百年中國立法的革命背景:一個重述與反思*

沈瑋瑋

(華南理工大學法學院，廣東 廣州 510006)

一百多年前中國被迫走向了變法之路，一直到今天或許依然沒有完成。從某種意義上來講，近一個世紀的中國史更是變革史和改革史〔1〕馬立誠.歷史的拐點:中國歷朝改革變法實錄［M］.浙江人民出版社，2008.2.。而這百年來的立法實踐與各種革命密不可分，如果理性地分析中國近代化百年以來的變法歷程，則會更加清晰地在制度變遷的理論中理清立法與革命的關系，更加深入地理解當代法律變遷尤其是中國特色社會主義法律體系形成和法治體系建設的路徑依賴。

一、革命變法的同質環境

現代化的變革道路可以走出兩種風格，一種是通過內生變量直接引發變革，另一種是通過外部作用實現變革。如果用制度變遷的理論來解釋，前者則屬于誘致性變遷，稱為“自發模式”;后者屬于強制性變遷，稱為“變法模式”〔2〕林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷［A］.劉守英等譯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［C］.上海三聯書店，1991.。由于戊戌變法的失敗，自發模式的變法雖遭到了抵觸，但外力強壓之下的變法卻從未中斷，晚清的變法自強繼續在恢復法權的國際環境中被迫展開。有學者也將強調政府運用強制力規制經濟和社會的法制建設模式視為“變法”模式，而清末以來的法律變遷，大多數都可以視之為“變法”，即一種強制性的制度變遷〔3〕蘇力.變法、法治建設及其本土資源［J］.中外法學，1995，(5).。既然是強制性，就會有諸多的不適應。晚清的變法圖強迫使中國被動接受了很多西方的法律知識，而法律移植帶來的困頓到民國初期還未能消解。刑事立法自不必說，依然保留了很多本土的立法傳統，民事立法則在親屬和繼承內容上必須立足中國實踐，民國初期進行的民事習慣調查也是對不能完全消化西方立法的一種回應和嘗試。有學者認為立法在發展模式上可分為兩類:“變革性立法”和“自治性立法”。前者以適應性價值為核心，后者強調法的安定性基礎。建國后50年來(尤其是20 世紀80年代后)的立法實踐基本遵循著“變革性立法”的模式，此乃特有國情下的合理選擇。1978年以來的立法則尤其具有明確的“變革性立法”特征，立法完全被視為市場經濟發展和社會革新的助推器〔4〕秦前紅.憲政視野下的中國立法模式變遷——從“變革性立法”走向“自治性立法”［J］.中國法學，2005，(3).。

百年以來中國立法的歷程至少有四大重要節點:一是中華民國的變法嘗試。辛亥革命后的國家政權更迭頻繁，變法不斷，社會革命全面鋪開。從推翻帝制的共和革命，到帝制復辟的專制革命，再到軍閥主政的割據革命，處處充溢著革命的氣息。革命在前，變法繼后，變法已成為革命當之無愧的裝點。若無變法，則革命即無法自證為革命，革命需要變法的當然證明。此一時期的變法主要圍繞民主共和建國為主，變法以求自新，重新建章立制，扭轉國運。二是革命根據地時期的變法實踐。這一歷程自1927年始，歷經土地革命戰爭、抗日戰爭、解放戰爭三大時期，紅色革命傳統席卷中國。三大時期內戰與外戰相伴，紅色革命政權同國民黨立法相持而行。三是建國初期的社會革命變法歷程。此次變法以徹底廢除國民黨六法全書為起點，歷經鎮反運動、三反五反運動、肅反反右運動、文革大運動等，圍繞階級斗爭的主旨進行不間斷地變法。四是經濟開放時代的變法新途。此次變法歷經平反冤假錯案、真理標準討論、農村改革、嚴打、發展市場經濟、全民下海、國企改制、加入世貿、初步形成社會主義法律體系以及十八屆中央四中全會所提出的建設中國特色社會主義法治體系等諸多標志性事件，雖持續僅三十余年，但影響之深遠、變法之深入在中國歷史上前所未有。

雖說第一個節點與后三個節點之間有著完全不同的政權形式，但這四大節點都具有同質性的變法環境，即列強屈辱和渴求強國的國內外環境。辛亥革命在內憂與外患的雙重迫使下隨著武昌起義的槍聲而蔓延到全國各地，革命成功。隨后革命所帶來的歐美風格，開啟了中國傳統法制西化的時代。即使在革命根據地時期，共產國際的幫助和留蘇人士的熏陶也促成了蘇俄法制對紅色革命法制的影響。民國之初短暫的統一之后一直到1949年，內戰與外戰并存，這些都是法制變革的內外部環境。在革命根據地時期也依然如此，即使在新中國成立之后，內憂外患依然未減，加上同國際接軌的呼聲高漲，變法以自強成為當然。建國前30年在革命運動斗爭中不斷純化自我，后30年來則在改革開放的國際化進程中不斷壯大自我。可以說中華民國和中華人民共和國都有著變法自強的共同需求。回過頭來我們翻檢不同時境下的變法成就，也能深切感受到變法環境的高度同質化。以民國在1912—1936年內共制定的374 部法律法規為例〔5〕謝振民.中華民國立法史［M］.中國政法大學出版社，2001.先按照該書的分類體系將所頒布的法律法規分別統計，其中法律法規指在這25年中所有頒布的，即使中途遭到廢除也列入統計，法律法規要經過政府或者國會的立法程序才是頒布，草案暫不納入統計。:

名稱 憲法 自治法 行政法 刑法 訴訟法 民法 商法 土地法 勞工法數量10 31 206 43 26 10 32 4 12比例2.6% 8.3% 55.1% 11.5% 7.0% 2.6% 8.6% 1.1% 3.2%

如果按照2008年《中國法治建設》白皮書的法律分類標準將以上民初374 部法規另作統計，可以得出以下結果:憲法性法規占12.3%、行政法類占43.9%、經濟法類占11.5%、民商法類占12.0%、刑事法類占11.5%、社會法類占3.2%、訴訟法類占5.6%。而現行有效的法律所占比例依次為16.7%、33.6%、24.5%、14.3%、0.4%、7.4%、3.1%，二者對比來看，除了經濟法和刑事法類外，其他法類差別均不大。綜合各種因素，近30年來中國立法和民國以來25年間的立法情勢具有較強的同質性〔6〕趙曉耕，沈瑋瑋.專業之作:中國三十年(1979—2009)立法檢視［J］.遼寧大學學報(社會科學版)，2010，(5).。這一對比正說明，變法環境對于立法資源的配置至關重要。清末民初的變法環境與新中國改革開放30 多年來的變法時局都同樣迫使中國法律的進程變得如此迫切。在這兩個重大的時間點上，中國立法均背負著變革的使命。中國共產黨革命根據地時期的立法也是如此。中共革命根據地內的立法，幾乎涵蓋了國民黨政權所頒布的各種法律類別，甚至連金融法、銀行法等都在當時一一制定。而憲法性法律、刑事法、勞工法以及婚姻法所占的比例也大致和現行法律相同。共產黨人在爭取民主建國的獨立之路上不斷向前，這是在中華民族爭取獨立自由的國際地位中展現出的立法自覺性，而且革命時期的立法經驗和司法創新對當代的法治社會建構依然發揮著不可忽視的影響。立法資源的配置在這三大時期有著驚人的一致，這與同質性的立法背景緊密相關。

二、革命變法的政治訴求

(一)國內政治

立法努力的背后當然有著諸多的政治訴求。新國初建，百廢待興，延續以往古代中國朝代沿革的經驗，改定國號和訂立國法依然被視為國之重頭。因此，但凡新朝初立，或沿革前朝部分法規，或力求圖新明志，以表新朝之風，厘定新法。無論是民國初立，建立革命根據地時期，還是共和國初建之際，都是執政者白手起家，都有著同前代舊制完全割裂的法律規劃藍圖。民國初期百廢待興，隨著建章立制而來的大規模立法便成為國家建構最為重要的一環。中共的革命根據地為了和現存的國民黨政權對抗，爭取最廣泛的群眾基礎和自身的合法性，作為政治需求(憲法性法律和刑事法律)和自身生存的需要(民事經濟類法律)的立法便及時誕生。共產黨締造的新中國為了建構自己的合法性和保衛革命勝利果實，1949年1月14日宣布廢除偽法統和偽憲法，推翻六法全書，重建紅色革命法制。改革開放后開始緊緊圍繞黨和國家中心任務統籌謀劃立法工作。當1997年黨的十五大提出依法治國基本方略，提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的目標”后，立法進程明顯加快。并且，全國人大常委會還形成了系統的立法規劃格局。當2002年末的民法典頒布落空后，又緊急采取了分布制定民法典各編的策略，凸顯了政治需要對立法速度的要求。若是戰爭和政治的雙重作用使得中國百年的變法歷程充滿了諸多的同質性，則內戰與外戰、國內與國際政治造就了中國百年變法的不間斷性。總體而言，百年中國的變法歷程有著大致相同的政治追求，即建構政治合法性。

1.政治情結

中國政治傳統有自身的獨特性，政治決策往往集中到某一個領袖之上。領袖的變法意志和思想動態深刻地影響了中國百年的變法時局。清末以慈禧太后為首的當權派扼殺了戊戌六君子的變法志向，旋即又頒詔主動變法，前后自我否定自不待言，但無不反映了領袖意志對變法的決定性作用。國民黨執政時期的民國政府立法，完全將政治領袖孫中山和蔣介石視為立法意志的終極來源，領袖思想成為立法的指導思想，于是民初的立法成為孫中山和蔣介石政治思想的法律翻版。而且主流的法學家思想也將政治家的言論視為法律言說的經典依據。領袖思想成為立法和司法的正當性來源。自抗日戰爭以來，國共之間的斗爭將這一立法正當性體現的淋漓盡致。例如，抗戰時期的國民黨當局將立法視為打壓共產黨人或反革命分子的重要武器，所頒布的各種維持社會治安的緊急辦法(法規)作為國民黨領袖對反革命分子和共產黨人處理態度的具體實施細則，如1936年《維持治安緊急辦法》、1939年《異黨問題處理辦法》、1940年《非常時期維持治安緊急辦法》等等。新中國成立后，共產黨核心領導人的思想也成為建章立制的正當性依據。改革開放以來，鄧小平提出的“九個一”思想成為立法的指揮棒，1978年以來的各項立法基本成為一條基本方針——發展社會主義民主，健全社會主義法制、一個戰略思想——一手抓建設，一手抓法制，把工作重心轉移到經濟建設上來、一條重要原則——法律面前人人平等、一個全局性任務——加強法制，保證依法辦事的腳注〔7〕劉瀚，李林.我國法制建設20年成就與展望［J］.求是，1998，(23).。鄧小平關于民主法制的思想也被歸納為十六字方針“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，“有法可依”被列在首位，因此，1978年以來的立法進程隨著“有法可依”由領袖話語轉變成立法任務而被大大推進。據不完全統計，改革開放的20年內，各級享有立法權的機構異常忙碌，全國人大及其常委會年均立法16 部、國務院年均制定行政法規近40 部;地方人大及其常委會年均立法300 余件;國務院各部委及地方政府年均制定行政規章1500 余件。政治領袖高瞻遠矚的一句話成就了近現代以來中國立法史上的非凡業績。

2.政績功能

立法也是一種政績的考慮，立法數量已成為衡量人大工作的主要標準，這與近年來全國人大地位的上升有關。“依法治國”方略的提出和入憲，以及高速立法時期的到來本身都要求全國人大開足馬力工作，這就迫使全國人大轉身成為建設市場經濟法制的排頭兵。自1978年以來的25年內，全國人大及其常委會共制定法律242 部，作出法律解釋和有關法律問題的決定共計130 件，同時還修改法律67部〔8〕唐曉芳.見證新中國立法五十年——訪原全國人大常委會法工委主任顧昂然［N］.法制日報，2005 -06 -29.。同樣，以建立中國特色社會主義法律體系為終極目標，自第六屆全國人大及其常委會以來，立法任務逐漸增多。隨著立法數量的增多，第六屆全國人大開始關注法律分類和體系，第八屆全國人大正式提出了建立市場經濟法律體系的目標任務，而第九屆全國人大開始不滿足于市場經濟法律體系的建設范圍，進一步提出要在任期內初步形成中國特色社會主義法律體系。第十屆全國人大不僅關注基本形成法律體系的目標，反而增加了提高立法質量的重要任務。直到第十一屆全國人大在任期屆滿之時，才正式完成了形成中國特色社會主義法律體系的基本任務。如此而言，自第六屆全國人大到第十一屆全國人大的近30年時間里，每一屆全國人大都極度渴望在自己的任內完成初步形成社會主義法律體系的這一偉大政績。

全國人大及其常委會對立法功業的重視更是基于其在改革開放之后迅速提升的政治地位。1978年之后，推行市場經濟和建設法制社會成為中國共產黨重建執政權威的有利選擇，法制社會之于市場經濟的重要地位使得全國人大及其常委會的地位迅速抬升。這無不說明，是中國共產黨執政方略的改變徹底推動了立法機關權力擴張的進程，各級人大及其常委會在組織機構和人員配置上迅速響應，持續在中國制度化變革的進程中發揮其影響力。這一過程表明，即便是中國人大及其常委會在當代法治發展變革中所展現出來的驚人立法熱情，也依然是在作為執政黨的影響下催生的。當然，人大及其常委會政治地位和影響力的提升本身就是執政黨促成的結果，因此，中國的立法機構當然且必須在執政黨的領導下完成各項立法任務，以便更好地為共產黨的政治、經濟和社會統治服務〔9〕韓麗.中國立法過程中的非正式規則［J］.戰略與管理，2001，(5).。

(二)國際政治

自清末變法以來的法制實踐都與改變中國的世界形象有聯系，改革開放同樣也需要樹立新的中國形象。新的形象需要利用國際通行的價值來塑造，民主與法治無疑是當然的選擇，而立法又是推動民主與法治的最好載體。以“負責任的大國”為出發點，一直強調“與國際接軌”，這是自清末以來中國形象重塑歷程中一以貫之的口號。改革開放之初進行的經濟立法是為了獲得國際關注和認同，比如1980年之后的立法明顯多于之前的立法。而當國際社會逐漸接受中國后，中國立法越發顯示出積極的一面，加入WTO 前后的立法規模可以深刻反映這一事實。

在距1902年晚清政府降詔頒布變法“務期中外通行”的一百年之后，中國以入世為契機進行第二次大規模的法律修訂。據不完全統計，在1993—2001年入世前后的9年間全國人大及其常委會共推出141 部法律，立法的速度和頻率達到了近每月1 部的程度。這一立法時期遂又被稱為WTO 立法時代。在這近10年的立法期中，全國人大及其常委會完全秉持著一種以WTO 規則為參照背景的開放型“變法”態度〔10〕劉武俊.WTO 與“后立法時代”的中國立法［J］.人大研究，2003，(1).。肩負大國責任，履行大國義務也隨著中國逐步走向世界成為今后中國立法的重要指導原則，中國立法的“大國意識”成為彰顯中國國際地位的重要砝碼。

三、革命變法的實用基調

(一)應急法與變法“大躍進”

政治推動的立法反映了中國變法的實用主義特征。有學者曾深刻地指出了中國現行立法體制具有濃厚的實用主義基調，中國當代立法無不體現了工具建構主義、精英主義、實驗主義和經濟中心主義的主流價值立場〔11〕陳端洪.立法的民主合法性與立法至上——中國立法批判［J］.中外法學，1998，(6).。其中，實用主義的觀念影響了主流的立法進程，決定了中國變法體系的外觀。而短時間內的各種實用主義法規必然帶有應急性的特點。《共同綱領》在建國之初充當了臨時憲法的作用，而1950年的《婚姻法》則成為建國以來第一部正式法規，主要原因則是為了解決當時突出的革命婚姻問題，帶有濃烈的應急色彩。1949—1954年的5年間，法律和各種法令的數量就有50 部，產生的法規數量竟達3500 余件〔12〕郭道暉.當代中國立法(上)［M］.中國民主法制出版社，1998.394 -395.。自1954年人民代表大會制度建立后的短短不到3年時間內，全國人大及其常委會立法就達40 多部，內容涉及政權建設、社會主義改造和經濟建設、刑事和治安管理等〔13〕蔡定劍.歷史與變革:新中國法制建設的歷程［M］.中國政法大學出版社，1999.94.。這一時期的立法恰恰體現了鮮明的工具建構主義，以黨的決議代替法律法規的傾向十分普遍，立法工作也難以嚴格遵守既定的程序。并且，經由黨領導下的政法工作及其開展的各項運動時有超越法律的范疇，立法反倒成為運動開展的障礙。建國之初的十年間，計劃經濟的推行迫切需要有關經濟管理和行政計劃干預的大量法律法規和規范性文件，因此，1949—1957年間的各項立法也體現出了超強的實用主義。于是乎大量的行政計劃命令和管理型指令直接以法律的名義和形式發布，法律成為政策和文件的包裝和修辭〔14〕趙穎坤.公有制、計劃經濟與立法制度的選擇——1949—1966年間中國立法的經濟背景［J］.江淮論壇，2008，(3).。政策性文件的短時性和應急性必然決定了立法的實用主義基調。在1957—1966年間的社會主義建設時期，立法的關注點依然放在農工商業、計劃經濟和財政稅收三大方面，體現了政治精英(政治領袖)主導下的工具實用主義變法特點。1961年相繼頒布的“農業60條”“手工業60條”和“商業40條”都是當時的典型代表〔15〕劉紅軍，沈瑋瑋.中國經濟立法六十年志［N］.國際商報，2009 -12 -22.。

1978年改革開放后，國家逐漸轉向經濟建設為中心，需要立法為經濟發展保駕護航，各級立法機構開始了經濟立法的“大躍進”。在推行市場化和法制化變革的1979—1991年間，全國人大及其常委會制定的經濟法約占立法總數的50%，平均每年有4 部經濟法頒布。與此同時，國務院共計制定了425部經濟法規，約占到國務院所制定的行政法規的71%，月均2.75 部經濟法規出臺。到市場經濟體制初步確定的1992—2000年間，經第七屆、第八屆和第九屆全國人大及其常委會頒布的經濟法和有關經濟的法律問題決定約占立法總量的25%。2001—2009年間，社會主義市場經濟立法規模依舊可觀，經全國人大及其常委會頒布的經濟法及有關經濟的法律問題決定約占立法總量的29%。經濟立法所占比重顯示了經濟立法的躍進速度，也反映了中國變法在第四個節點上的基本特征和變法環境。據不完全統計，20 世紀80年代全國人大及其常委會共制定法律及有關法律的決定148 件，90年代制定了220件，新世紀前十年還制定191 件。也即中國現行主要的法律基本都是在改革開放的背景下迅速制定的，這是經濟發展下的實用主義指導的當然結果。

古代中國將法律視為統治工具的傳統，以及馬列主義對法律工具性強調，都造就了百年中國變法的實用性。而實用性終歸是為政治服務的，或者相互服務。因此，實用主義傾向和政治訴求是百年中國變法的主流基調。

(二)革命意識下的變法速度

有學者認為中國的立法始終遵循著這樣的經驗:一是成熟一個制定一個。凡是改革尚不到位的，可以暫不立法或者先將已經成熟的部分進行立法，例如中國民法典的制定就是例證;二是宜粗不宜細或先粗后細;三是多條腿走路。比如較多地使用授權立法;四是實行倒逼機制。將立法的先后順序顛倒以加快立法進程〔16〕陳斯喜.新中國立法60年回顧與展望［J］.法治論叢，2010，(2).。這四大策略顯然都是強調立法效率的。為了達到上述目的，僅靠立法部門的“閉門造車”顯然難以做到。為此，自20 世紀80年代以來，中國立法開始廣泛參考域外法律和國際慣例的經驗。全國人大及其常委會和國務院甚至在立法過程中，均要求相關法律法規的起草部門所作出的立法動議，應當包括中國現行立法基本狀況、國外類似的法律規范以及當前的問題或困境等內容，這些內容須一并上報至立法工作部門即人大法工委或國務院法制辦，且是當前中國立法程序中相當重要甚至必不可少的一環〔17〕朱景文.當代中國立法中的法律移植［J］.河南省政法管理干部學院學報，2006，(4).。有學者認為，改革開放初期中國現代化改革的現狀，必然要求利用最小的成本集中力量實現超常規和跨越式發展。變革性立法正是由于成本較為低廉，且能夠保證社會變革手段和政策的靈活性，以及社會變革進程和態勢的可控性〔18〕秦前紅.憲政視野下的中國立法式變遷——從“變革性立法”走向“自治性立法”［J］.中國法學，2005，(3).，才成為1978年之后中國立法的當然選擇。因此，快立法、多立法成為中國在特殊歷史境遇下的最佳策略，立法被視為計劃產出，立法數量蔚為大觀〔19〕劉志強.法經濟學視角下的轉軌期的中國立法［J］.行政與法，2006，(10).。

綜觀這些策略性變革立法，基本沿襲了革命戰爭年代游擊戰爭的經驗，為革命運動和生產大躍進在立法中找到了運用的方向。“成熟一個制定一個”和“多條腿走路”的立法策略有著革命戰爭時期游擊經驗的影子。抓大放小的“宜粗不宜細”策略始終并未擺脫運動斗爭式的國家中心觀念，即不論是從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為綱”的轉變，都說明國家在建設發展進程中需要“集中力量辦大事”，必須確定一個綱領性的任務目標指導各項工作。完成各種任務又以各種運動為主要方式，快速立法的變法運動更是其中之一。而“實行倒逼機制”和“參照國外立法”則都難以擺脫生產大躍進的思維影響。在“超英趕美”，人人都有定額任務的大躍進路線上，國家得以通過立法機關配合各種倒逼機制完成立法任務。如此看來，這些革命式的經驗在中國立法中體現的淋漓盡致。

四、革命與變法的因緣際會

變法和革命是相互依存的。革命需要變法來正名，變法則需要革命來推行。革命與變法相伴相隨，回顧百年來的立法歷程，可以歸結為兩類典型的革命與變法之關系。一是變法式的革命。革命有通過刀槍火炮，起義逼宮而完成，也有通過和平演變，妥協談判而到達。而通過變法的方式進行社會革命則介于二者之間，既不如刀槍一樣猛烈短暫，也不如談判一般平和漫長。往往通過變法式的革命可不動一兵一卒完成社會改革，當然風險難測。史稱百日維新的戊戌變法草率了結，變法者也遭到牽連。但1978年以來的經濟革命，也即“改革”，在此場毫無硝煙的革命事業中，中國奇跡被不斷創造，偉大被銘記。二是革命式的變法。變法觸及到的社會層面和利益團體有寬有廣，持續的時間有長有短。寬短的變法或許可以稱之為“改良”，而長廣的變法則可能被稱之為“改革”。通過革命式的變法則更多地是想通過激進式地革新改變現狀，使之朝著預期的目標發展。變法式的革命旨在說明一種革命的方式，而革命式的變法也只在強調一種變法方式，二者時有抵觸，多有共生。戊戌變法是一個很好的例證。清廷從起初的支持變法到后來的懲治變法，都是因為光緒帝的過于急躁，使得變法從循序漸進的預設朝著革命式的走向而發展，最終導致了光緒帝力圖通過變法來改革社會的行動失敗。可見革命式的變法在一定的歷史時刻可以導致變法式革命的失敗。但在另一時刻則可能恰恰相反。1978年來的市場經濟革命即是如此。在這一場并無硝煙炮火的改革開放年代，社會發生急劇轉變，國企改制，市場轉型，這樣的社會變革完全可以用革命式的變法來形容，但30年來的市場經濟革命發展則證明了如此這般變法式的革命的成功。這即是革命與變法的因緣關系:你中有我，我中有你;或有成功，或有失敗。

當然，變法的成功由多重因素決定，但成功并不意味著沒有缺陷。對立法數量的追求而勝過對立法質量和效益的追求，成為中國當前立法的重大隱患〔20〕劉武俊.中國立法觀念檢討［J］.開放時代，2001，(2).。導致這一問題的原因除了立法機關在變法時期將立法作為政績工程而推進外，立法萬能的思維也起著推波助瀾的作用。改革開放以來的立法目的是以法律為工具來促進市場經濟的形成。在這種情況下，即便是絕頂聰明的立法者，也無法完全避免法律與社會發展相脫節的后果。加上立法者往往與舊制度有著千絲萬縷的聯系，甚至是既得利益者，立法者就很可能成為制度變革的對立者〔21〕周漢華.變法模式與中國立法法［J］.中國社會科學，2000，(1).。于是便會出現法律規則愈多，反倒與市場經濟所需要的法律愈遠的悖論現象〔22〕鄭成良.法律、契約與市場［J］.吉林大學社會科學學報［J］.1994，(4).。如此這般立法反而會對社會發展和經濟活動增添不必要的麻煩〔23〕蘇力.變法、法治建設及其本土資源［J］.中外法學，1995，(5).。無怪乎有學者認為當前中國立法質量堪憂，多數立法均是法律中的殘次品，因而難以有效施行，近年來約80%的法律仍未能進入司法適用程序〔24〕劉爽.中國立法技術“阻劣”——周旺生教授訪談［J］.法律與生活，2004，(4).。當政治指導立法，立法成為政治的修飾物時，立法本身并不能成就法治。相反由于立法的急功近利和工具主義，使得法治徒具外表，難以融入公民日常生活。這種革命與變法的正向關系可以紅極一時，但若不及早修正和及時調整，法治必將成為空談。

五、百年的立法背景與機遇

立法鞏固了革命和政治成果，也體現了執政黨的理政思路和執政形象。因此，中國共產黨人一貫高度重視立法與政治重大決策的緊密結合，不斷明確了“改革決策要與立法決策緊密結合，立法要體現改革精神，并引導、推進和保障改革順利進行”〔25〕李林.新中國立法的主要經驗［N］.學習時報，2010 -06 -14.。但基于立法服務政治經濟的需要，立法反倒成為一種象征性資本，完善的立法體系被視為立法機關的政績體現和樹立“負責任大國”的國際形象的重要象征。因此，革命式的立法思維，讓中國的變法或立法承擔了更多創建推動的作用，實用主義的立法，并不主要出于鞏固成果的目的，而更多地是為了應急或破舊立新，為新一輪的政治革新提供依據。如此，中國的立法高度同政治或政策貼合，法律與政策相混。并且，基于立法服務于政治的需要，立法的過程也會出現“一言堂”，立法的科學化和民主化很可能淪為空談。正因為百年來的中國立法始終被置于政治改革和經濟發展之后，成為政治和經濟的附庸，才使得百年來的變法難以走出工具主義、實用主義以及政治主導立法的現實背景。十八屆四中全會對依法治國的高度重視，以及對立法民主化和科學化的強調，正預示著歷經百年的中國立法即將迎來了最好的機遇。