淺析“十三五”期間土地空間資源再開發瓶頸和對策

雷震

摘要：本文簡要介紹了永泰縣“十二五”期間土地利用總體規劃實施成效、存在的問題以及土地利用面臨的形勢，分析“十三五”期間全縣土地空間資源再開發的潛力和瓶頸，提出土地空間資源再開發的思路和對策。

關鍵詞：土地空間資源；再開發；瓶頸；對策

土地空間資源利用是指人類為一定的社會和經濟目的而進行的長期性或周期性土地空間資源開發、利用、改造和保護的經營活動。隨著人口的增長和經濟的快速發展，土地空間資源不足的問題將愈益突出，因此分析土地空間資源再開發的潛力和瓶頸，提出進行合理的規劃和開發利用的思路和對策，加強保護和科學管理，具有重要的現實意義和戰略價值。

1 “十二五”土地利用成效及存在的問題

1.1 “十二五”土地利用成效

“十二五”期間，永泰縣政府和國土資源管理部門注重土地利用規劃的實施管理，通過采取加強組織領導，加強土地利用的宏觀調控和微觀管理，嚴格用地審批和耕地占補平衡，推進土地使用制度改革，強化基本農田保護和加強土地利用環境管理等措施，取得了顯著成效。

1.1.1 加強以土地用途管制為核心的規劃管理，提高了土地宏觀調控能力

建立供給制約、引導需求機制，強化土地用途管制。建立和實施以土地利用總體規劃、年度土地利用計劃為主要依據的用地審批制度，實行建設用地總量控制，嚴格執行土地利年度計劃，層層建立建設項目用地預審制度和土地利用項目規劃審查制度。

1.1.2 嚴格落實耕地保護目標責任，耕地特別是基本農田得到有效的保護

全面推行和完善了鄉（鎮）政府領導任期耕地保護責任制，明確將土地整理與補充耕地工作納入年度績效考核范圍。“十二五”期間，通過開發整理復墾新增耕地面積434.05公頃，年均增加86.81公頃。扎實開展高標準基本農田建設工作，推進基本農田質量的提升，切實有效保護了耕地和基本農田。全縣基本農田保護面積穩定在19868.51公頃以上，超過了上級下達的基本農田保護任務指標。

1.1.3 嚴格依法用地，保障社會經濟發展的合理用地需求

全力推進建設項目用地報批工作，嚴格按照土地利用總體規劃和土地利用年度計劃批地供地。緊緊圍繞經濟發展大局，在指標安排上有保有壓，確保重點建設項目和中心城區項目用地。“十二五”期間，完成新增建設用地供地審批73批次，涉及農轉用957.63公頃，其中耕地299.41公頃。期間向莆鐵路、福永高速、省道202線改建、大樟溪界竹口水電站等項目用地順利獲得批復，有效保障了經濟社會發展的用地需求，促進了全縣經濟社會的持續快速發展。

1.1.4 促進土地集約節約利用，提高土地的利用效益

高度重視土地利用總體規劃對用地的調控引導，協調好土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系，發揮集約節約用地的引導作用，統籌安排各類建設用地，充分挖掘土地潛力保障發展。積極鼓勵和引導工業向園區集中、人口向城鎮集中，城鎮、村莊外延擴展受到控制，促進了土地的集約利用，土地利用效益得到明顯提高。

1.2 土地利用存在的主要問題

1.2.1 耕地占補平衡形勢嚴峻

隨著經濟的發展，各項建設不可避免要占用耕地，由于土地是不可再生資源，加上近幾年土地整理復墾開發力度較大，耕地后備資源不足，且開發不當容易造成水土流失。同時隨著土地整理工作的深入，土地整理成本不斷提高，新增耕地比例降低，新增耕地難度增大，耕地占補平衡形勢嚴峻。

1.2.2 城鄉建設用地比較散亂

在全縣工業化快速推進、城鎮加速發展和經濟實力得到不斷壯大的同時，城鎮建設存在公共設施重復建設現象，城鎮發展方向不協調，邊界地區出現爭奪空間資源現象。山區農村居民點用地散亂，近郊村莊與城鎮建設區、工礦用地區混雜，“城中村”、“空心村”現象較突出。

1.2.3 生態環境保護存在一定壓力

近年來，全縣工業污染得到有效的控制和治理，廢水排放達標率得到提高，但工業化進程加快和第三產業的蓬勃發展，環境容量壓力加大，環保基礎設施建設力度有待加強，生態保護存在一定壓力。

2 “十三五”期間土地利用面臨的形勢

2.1 土地利用面臨的挑戰

2.1.1 建設用地供需矛盾愈加突出

“十三五”期間，隨著構建“一心兩軸四重點”的城鎮土地利用布局的形成，加強工業集中區優化整合，繼續做強做優現有“兩區一走廊”工業平臺，重點開發建設創意產業園等工業平臺戰略決策的實施，在相當長的時期內，城鎮工礦用地需求量較大，加上城鄉統籌和區域一體化發展，區域性基礎設施用地需求進一步加大，各項建設用地供需矛盾日益突出。

2.1.2 耕地保護形勢更加嚴峻

隨著經濟社會的快速發展，各項建設步伐加大，新增建設用地需求增加。各項建設不可避免要占用耕地，而耕地是不可再生資源，隨著耕地后備資源的減少，耕地的開發、利用和保護將面臨更加嚴峻的形勢。

2.1.3 社會發展功能定位對土地利用提出了更高的要求

建設福建省會中心城市“后花園”的社會發展功能定位要求轉變土地利用方式，實現城鎮內部空間的協調整合和城鄉統籌，加強生態用地保護，防治土地退化、土地污染和水土流失，加強農田生態環境和農村居民生產生活環境建設，做到發展與保護并重，經濟效益與生態效益并重，這對調整區域土地利用結構和布局提出更高的要求。

2.2 土地利用面臨的機遇

2.2.1 科學發展觀的貫徹落實為土地資源優化整合創造條件

隨著科學發展觀的貫徹落實，全縣的資源、環境問題得到重視，節約集約利用土地資源的意識不斷提高。保護資源、節約集約資源、利用資源，土地科學合理利用逐步成為全社會的自覺行動，有利于加強土地的宏觀調控，統籌土地資源的開發、利用和保護。endprint

2.2.2 統籌城鄉發展為解決土地利用問題提供了有利條件

隨著農村居民點整治工程深入開展，城鄉建設用地增減掛鉤政策的順利實施，以及經濟社會快速協調發展，綜合實力不斷提高，總體進入了工業反哺農業、城市支持農村的階段，這為加大對土地利用和管理提供了基礎保障，有利于增加對基本農田建設、土地整理復墾特別是村莊整治的投入，有利于提高土地利用綜合效益，有利于推動土地資源的科學利用，有利于促進城鄉土地利用的統籌協調。

2.2.3 “海西”發展戰略的實施有利于土地資源的綜合開發利用

海峽西岸經濟區發展戰略的實施，為土地利用管理提供了有利條件和發展平臺。全縣將圍繞著建設中等發達、生態良好、社會和諧的省會中心城市“后花園”的經濟社會發展功能定位，進一步發揮區域優勢，以構建“山水旅游城”為目標，加大旅游景區配套設施建設力度，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，實施開放帶動，促進全縣土地資源的綜合開發利用。

3 “十三五”期間土地空間資源再開發潛力和瓶頸

保護資源與保障發展用地需求之間的矛盾由來已久，并日趨緊張，在節約集約用地中，“充分挖潛，盤活現有建設用地”是提高用地整體效益，緩解建設用地需求壓力，保障全縣經濟又好又快發展的最直接、最快捷的途徑，同時，也是科學盤整用地空間和布局、促使產業結構不斷優化升級的關鍵措施。

3.1 土地空間資源再開發潛力

3.1.1 外部擴展潛力

根據《永泰縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》與2009年標準時點數據銜接分析，2010-2020年城鄉建設用地規劃新增指標為1126.09公頃，結合年度土地變更調查數據，2010-2014年共新增城鄉建設用地677.9公頃，2015-2020年實際可用城鄉建設用地指標約為448.19公頃，同時土地利用總體規劃下達的全縣2020年城鄉建設用地規模為4369.74公頃（約束性指標），而2014年城鄉建設用地規模達到4556.98公頃，已超出2020年規劃控制規模約187.24公頃，全縣外部擴展潛力有限。因此“十三五”期間應充分挖掘城鄉建設用地內部潛力，清查閑置土地，盤活存量建設用地和低效用地，合理確定經濟發展所需的建設用地空間。

3.1.2 內部挖掘潛力

（1）存量建設用地核查

城鎮存量建設用地包括閑置地、空閑地、批而未供土地。通過采取有效的技術手段，充分挖掘存量建設用地，可以有效地提高土地利用效率，緩解人地矛盾壓力。

充分挖掘存量建設用地是增加土地有效供給，減少經濟建設占用農用地的重要途徑。結合開展土地市場清理整頓工作，查清各類建設用地的總量及存量土地，永泰縣現有存量建設用地155.51公頃，其中閑置土地105.87公頃，批而未用土地49.64公頃。

（2）低效建設用地潛力

①以人均用地測算建設用地潛力

目前永泰縣農村居民點的人均建設用地為118平方米，按規劃農村人均建設用地允許調整幅度0～15平方米進行低效建設用地的測算，全縣農村居民點用地最大潛力約為450公頃。

通過分析永泰縣城鎮工礦用地實際利用程度，全縣現狀人均城鎮工礦用地面積138平方米，按照國家120平方米/人的標準，每人用地減少18平方米，就相當于全縣可節約近144公頃的土地，全縣城鎮工礦用地潛力為144公頃。

②以控制性指標測算建設用地潛力

根據閩國土資綜【2013】197號文精神，工業項目用地必須符合《福建省工業項目建設用地控制指標（2013年本）》。在項目用地面積不變的條件下，提高區域建設用地的容積率或提高投資強度、建筑系數，實質上都相當于拓展了用地使用空間。我省在本次修訂的工業用地控制指標中，將容積率提高了0.27，在建設用地規模不變的情況下相當增加了30%的建筑用地面積。同時工業項目投資強度平均值提高幅度達20.7%，可拓展的用地使用空間都是相當可觀的，按照控制性指標測算，全縣工業項目在投資強度、建筑系數、容積率方面存在25%以上的拓展空間。

③以產業升級測算建設用地潛力

低效用地最直觀的表象是產出效益低下，究其根源，產業結構不合理、技術含量低下也是一主要原因。同樣的區位，同樣面積的土地，發展高新技術產業土地單位產出通常要比發展傳統工業單位產出高1000萬元左右。因此，通過優化產業發展平臺，加快產業升級改造，可實現建設用地挖潛20%以上。

3.2 土地空間資源再開發瓶頸與障礙

3.2.1 缺乏統一的法規、標準

在進行“舊城鎮、舊廠房、舊村居”的三舊改造中最復雜、最關鍵的是房屋拆遷及相應的補償安置問題，目前還沒有一個獨立完整的國家級法律，現有的《土地管理法》、《國有土地房屋征收補償條例》以及《城鎮房地產管理法》等法律僅具有指導意見，無法提供全面、系統的法律支撐和法治環境，同時在補償標準上缺乏考慮地理位置的因素，實行一刀切標準，于是野蠻拆遷或被拆遷戶上訪事件層出不窮。

3.2.2 資金壓力大，積極性不高

在進行土地二次開發過程中，由于利益驅動，原土地使用權人不愿土地仍以工業用地價格被回購，卻要分享使用期間產生的土地增值收益。如對原企業外遷改造，涉及征購土地、建設廠房、市政配套、購置設備、職工安置等復雜補償利益，如為集體土地上企業，則補償利益還涉及農民搬遷和生產方式轉變而更復雜。由此造成工業用地收儲價格日益趨高，而政府進行基礎設施改造、環境整治等土地整理成本卻高昂，土地收支難以平衡。

3.2.3各部門缺乏合作機制

現行土地行政管理條塊分割，對待改造企業的定性、發展方向、職工安置、土地使用權處置、再開發的利益分配等涉及多部門管理，而各部門脫不開本部門的權力與利益羈絆，雖對企業改造的具體問題都有發言權，但又都不做主，部門之間缺乏合作。endprint

4 土地空間資源再開發的思路和對策

“十三五”是工業化、城鎮化快速推進的重要時期，也是空間結構調整的重要時期。既要滿足人口增加、生產生活改善、經濟發展對土地空間的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護耕地，還要保障生態安全，因此，必須調整開發思路，促進串聯式、組團式、衛星城市發展，確立集約發展和緊湊型發展的理念，合理安排生產、生活、生態用地空間，形成規模適度、布局合理、功能互補的城鎮空間體系。

4.1 明確原則，整合標準，推進“多規合一”

依據國家土地管理法律法規，將國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃充分銜接，整合現有各行業用地標準，從規劃內容、信息平臺、協調機制和行政管理等方面理順相關規劃的關系，實現多個規劃的有效銜接，結合規劃調整完善，根據調整后的規劃主要指標和用地布局，開展城市發展邊界線、耕地保護紅線與生態環境保護紅線“三線”劃定，保障經濟、社會、生態協調發展，更好地形成人口、產業、資源和環境相協調的城市空間格局，提升政府服務效能，提高政府科學決策能力，實現發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局和土地開發強度的統一。

4.2 完善管理機制，發揮土地循環經濟效應

根據建設用地調查評價結果，測算全縣土地的擴展潛力、結構潛力、強度潛力和管理潛力，在此基礎上，研究建立以宗地為單位的建設用地集約利用動態評價體系和動態評價信息系統。并以此為指導，按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，引導產業布局調整和產業轉移，推行企業退出機制，促進土地的循環利用。

動態評價信息系統同時也可作為加強監管力度的重要工具。通過對已供應土地的開工建設進度、投資建設比例等跟蹤檢查，及時發現、及時處理閑置土地，以及依法或按合同收回未按進度完成投資的土地。以有效杜絕新的閑置土地，提高土地有效利用率。

4.3 加強土地管理法制建設，完善監督機制

根據國家法律法規和管理要求，結合福州市具體實施辦法、細則，推進土地管理法制化進程，依法管理土地。

結合《行政許可法》的實施要求，完善土地管理各項辦事程序。加大對閑置土地的處置力度，提高新建項目用地集約水平，凡與城市性質不符、消耗水土資源過多、投資強度和產出率低的基本建設項目，堅決不得予以審批；嚴格執行土地預審程序，制定、細化相關評審標準，對違反規劃和產業政策的建設項目，堅決予以否決。

加強用地報批后的監管，加大行政執法監察力度和違法用地查處力度，構建和充實基層監控隊伍，發揮媒體和公眾監督作用。完善對集體土地的基礎管理，制定管理操作程序和地方配套政策，依法行政。加強對集體建設用地流轉的政策和管理方法研究，總結經驗，為修訂相關法律做準備。

參考文獻：

[1] 王萬茂.土地利用規劃學[M].北京，科學出版社，2006.

[2] 李章成，楊 娟，任國業.土地利用總體規劃實施評價——以綿陽市游仙區為例[J].西南農業學報，2011，24（3）：1013-1016.

[3] 江華，萬本紅.中國土地政策目標的障礙與現實選擇[J].華南農業大學學報（社會科學版），2004，3（1）：9～13.

[4] 郭貫成，吳群.縣域工業用地集約利用潛力評價研究——以金壇市為例[A].中國土地學會.節約集約用地及城鄉統籌發展——2009年海峽兩岸土地學術研討會論文集[C].中國土地學會，2009：7.

[5] 朱健.縣域“三規合一”試點規劃的綜述研究與規劃思考[A].中國城市規劃學會.城鄉治理與規劃改革——2014中國城市規劃年會論文集（規劃實施與管理）[C].中國城市規劃學會，2014：8.endprint