基層人大工作與政治文明建設大家談

周建軍：該質詢時當質詢 2015年9月7日，浙江省麗水市人大常委會組織召開了一場質詢答復見面會，麗水經濟技術開發區管委會主任匯報了質詢案辦理情況、答復意見，9位提出質詢的市人大常委會委員還就質詢案的答復工作進行了滿意度票決。以質詢方式開展監督，這在麗水市人大還是第一次（詳見《人民代表報》2015年9月19日《質詢“回頭看”監督不罷休》）。江蘇省南通市港閘區人大常委會研究室周建軍撰文說，委員何以提出質詢？緣起“五水共治”。2014年初，麗水市全面動員部署“五水共治”工作，人大積極助力推動。是年10月，市人大常委會聽取和審議了市政府的專題報告，并提出審議意見，審議意見就如何加大治污力度專門提出要加快城市污水處理廠提標改造工程。然而，2015年部分常委會組成人員在市區三家污水處理廠了解運行情況時，還是發現水閣污水處理廠存在未達標排放的問題。時隔近一年之久，問題依舊存在。由此，9名委員在7月28日麗水市三屆人大常委會第二十九次會議上提出質詢案。從地方組織法對人大質詢的釋義來看，質詢是通過代表的個人行為實現人大監督的目的，是人大法定的監督方式之一。這是一種法律的強制行為，表現在我有所問、你必有所答，其功能主要是獲取信息和敦促受質詢機關行動。由是觀之，麗水市人大常委會9名委員的質詢動議完全符合地方組織法的相關釋義。該質詢時當質詢，質詢在了點子上，就能收到剛性監督之功效：麗水市市長鄭重表示，要虛心接受質詢，力爭到2017年5月，水閣污水處理廠實現穩定達標排放一級A標準，不達目標不收兵。文章說，值得注意的是，與提出議案不同的是，主任會議、各專門委員會都不可以在閉會期間提出質詢案，市人大常委會組成人員五人以上聯名，方可書面提出質詢案。在審議意見落實不力，污水處理廠依舊排放未達標的情況下，麗水市人大常委會委員不滿意就質詢，無疑為常委會組成人員行使質詢權作了很好的示范。事實上，“一府兩院”的工作有不少地方亟待改進，可被質詢的地方也或多或少地存在著。然而，質詢案還是鮮見于地方人大監督實踐中，問題不在于無可質詢，而是不敢質詢，不愿質詢。與審議、詢問、建議、約見等相比，質詢程序確較復雜，也更顯剛性。但質詢的目的是推動工作，促進民生問題解決，并非要讓受質詢機關領導因質詢而被懲戒，更不是“一劍封喉”。只有對質詢多次回答不滿意，才有可能導致罷免案的提出。因此，視質詢為監督的“殺手锏”，“冷處理”質詢案，甚至將質詢案擱置在“抽屜里”，都是不足取的。在一般情況下，人代會一年只召開一次，這在客觀上限制了人大代表充分行使這一權利。與之不同的是，人大常委會每兩月至少召開一次會議，其組成人員臨時動議提出質詢案的時機和條件要比其他人大代表多得多，只要敢提、善提，質詢就會像詢問一樣逐漸成為常態。當然，從提出動議到最后的程序啟動，主任會議的程序處理權不可或缺。由于地方人大常委會的會議議程和會期都是事先確定好的，會期一般較短，在相當程度上排斥了其他議程的增加。有的地方人大常委會監督理念存在誤區，以至在委員提出就某高爾夫球場問題質詢市政府領導時，居然力勸委員放棄質詢。與之不同的是，麗水市人大常委會主任會議積極正確地行使了處理權。當9位委員在市三屆人大常委會第二十九次會議第一次全體會議上提出質詢后，會議休會期間，市人大常委會專門召開主任會議對質詢案進行討論研究，決定質詢案的答復方式，并在第二天的全體會議上通報了主任會議《關于水閣污水處理廠達標排放問題的質詢案》的研究結果，同意麗水經濟技術開發區管委會于8月底前就該質詢案作出書面答復。9月，市人大常委會還專門組織質詢案答復會。以上種種，都體現了麗水市人大常委會對委員動議權的尊重與支持。2015年全國“兩會”的新聞發布會上，大會副秘書長、發言人傅瑩表示，專題詢問在人大工作監督上是個很有效的做法。關于質詢，如工作需要，也是要進行的。在全國人大的示范帶動下，詢問已經開始成為地方各地人大的“常規動作”。法律規定符合法律規定人數常委會組成人員是閉會期間提出質詢案的唯一主體，只要組成人員勇于負起代表公意的法定職責，當質詢時即質詢，質詢這一人大監督的標志性動作就能實現從失語到常態的遞進。

陳光亮：加強地方人大常委會環境保護監督的對策探討 湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委會陳光亮撰文說，環境保護日益成為人民群眾普遍關心和社會關注的熱點，也成為地方各級人大常委會監督的重點。文章說，加強地方人大常委會對環境保護的監督，是人大回應社會關切的重要體現。習近平總書記強調，各級國家機關及其工作人員一定要為人民用權、為人民履職、為人民服務，虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議，積極回應社會關切。人大及其常委會是人民群眾選舉出來的國家權力機關，體現人民的意志，維護人民的根本利益，人大代表是人大及其常委會的主體，因此，人大及其常委會應當做聽取代表和群眾意見建議的表率，加強與本級人大代表和廣大人民群眾的聯系，積極回應社會關切的環境突出問題。加強地方人大常委會對環境保護的監督，是推動生態文明建設的重要力量。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義五位一體總體布局，提出把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。習近平總書記指出，要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。人大與“一府兩院”職責分工不同，但目標一致，都是在黨的統一領導下貫徹執行黨的方針政策。人大常委會要堅決貫徹落實中央精神和習近平總書記系列重要講話精神，高度重視環保監督工作，認真履行人大常委會監督職權，著力監督本級“一府兩院”及其部門依法履行環境保護責任和打擊環境違法行為。加強地方人大常委會對環境保護的監督，是加強人大監督提高監督實效的重要內容。監督法規定，各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地聽取和審議專項工作報告，組織執法檢查。對于關系群眾切身利益、社會普遍關注的環境問題，地方人大常委會應當及時收集、研判、選擇相關議題和事項，列入常委會監督工作計劃和工作安排，精心組織實施工作監督和法律監督，提高監督效果，推動人大監督工作向前發展。文章認為，要加強地方人大常委會環境保護監督，第一，要抓好環保法律的學習和宣傳。各級人大及其常委會肩負著宣傳普及法律、監督和促進法律深入貫徹實施的責任。一是人大常委會要成為帶頭學習宣傳環保法律的表率。要把環境保護相關法律列入常委會年度學習計劃。健全環保法律學習制度，制定學習目標、合理安排學習任務。對于常委會組成人員尤其是聯系環境保護工作的專門委員會和工作機構的人員，應當通過發放學習資料、收看學習視頻講座、安排專題學習、參加培訓等方式，堅持學習交流、學有所得、學以致用，達到學習效果。二是人大常委會要督促本級政府及其環保主管部門和相關部門認真學習和宣傳環保法律。當前主要是把學習宣傳環境保護法作為一項重要任務，廣泛深入持久地開展學習宣傳工作，組織各級領導干部、執法人員、企業人員帶頭學習、宣傳和貫徹環境保護法。三是要堅持政府主導、媒體配合，鼓勵和發揮社會的力量，充分利用環境日，結合各地傳統節慶等活動，采用群眾喜聞樂見的各種形式宣傳環保法律，讓環保法律和環保知識家喻戶曉，進一步增強全社會的環保意識。第二，要突出環保法律的檢查和監督。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調，地方人大及其常委會要依法保證憲法法律、行政法規和上級人大及其常委會決議在本行政區域內得到遵守和執行。加強地方人大常委會對環保法律法規的檢查和監督，一要堅持以聽取和審議本級政府環境保護專項工作報告、檢查環保法律法規實施情況、開展環保專題調研等常規的監督方式，切實加強環保法律法規的正確全面貫徹實施。二要敢于運用詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等監督方式，對環境突出問題進行監督。黨的十八屆三中全會明確提出，完善人大工作機制，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。地方人大常委會要積極善于運用多種監督方式，有力地促進環境突出問題的調查和整治，積極回應社會對環境突出問題的關切。三要充分發揮媒體和輿論監督的作用。地方人大常委會在開展環保監督工作過程中引入媒體的參與，進行查訪和曝光，增強環保監督的公開度和影響力，從而達到確保整改落實、改進工作、提高環保水平、讓群眾滿意的目的。四要堅持環保監督工作各級人大上下聯動與地方人大自主選題相結合。當上級人大常委會有環保監督工作安排時，相應的下級人大常委會應當同部署、同行動，加強配合，形成合力，提高實效。地方人大常委會也可以根據本地區環境問題的特殊性和差異性，自主安排對大氣、水、土壤、農村垃圾管理等環保法律和環境突出問題開展監督。第三，要健全人大監督環保工作制度。一要建立人大常委會每年聽取環保工作制度。按照環境保護法有關規定，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況。地方人大應當建立相關制度，每年定期聽取環保工作，確保本級人大代表對環境保護的知情權和監督權。二要建立重大環境事件向本級人大常委會報告制度，明確事件報告的時間、報告的主體、報告的方式、報告的內容、報告的程序等要求，加強對重大環境事件的監督。三要建立人大代表和人民群眾參與人大監督環保工作制度，邀請相關人大代表和群眾代表列席人大常委會聽取與審議環保專項工作，參與環保法律法規執法檢查、專題調查、專題詢問、代表視察等工作，加強人大常委會與人大代表和群眾的聯系。四要探索建立人大常委會環保咨詢專家制度，發揮高等院校、科研院所、社會環保組織等有關環保專業人士的力量，提高環保監督的專業性、客觀性和實效性。

鄧迎春：鄉鎮人大宣傳，不應成被遺忘的角落 江蘇省儀征市人大常委會辦公室鄧迎春撰文說，人大宣傳是人大工作的重要組成部分。隨著民主法制建設的不斷推進，近年來，地方各級人大對宣傳工作日益重視，要求越來越高，力度越來越大。縣（市、區）級以上人大常委會的人大制度宣傳往往有聲有色，但處于最基層的國家權力機關——鄉鎮的人大宣傳工作卻依然薄弱，多數鄉鎮甚至是一片空白。文章說，這一現象應引起地方人大的高度重視，切實采取有效措施，完善工作機制，積極推動鄉鎮人大宣傳工作，全面促進基層民主法制建設。當前，鄉鎮人大宣傳工作存在的問題主要表現在：一是宣傳氛圍不濃，認識不到位；二是宣傳計劃缺乏，狀態顯盲目；三是宣傳隊伍不力，工作不主動；四是宣傳資金乏力，經費無保障。究其原因，一是鄉鎮領導人大意識淡薄、重視程度不夠，對鄉鎮人大工作的性質及作用沒有充分認識，認為人大宣傳可有可無。二是缺人手，雖然各鄉鎮按照要求都基本配備了人大秘書，確定了信息報道員，但這些人員多為兼職，無心思、無精力用在人大宣傳工作上。三是缺乏激勵機制和措施。由于縣級人大常委會與鄉鎮人大主要是聯系溝通和業務指導的關系，對鄉鎮人大宣傳既無激勵機制也無考核手段。四是人大秘書、信息報道員參加上級人大組織的宣傳報道培訓機會較少，業務水平也不夠高。鄉鎮人大宣傳是人大整體宣傳工作的重要一環。其宣傳工作做得如何，直接關系到最基層群眾的人大意識、民主意識、法治意識的提高，關系到基層民主法治建設推進，關系到依法治國基本方略的貫徹實施。對此，文章認為，首先，鄉鎮人大要提高對人大宣傳工作重要性的認識，增強人大宣傳工作的主動性，根據任期內工作任務和年度工作重點，制定規劃鄉鎮人大年度信息宣傳計劃，做到宣傳有重點、有目標、有任務、有效果。其次，要努力爭取鄉鎮黨委、政府對人大宣傳工作的支持，根據鄉鎮經濟實力，出臺人大宣傳激勵措施，有效調動鄉鎮人大秘書及各級人大代表的宣傳積極性。同時，縣級以上人大也要對鄉鎮人大宣傳工作給予指導和幫助，開辟宣傳陣地，定期組織培訓，增強鄉鎮人大通訊員獲取信息的能力，幫助他們逐步豐富寫作經驗，提高技巧水平，切實突破鄉鎮人大宣傳工作“瓶頸”，讓這塊被遺忘的角落盛開花朵、結出果實。

魏殿余：人大常委會工作評議探析 遼寧省朝陽市人大常委會魏殿余撰文說，近年來，各級各地人大常委會不斷探索和實踐工作評議活動，取得了很多很好的實際效果。然仔細審視其中做法，則各有差異，不盡相同。作為國家權力機關之監督活動，當于理論認知上統一，實踐做法上規范，本文嘗做探析。第一，歷史淵源探尋。監督實踐中的（專項）工作評議，最早源于基層人大在監督工作中的一種創新。1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會首創組織代表對人大及其常委會產生的“一府兩院”干部述職并進行評議，其做法在省人大工作會議上作了介紹，這一兼具代表評議和述職評議的監督形式，很快推廣到全國各地。1987年10月，黨的十三大報告提出，“改變缺乏民主法制現狀，實現干部人事的依法管理和公開監督”。一些地方人大常委會據此梳理代表評議的經驗，探索把評議對象由事向人轉變，將評議執法延伸到評議領導干部和執法人員。1988年，浙江省杭州市下城區人大常委會率先對其任命的干部進行述職評議，次年出臺試行辦法。1994年，浙江全省97個市、縣、區中有88個開展了述職評議。這種做法也得到了全國人大常委會的認可，八屆全國人大常委會工作報告連續四年肯定了地方人大常委會的述職評議，也促使述職評議呈現強勁發展勢頭。2000年前后，全國很多省區市人大紛紛制定出臺了述職評議、代表評議的地方性法規，或在有關文件中對述職評議作了規定。在各級各地人大評議工作開展得風生水起的同時，也出現了對評議的合法性和可行性認識上的爭鳴。有人認為，應將人大工作評議納入監督法內容中，明確為人大法定監督形式；也有人認為，人大評議于法無據，人大評議管得太細太具體，人大評議實屬多余，人大評議違背了黨管干部基本原則等。2006年8月，國家出臺了監督法，明確了人大依法監督的七種形式，人大評議沒有明確納入監督形式范疇。第二，法律依據考量。工作評議（述職評議、代表評議）作為一種創新的監督方式到底有無法律依據，應當實事求是并一分為二地予以考量。首先，工作評議具有法理依據。工作評議符合憲法原則和有關法律規定精神。憲法規定，我國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，“一府兩院”由人大產生，對它負責，受它監督。人大代表享有閉會期間活動的權利，享有向本級人大及其常委會提出各方面工作的建議、批評和意見的權利，等等。因而，人大有權通過組織代表活動來了解“一府兩院”的工作情況，了解由人大任命或批準任命的“一府兩院”工作人員依法履行職責的情況，并提出建議、批評和意見。而工作評議和述職評議正是人大常委會通過有組織的活動來調查被評議單位或有關國家工作人員的工作，提出改進工作的建議和意見并督促其整改。這種做法，完全符合憲法和法律的立法精神與立法本意，工作評議具有直接的法理依據。其次，工作評議具有間接法律依據。監督法明確規定了人大常委會聽取審議（專項）工作報告的監督形式。審議意為審查評議，審查側重于合法性判定，評議則傾向于合理性評價，即在對工作合法性審查的基礎上，對工作開展的實際效果進行等級、優劣、好壞、高低的評價。法律既然明確規定了審議的監督方式，而審議的概念包括了評議的含義，其實也就是間接規定了評議的監督方式，在工作審查的同時，人大有權對工作效果進行評議。再次，工作評議具有法規依據。省、直轄市、自治區人大在制定的地方性實施監督法辦法或其他規范性文件中，有的將評議納入了監督范疇，有的沒有納入。納入范圍的，當然可以作為本級以及市、縣、鄉人大評議的地方性法規依據。實踐中，市、縣人大常委會和鄉鎮人大評議活動開展得較多的局面，也因為有省級法規這一“尚方寶劍”在手、敢于“亮劍”之緣故。第三，實踐運用思考。鑒于對工作評議歷史淵源以及法律依據的考量，還應該充分肯定其價值和作用。開展工作評議能夠綜合運用法律賦予的調查權、審議權、詢問權、處置權，把對“一府兩院”的法律監督和工作監督結合起來，程序性監督和實質性監督結合起來，人大監督和人大代表、人民群眾的監督結合起來，拓展監督工作渠道，增強監督工作的實效，促進“一府兩院”改進工作。在實踐中，開展工作評議必須把握好三個問題：一是工作評議須結合審議專項工作報告進行。不宜將工作評議作為單獨的監督活動獨立進行，應把評議作為審議這種法定監督方式的深化、作為審議議題的補充和延伸、作為一種操作上的具體化，本質上仍然是聽取和審議專項工作報告，要在合法性審查的基礎上，進行實際工作效果的評價。二是工作評議須以常委會名義進行。常委會是工作評議的主體，常委會有關專門委員會或者工作機構可以承擔具體工作，但前提必須是經本級人大常委會的同意和授權，并且以本級人大常委會的名義開展工作，常委會主任會議、常委會組成人員、人大代表個人等均不能成為工作評議的主體。三是工作評議意見須經常委會表決。盡管各地對工作評議的程序規定不盡一致，但大體上都包括準備、調研、評議、整改等階段。其中可能召集人大代表、選民群眾、有關單位等進行了問卷、測評、征求意見等環節，但這些收集到的意見只能作為常委會評議的參考，上升為評議意見必須經常委會表決通過。這樣，評議意見即與審議意見融合，從而具有法律效力，可以要求“一府兩院”研究處理以至限期整改，常委會也可以依法跟蹤檢查、督辦。