關于PPP 模式在公共照明行業中應用的思考

黃李奔

(南京路燈工程建設有限責任公司，南京 210036)

隨著我國經濟的快速發展，城鎮化腳步不斷加快，對基礎設施的建設需求日益加大。根據中國公路建設行業協會最新發布的《2015年v8月份全國交通運輸運行分析報告摘要》顯示，1～8月份，鐵路公路水路完成固定資產投資14 482 億元，同比增長6.2%，其中公路建設完成投資9 716 億元，增長8.0%，高速公路、普通國省道、農村公路投資分別增長4.6%、10.9%和12.5%。眾所周知，公路的建設離不開公共照明設施，故公路建設的飛速發展必然對公共照明設施產生巨大需求。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，處理好政府與市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。PPP 是Public-Private Partnership 的字母縮寫，中文譯為“公私合作伙伴關系”，它通過吸引社會資本參與提供公共產品和服務，促進政府部門與私人部門的有效結合，充分發揮公私雙方各自的優勢，從而實現資源的優化配置與社會福利的最大化。在當前形勢下，PPP 模式能夠拓寬資金渠道，緩解政府財政壓力，化解地方政府債務風險，推動政府職能轉變，提高資金使用效率，改善公共物品供給效益，因此成為我國基礎設施投融資的最佳選擇之一。

目前而言，PPP 模式在公共照明行業內的應用仍處于探討階段，尚無較為成熟的經驗可借鑒。其中深層次的原因為公共照明與環境衛生、園林綠化、人防設施、消防設施等同屬于純公共性基礎設施，自身沒有經濟效益，依賴政府補貼，無法收回建設成本，對社會投資者不具備吸引力。本文將從PPP 模式的相關政策背景、公共照明行業的創新應用等方面，探討PPP 模式在公共照明行業中實施的適用性，并提出具體操作流程及建議。

1 政策背景分析

2014年v3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出非國有資本參與中央企業投資項目。國務院及財政部、發改委、住建部等部委，陸續出臺政策辦法、指導意見、操作指南，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與項目建設營運，著力推進政府與社會資本合作。

1.1 PPP 項目主推或適用范圍有自然及政策傾向性

從市場層面分析，具有一定的經營性，并以之為依托挖掘其商業價值的項目，更容易吸引社會資本以PPP 模式運作。

在發改投資〔2014〕2724 號文《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、財金〔2014〕113 號文《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》、財建〔2015〕29 號文《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》等政策性文件中。PPP 模式主要推介或適用的項目涵蓋城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領域等經營性或準經營性項目。對缺乏使用者付費的非經營性項目也有涉及，但是主要是通過政府購買服務、政府付費的模式運作。

1.2 PPP 項目不可缺少運營環節

發改投資〔2014〕2724 號文《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提出，對經營性、準經營性、非經營性項目操作模式，無論是采用BOT，BOO，BOOT，TOT 等任何一種推進模式，運營都作為關鍵環節而存在。在PPP 項目本身無直接經營收入，或經營收入與主營業務外收入不足以彌補運營成本，無法滿足社會投資者合理的投資回報情況下，需要進行相應商業策劃或政策安排，使投資項目能滿足商業回報要求。

運營作為不可缺少的環節，政府在選擇社會投資方時，不僅要考察其建設水平和籌資能力，還需考量其后期持續運營能力。

1.3 PPP 項目需要進行全生命周期價值評估

政府出臺的一系列政策及指導意見中，對制度的建設、監管的約束等方面都進行了詳細而系統的闡述和要求。PPP 項目能切實達成雙贏或多贏的局面，在政府主導項目時，為確定項目是否能采用PPP 模式，以及采用PPP 模式時選擇何種合作方案、投標方案，進行物有所值評估。基本原理是:某一擬采用PPP 模式的項目，如果政府采用傳統模式投資建設運營，在其項目全生命周期內提供項目產出(資產、公共產品和服務、績效)的全部成本現值，與采用PPP 模式的項目產品全部成本現值進行比較，從政府的角度考慮是否“物有所值”。

1.4 PPP 模式是融資模式，也屬于政府采購行為

從政策文件精神分析，提高項目的運營效率和服務質量也是PPP 的目標之一。風險共擔、收益共享是PPP 的重要特征。PPP 不是完全私有化，公共部門不能缺位，而在部分準經營性項目，尤其是在非經營性項目中，更明顯的不是政府投資，而是政府購買服務的采購行為。

2 PPP 模式在公共照明行業中適用性分析

2.1 公共照明行業屬性分析

公共照明設施屬于公用設施，其建設運行養護屬于社會服務范疇，承擔社會公益屬性。

公共照明設備、設施、運行養護屬于消耗性投資，本身不產生經濟效益，沒有自然人作為使用者為其付費。

2.2 PPP 模式在公共照明行業的應用分析

2.2.1 按非經營性項目實施

鑒于公共照明行業的公益屬性，根據政策文件精神，按照非經營性項目實施，通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。由于此種模式下項目不產生經濟效益，并不能實現融資，僅是政府采購行為。受限于目前各地政府的財政壓力，此模式對社會投資者不具備吸引力。按非經營性模式實施，是把重點放在提高項目的運營效率和管理水平上，不能發揮PPP 的融資優勢。

2.2.2 按準經營性項目實施

通過政府授予特許經營權或與其他關聯經營性項目捆綁、打包等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。通過捆綁關聯經營性項目，實現公共照明設施的經濟效益，從而吸引社會投資者，如經濟效益明顯，更能實現PPP 的融資功能。

已嘗試實踐形式:

1)捆綁路燈桿與充電樁。隨著新能源和清潔能源的推廣，電動汽車和電動自行車是未來城市主推的交通工具。利用路燈桿設置充電樁供車主有償使用，增加充電網點，電動車的使用便利程度會得到根本提升。根據《北京日報》2014年v7月7日的報道，路燈桿上加掛一個充電樁，路邊車位正好方便純電動車停車補電，這樣的場景在北京街頭隨處可見。路燈充電樁的改造試點已在昌平率先啟動，年內還將在亦莊開發區重點推廣。

2)捆綁路燈桿與移動基站。隨著移動通信網絡的規模發展，無線基站站址資源日趨緊缺，對一些難以建設宏站的區域，如市區街道、主干道、公園、廣場等，可利用路燈桿設施進行通信網絡的有效補充覆蓋，能提升網絡質量，同時又節省配套投資。路燈桿在建設完成后，已具備電力引入、防雷接地、塔桿等基礎條件。除了3G/4G 通信網絡以外，亦可實現WIFI熱點覆蓋。

3)捆綁路燈桿與燈箱廣告位使用權。路燈桿燈箱廣告位是展示形象的良好載體，通過市場化運作方式整合廣告資源，可使其得到更有效的利用。目前我國大部分城市采用的是拍賣使用權或協議出讓的方式，均為有償使用，可在路燈設施建設時一并將相關廣告位使用權打包捆綁，作為項目建成后的收益來源之一。

綜上所述，根據每個項目的實際情況，配合一定比例的政府支付與補貼，采取切實有效的經營性項目捆綁方式，以吸引更多社會投資者。

2.3 公共照明行業內實踐案例

目前而言，PPP 模式在公共照明行業內的應用仍處于探討階段，尚無較為成熟的經驗可以借鑒。貴州凱里市與南網能源公司合作的設計、投資、建設、運營等一條龍節能服務PPP 項目是公共照明行業首個，也是唯一一個PPP 項目，其運作模式為:與公共照明行業關聯經營性項目(新能源汽車充電等)捆綁、打包運作。目前暫無全壽命周期內的評價。

3 PPP 模式的實施流程

PPP 模式是國家推行的新的建管養模式，目前各地的報批以及實施流程存在差異，基礎流程如圖1所示。

圖1 PPP 模式流程圖

1)物有所值(Value for Money)評估是確認和評估方案時使用的一種方法，主要比較一個項目采用PPP模式和傳統采購模式的優劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估(增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新)和定量評估(政府支出成本現值和公共部門比較值進行比較)。物有所值評估結果一般作為PPP 模式采用和風險分擔的依據。

2)財政承受能力評價。針對政府付費和可行性缺口補助項目，相關財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

3)風險分配。將風險分配給對該風險具有控制力和防范化解能力的一方。政府承擔法律、政策和最低需求等風險。社會資本承擔項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險。雙方共同承擔不可抗力。

4)回報機制。根據項目的具體情況，確定使用者付費還是政府付費，以及可行性缺口補助的范圍。

5)合同體系。PPP 項目合同體系包括PPP 項目合同(基礎和核心)、股東協議、履約合同、融資合同和保險合同等，用以確立和調整參與各方的權利義務關系(見圖2)。

圖2 PPP 項目基本合同體系

4 關于公共照明領域實施PPP 的參考建議

在PPP 模式下，整個公共照明領域將呈現以下特征:一是政府角色發生變化，政府不再是公共產品(服務)的投資者和生產者，而是向企業采購大宗產品(服務)的機構。二是政府財政支出更加平滑，減少了項目生命初期集中性資本投入的壓力。三是項目周期內設施產權發生變化，屬于社會資本方所有，后期移交才發生變更。四是政府由傳統的投資、生產服務變為購買最終服務成果，將改變現行的建管分離、職能分裂、經費分流的運行機制，對簡政放權等政治體制改革產生推動作用。五是對社會資本而言，需要承擔投資及運營管理的風險，因此，其不僅需要具備籌資建設能力，更需要具備持續運營能力。

實施參考建議如下:

1)項目體量。公共照明項目在PPP 項目中屬于投資很小的項目，建議政府立項時拿出整體片區公共照明來實施PPP 模式，達到一定體量，便于民間資產統一建設運營，同時可以有效緩解政府投資的壓力。

2)項目回報。由于公共照明項目的非盈利性，需要以政府補貼作為項目回報，可結合光源節能改造，EMC 補助等方式進行回報測算。公司組建、股權構成、回報模式以及考核細則須在項目實施初期明確，并確定風險預案。

3)運營模式的發掘。由于公共照明的公益屬性，政府方不僅要關注建設投資，更要關注全壽命周期內的設施運行養護品質。社會投資方則不僅要有雄厚的資金實力，更需要有屬地化運營管理團隊和長期運營管理的能力，并要在既有載體上，結合充電樁、WIFI、信息發布等新技術，發掘出新的商業模式才能回收成本，產生利潤，保證項目的成功。

5 小 結

將PPP 模式運用到公共照明設施項目，可提升公共照明行業的運營效率和管理水平，同時有效緩解政府的財政壓力，政府不再負責項目投資、運營等具體工作，其角色從原來項目的提供者轉變為項目的參與者與監管者，實現了政企分離，使政府更好地為公共利益服務，推動政府職能的轉變。

［1］國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見［Z］

［2］國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見［Z］

［3］政府和社會資本合作模式操作指南(試行)［Z］

［4］關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知［Z］

［5］蘇省財政廳關于推進政府與社會資本合作(PPP)模式有關問題的通知［Z］

［6］馬宇飛，楊瑞峰，張奧揚.利用路燈桿實現熱WIFI 網絡部署的設計［J］.電視技術，2013，37(9)

［7］周利輝，孫朝暉，蔣招金.路燈桿資源在基站建設中的應用研究［J］.電信工程技術與標準化，2014(8)