公共文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理中得到了充分的實(shí)踐。本文通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，探討我國(guó)公共圖書館在試點(diǎn)建立法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)程中遇到的問(wèn)題。

1　國(guó)外公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)狀況

1.1　美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度

美國(guó)是世界上公共圖書館服務(wù)供給最全面、最完善的國(guó)家之一，也是世界上最早建立圖書館理事會(huì)制度的國(guó)家。1848年，美國(guó)馬薩諸塞州議會(huì)決定在波士頓市建立一所免費(fèi)的公共圖書館，服務(wù)宗旨是向民眾提供文化、教育、信息資源等方面的服務(wù)，保存和提供社會(huì)的歷史記錄。為了更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，議會(huì)通過(guò)法案，決定創(chuàng)建理事會(huì)制度，將圖書館事務(wù)交由理事會(huì)管理。理事會(huì)成員由市政當(dāng)局選舉產(chǎn)生或市長(zhǎng)委任，他們都是在教育、文化、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域享有較高聲譽(yù)的知名人士，熱心關(guān)注圖書館事業(yè)，積極為公共圖書館建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策 [3]。世界上許多國(guó)家和地區(qū)的圖書館，隨后都學(xué)習(xí)和借鑒了波士頓公共圖書館的理事會(huì)制度。

美國(guó)紐約公共圖書館歷史悠久，體系龐大，下屬80多個(gè)分館，現(xiàn)已成為美國(guó)最大的公共圖書館系統(tǒng)。其法人治理結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索已相當(dāng)成熟。由于各分館的具體業(yè)務(wù)工作大致相同，因此，紐約公共圖書館只在總館層面設(shè)置理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各分館的統(tǒng)一管理。理事會(huì)是圖書館的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)決定圖書館重大事項(xiàng)決策和圖書館整體發(fā)展規(guī)劃。理事會(huì)根據(jù)擬定的候選名單，投票選舉各分館管理層人員，各分館管理層人員組織開(kāi)展本館事務(wù) [4]。

1.2　英國(guó)圖書館理事會(huì)制度

1972年，英國(guó)議會(huì)制訂《大英圖書館法》，1973 年7月，大英圖書館依法建立。圖書館成立伊始，就依法組建“大英圖書館理事會(huì)”，實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)的使命是領(lǐng)導(dǎo)和管理大英圖書館履行國(guó)家圖書館使命，將大英圖書館建設(shè)成為英國(guó)國(guó)家級(jí)研究中心和信息服務(wù)中心 [5]。理事會(huì)由8－13名成員組成，由部長(zhǎng)或女王任命。其中一名理事由女王任命，其余由文化傳媒體育部部長(zhǎng)任命。理事會(huì)主席由文化傳媒體育部部長(zhǎng)直接任命，全面負(fù)責(zé)理事會(huì)各項(xiàng)工作。理事會(huì)任何成員都可以兼職或?qū)Ｂ毜姆绞綋?dān)任，但在理事會(huì)中至少有一名成員是專職的，擔(dān)任常務(wù)理事。常務(wù)理事?lián)勿^長(zhǎng)，帶領(lǐng)圖書館管理團(tuán)隊(duì)全面負(fù)責(zé)圖書館的日常管理、人員安排、擬訂戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行既定計(jì)劃等。

1933年6月，英國(guó)倫敦圖書館根據(jù)《皇家章程條例》，建立圖書館法人治理結(jié)構(gòu)基本架構(gòu)。倫敦圖書館實(shí)行會(huì)員制，圖書館主要收入來(lái)源于會(huì)員會(huì)費(fèi)。會(huì)員大會(huì)是圖書館的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定對(duì)圖書館章程修訂、理事會(huì)成員人選等。理事會(huì)作為圖書館的決策層，其職權(quán)包括制定圖書館總體發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度、審批年度發(fā)展計(jì)劃和財(cái)務(wù)報(bào)告、審議年度工作報(bào)告等推進(jìn)圖書館服務(wù)發(fā)展的各種措施。館長(zhǎng)由理事會(huì)委任，根據(jù)理事會(huì)決議，負(fù)責(zé)管理圖書館行政事務(wù)和業(yè)務(wù)工作。章程是圖書館實(shí)施法人治理的根本依據(jù) [6]。

1.3　新加坡國(guó)家圖書館管理局的法人治理結(jié)構(gòu)

新加坡的圖書館系統(tǒng)經(jīng)過(guò)十多年的努力，躋身于世界先進(jìn)行列，其成功的關(guān)鍵因素之一是對(duì)管理體制進(jìn)行了改革。新加坡國(guó)會(huì)于1995年3月通過(guò)“國(guó)家圖書館管理局法案”，同年9月成立“國(guó)家圖書館管理局”（National Library Board Singapore，NLB）。新加坡國(guó)家圖書館管理局的法人治理結(jié)構(gòu)由決策層(董事會(huì))、執(zhí)行層（高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)）與監(jiān)督機(jī)制（內(nèi)部審計(jì)）組成，法案對(duì)董事會(huì)議、董事會(huì)委員會(huì)、董事會(huì)的角色和組成、董事會(huì)成員薪酬都有明確的要求。新加坡國(guó)家圖書館管理局的組織架構(gòu)，充分體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的法人治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn) [7]。

總之，國(guó)外公共圖書館采用理事會(huì)制度時(shí)間較早，法律法規(guī)健全，現(xiàn)已形成了一套比較成熟的完善的管理體系，其專業(yè)的管理模式得到了社會(huì)普遍認(rèn)可。

2　我國(guó)公共圖書館法人制度發(fā)展概況

與國(guó)外相比，我國(guó)建立法人治理制度相對(duì)較晚。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》首次提出事業(yè)單位法人制度，2005年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》中正式提出了“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”概念。2011年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，其配套文件《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中明確要求“面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位要探索建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)”，文件從建立健全決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)、明確管理層權(quán)責(zé)、制定事業(yè)單位章程等方面對(duì)公益性事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)提出了明確要求。在公共文化領(lǐng)域，《文化部“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》《文化部“十二五”時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》等政策文件也均對(duì)公益性文化事業(yè)單位探索建立健全法人治理結(jié)構(gòu)提出要求。

近年來(lái)，我國(guó)深圳、廣州等地對(duì)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作了初步的探索和實(shí)踐。深圳市在2007年進(jìn)行改革試點(diǎn)，出臺(tái)公布了《深圳市建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》，提出事業(yè)單位將效仿企業(yè)組建理事會(huì)，成立由理事會(huì)、管理層和職工大會(huì)組成的法人治理結(jié)構(gòu) [8]。深圳市的公共圖書館、博物館、美術(shù)館以及廣州圖書館等單位均實(shí)行了法人治理試點(diǎn)。2013年年底，以組建理事會(huì)為標(biāo)志，深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、無(wú)錫市圖書館等幾家公共圖書館已試點(diǎn)建立起法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

2014年4月，浙江溫州市圖書館在其網(wǎng)站上發(fā)出了一則面向社會(huì)公開(kāi)招募6位圖書館理事會(huì)成員的公告，6月6日溫州市圖書館理事會(huì)正式成立，制訂章程和相關(guān)運(yùn)行制度，率先面向社會(huì)公開(kāi)招募理事、引入社會(huì)力量參與并大膽任用工商企業(yè)界代表任理事長(zhǎng)等做法，在業(yè)界引起廣泛影響。10月28日，上海圖書館上海科學(xué)技術(shù)情報(bào)所理事會(huì)成立，著名學(xué)者余秋雨擔(dān)任理事長(zhǎng)。11月28日，南京圖書館召開(kāi)了首屆南京圖書館理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成立大會(huì)，接著召開(kāi)了首屆理事會(huì)第一次工作會(huì)議，討論并表決通過(guò)《南京圖書館章程》。可見(jiàn)，隨著我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的不斷深入，建立法人治理結(jié)構(gòu)已成為公共圖書館管理體制改革的必然趨勢(shì)。

3　我國(guó)公共圖書館推行法人治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題及思考

國(guó)外公共圖書館通過(guò)法人治理的方式對(duì)圖書館進(jìn)行規(guī)范管理，提高業(yè)務(wù)效率，推動(dòng)了圖書館事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)雖然已開(kāi)展試點(diǎn)多年，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的理想與目標(biāo)，當(dāng)前仍面臨一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3.1　現(xiàn)行管理體制的制約

美國(guó)波士頓公共圖書館的法人治理是一種市長(zhǎng)實(shí)權(quán)制管理，圖書館理事會(huì)成員由市長(zhǎng)委任，市長(zhǎng)直接參與圖書館管理，與理事會(huì)密切互動(dòng)，廣泛聽(tīng)取理事意見(jiàn)與建議，共同謀劃圖書館發(fā)展大計(jì)。目前，我國(guó)公共圖書館由地方文化主管部門監(jiān)管，政府對(duì)公共圖書館的投資、運(yùn)行以及發(fā)展規(guī)劃擁有發(fā)言權(quán)。如圖書館的人事、編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工資分配等由人事行政主管部門審批管理，經(jīng)費(fèi)預(yù)算、運(yùn)行、資產(chǎn)管理等由財(cái)政主管部門審批管理，各項(xiàng)工作均由相關(guān)政府部門對(duì)口管理。這種管理制度長(zhǎng)期以來(lái)一直執(zhí)行，雖然進(jìn)行過(guò)局部調(diào)整，但還沒(méi)有根本性改變。當(dāng)下這種管理體制，即使有圖書館理事會(huì)成立，也要受到當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的束縛。建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新文化事業(yè)單位體制機(jī)制，積極探索政事分開(kāi)、管辦分離的有效形式。理事會(huì)成立以后，公共圖書館法人如要切實(shí)發(fā)揮對(duì)圖書館的決策職能，對(duì)涉及人、才、物、業(yè)務(wù)發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)充分行使自主權(quán)，面臨的首要問(wèn)題就是政府相關(guān)職能部門放權(quán)給圖書館理事會(huì)，充分體現(xiàn)公共圖書館的社會(huì)職能，從而實(shí)現(xiàn)公共圖書館與全社會(huì)的互惠互利。這對(duì)于執(zhí)行多年的行政管理體系而言，無(wú)疑會(huì)面臨諸多的限制，有的甚至在短時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

3.2　缺乏明確的法律保障

國(guó)外圖書館管理都非常重視圖書館法的制訂。美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度就是在政府和各州制定的相關(guān)法律法規(guī)引導(dǎo)下建立起來(lái)的，1846年最初提出的《圖書館服務(wù)法》奠定了美國(guó)圖書館運(yùn)行的法律基礎(chǔ) [9]；波士頓公共圖書館理事會(huì)制定的實(shí)施細(xì)則是由州議會(huì)進(jìn)行頒布的，具有法律效力，從而使得圖書館理事會(huì)制度的有效實(shí)施得到保證 [10]；新加坡國(guó)家圖書館管理局也是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，是依據(jù)國(guó)會(huì)專門法律成立，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受國(guó)家機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的干涉，擁有更大的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和較高的人事自主權(quán)。可見(jiàn)，國(guó)外圖書館之所以能夠充分發(fā)揮理事會(huì)作用，主要原因在于制定有明確的、針對(duì)性的法律法規(guī)。

我國(guó)尚未出臺(tái)國(guó)家層面的公共圖書館法，也沒(méi)有地方性法律法規(guī)對(duì)公共圖書館管理制度作出明文規(guī)定，圖書館建立理事會(huì)制度缺乏必要的法律支撐。為此，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《圖書館法》，明確政府部門與公共圖書館的關(guān)系，實(shí)行政事分開(kāi)，管辦分離。政府應(yīng)制定頒布圖書館相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)配套政策，對(duì)公共圖書館實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)作出具體規(guī)定，才能使我國(guó)的圖書館理事會(huì)制度在建立過(guò)程中有法可依，執(zhí)行起來(lái)更有力度，實(shí)施起來(lái)更有效果。

3.3　正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法人治理的關(guān)系

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》中指出：堅(jiān)持正確的政治方向和黨管干部的原則，加強(qiáng)和改善黨對(duì)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)。公共圖書館推行建立法人治理結(jié)構(gòu)，其最終目標(biāo)是最大限度地滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求，這與黨的路線、方針、政策是相一致的 [8]。因此，公共圖書館在建立法人治理結(jié)構(gòu)過(guò)程中，要完善黨組織參與圖書館重大問(wèn)題決策的體制機(jī)制。南京圖書館理事會(huì)在試點(diǎn)工作中，根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神以及單位的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)了一定程度的制度創(chuàng)新。在制定《南京圖書館章程》時(shí)，把理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層和黨委會(huì)納入到共同的框架下，并且對(duì)黨組織的作用和定位進(jìn)行明確表述，即在建立法人治理結(jié)構(gòu)后，黨委的政治核心作用沒(méi)有變，但黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)作用弱化，其領(lǐng)導(dǎo)作用將通過(guò)參與理事會(huì)與管理層的黨委會(huì)成員間接體現(xiàn)出來(lái)，黨委在思想政治工作和干部任用上的主體地位不改變。章程在一些重要問(wèn)題上突破了中央編辦發(fā)布的文本框架，建立形成了理事會(huì)決策、管理層執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、黨委會(huì)保障的“四位一體”管理體制，理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)齊心合力，各盡其職，圍繞本單位事業(yè)發(fā)展和中心任務(wù)開(kāi)展工作 [11]。首屆南京圖書館理事會(huì)理事長(zhǎng)由省文化廳黨組成員、南京圖書館黨委書記擔(dān)任，另外還有館長(zhǎng)、副書記、副館長(zhǎng)、部門主任等館方代表?yè)?dān)任理事，管理層由館長(zhǎng)及其他主要管理人員組成，實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這樣，黨委領(lǐng)導(dǎo)與理事會(huì)、管理層成員雙向進(jìn)入、交叉任職，能夠較好地貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)政策，也能有效地組織黨員和基層黨支部帶頭落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)、為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共文化服務(wù)上起先鋒模范作用。

3.4　社會(huì)力量的參與

從當(dāng)前試點(diǎn)情況來(lái)看，我國(guó)公共圖書館理事會(huì)一般由政府部門、社會(huì)人士、圖書館三方面代表組成。例如溫州圖書館理事會(huì)共有理事13人，其中館內(nèi)代表2名，其余11名館外代表分別來(lái)自政府主管部門（市文廣新局）、文化教育界、工商企業(yè)界、普通讀者等；深圳圖書館理事會(huì)共有理事11人，其中館內(nèi)代表2名，其余9名館外代表分別來(lái)自政府主管部門（市文體旅游局）、社會(huì)科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、科技管理、圖情專家、讀者等；廣州圖書館理事會(huì)共有理事15名，其中政府部門、圖書館、社會(huì)人士三方代表各有5名；首屆南京圖書館理事會(huì)由14人組成，人大、政府方代表3名，社會(huì)方代表6名，館方代表5名。上述幾家公共圖書館理事會(huì)成員中，除本館代表外，其他均為外部理事，且外部理事占多數(shù)。公共圖書館理事會(huì)擴(kuò)大社會(huì)力量參與，形成多元治理結(jié)構(gòu)，不僅有助于圖書館拓展經(jīng)費(fèi)籌集渠道，也有助于圖書館廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，提高自我發(fā)展的能力，最終更好地滿足社會(huì)實(shí)際需求。

4　結(jié)語(yǔ)

公共圖書館推行法人治理、建立理事會(huì)是我國(guó)公益性文化事業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新的重要舉措，是圖書館改革的發(fā)展方向。但就我國(guó)公共圖書館的發(fā)展現(xiàn)狀而言，需要通過(guò)一定時(shí)間的實(shí)踐探索，要積極借鑒現(xiàn)代企業(yè)和國(guó)外公共圖書館的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出臺(tái)立足我國(guó)國(guó)情的理事會(huì)制度體系和法律依據(jù)，確保理事會(huì)制度的科學(xué)性與合法性，從而建立具有中國(guó)特色的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。