對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法問題的思考和建議

李龍

（湖北省武漢市江漢區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，湖北 武漢430023）

1 引言

2015年1月1日起開始實施的新環(huán)保法首次規(guī)定了環(huán)境監(jiān)察的法律地位，給予了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法更大的權(quán)力，提升了環(huán)境監(jiān)察的威懾力，給長期乏力的環(huán)境監(jiān)察注入了一劑強(qiáng)心針。但是打鐵還需自身硬，如何把握住新環(huán)保法給環(huán)境監(jiān)察所帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)［1］？只有通過不斷地加強(qiáng)自身的隊伍建設(shè)，創(chuàng)新執(zhí)法模式、提升執(zhí)法效能，打造出一支適應(yīng)當(dāng)下嚴(yán)峻環(huán)境形勢的環(huán)境監(jiān)察新軍，才能完成時代賦予環(huán)境監(jiān)察隊伍的光榮使命。

2 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的問題

2.1 基層環(huán)保部門的能力建設(shè)不足

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的執(zhí)行層面主要在基層環(huán)保部門，而基層環(huán)保部門的配套資金少，環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測的能力建設(shè)不足是普遍存在的現(xiàn)象。環(huán)境監(jiān)測作為給環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法提供技術(shù)支持和技術(shù)保障的部門，其能力建設(shè)也關(guān)系到執(zhí)法的效能。

基層環(huán)境監(jiān)察主要存在的問題：①環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員編制、必要的執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法車輛缺乏；②環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平參差不齊，專業(yè)化的人才梯隊建設(shè)亟待加強(qiáng)，既精通環(huán)境學(xué)知識、又熟悉法律知識的復(fù)合型人才缺乏。

基層環(huán)境監(jiān)測主要存在的問題：①監(jiān)測設(shè)備跟不上環(huán)保的形勢和要求。基層監(jiān)測站能夠監(jiān)測的污染項目非常有限，對重金屬、持久性有機(jī)物基本不能監(jiān)測；②人員素質(zhì)適應(yīng)不了新的監(jiān)測設(shè)備、任務(wù)的要求。部分基層環(huán)保部門在解決了資金和設(shè)備問題后，由于后期培訓(xùn)跟不上，導(dǎo)致無人會使用，造成環(huán)保資源的浪費。

2.2 基層環(huán)境監(jiān)察工作壓力大

形容基層環(huán)保監(jiān)察工作狀態(tài)有幾種說法：“上面千條線，下面一根針”、“壓力大，風(fēng)險大，難度大”、“任務(wù)落實在基層，矛盾化解在基層，問題解決在基層”等。這些說法反映出了基層環(huán)境監(jiān)察工作面臨的困難和壓力。基層環(huán)保部門科室劃分較為粗略，負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察的職能部門往往對接著上級好幾個處室的工作。基層環(huán)境監(jiān)察人員除了要做好日常的企業(yè)排污監(jiān)管和信訪投訴處理工作外，還要完成上級多個部門分派下來的各類專項工作。在被瑣碎事務(wù)分散了大量時間和精力的情況下，基層環(huán)境監(jiān)察人員經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、不到位，檢查走過場的現(xiàn)象。

3 對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的建議

3.1 厘清各級環(huán)保部門的職責(zé)

通過考察主要西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)保管理經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家采用的思路是放權(quán)和下移環(huán)保執(zhí)法重心與資源，中央環(huán)保部門只參與標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督工作。德國聯(lián)邦環(huán)保部的主要職責(zé)是立法，執(zhí)法主要由各州環(huán)保部承擔(dān)；美國聯(lián)邦環(huán)保局的主要職責(zé)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，州環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的貫徹與實施。在我國，中央與地方環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)范圍還不甚明晰。中央環(huán)保部在負(fù)責(zé)宏觀管理和監(jiān)管職能的同時，還承擔(dān)著很多具體的管理權(quán)限。不僅使中央環(huán)保部承擔(dān)著巨大的工作量，同時還增加了行政相對人的交易成本［2］。厘清中央與地方環(huán)保部門的職責(zé)，有助于提高中央環(huán)保部的宏觀調(diào)控能力，激發(fā)出地方環(huán)保部門的積極性。中央環(huán)保部的主要職能定位應(yīng)該是宏觀管理、政策指導(dǎo)以及執(zhí)法監(jiān)督，具體項目和企業(yè)的監(jiān)管等職責(zé)可以盡量下放到地方環(huán)保部門。

3.2 厘清環(huán)境監(jiān)察與相關(guān)部門之間的關(guān)系

（1）建議查、處分離。環(huán)保部門查處的相關(guān)案件最終應(yīng)交給政府法制辦，進(jìn)行合法性審查。

（2）環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)測站之間的關(guān)系應(yīng)厘清。環(huán)境監(jiān)察應(yīng)該是專業(yè)的綜合性執(zhí)法隊伍，監(jiān)測站則屬于專業(yè)的信息采集和技術(shù)分析部門。健全監(jiān)測責(zé)任制度，環(huán)境監(jiān)測人員要對所提供的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性負(fù)責(zé)，而準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重要依據(jù)。

3.3 創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式

基層環(huán)境監(jiān)察人員少、裝備差，同時在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中還存在著重收費、輕執(zhí)法的問題。尤其是縣一級監(jiān)察人員編制相對較少，致使區(qū)域內(nèi)的部分污染源缺乏有效的監(jiān)督管理，影響了執(zhí)法的有效性。對執(zhí)法人員的管理進(jìn)行創(chuàng)新，例如實行分片包干的監(jiān)管模式，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的網(wǎng)絡(luò)化、定量化和規(guī)范化，能夠初步地解決這個問題［3］。環(huán)境監(jiān)察只有不斷進(jìn)行執(zhí)法模式的創(chuàng)新，提高執(zhí)法效能，才能破解人少事多的難題。

3.4 積極推廣環(huán)保警察制度

環(huán)保警察制度在俄、德、法、美等國已成立了多年，因為有國家強(qiáng)制性權(quán)力作為后盾，其執(zhí)法效果要優(yōu)于一般的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法。2008年11月，我國云南省昆明市率先成立了昆明市公安局環(huán)境保護(hù)分局，職責(zé)是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境刑事案件的執(zhí)法、偵查工作。隨后河北省、浙江省、黃石市等地也進(jìn)行了環(huán)保警察制度的探索［4］。考慮到基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)不齊、裝備落后的現(xiàn)狀短時間仍較難改變，有必要推廣環(huán)保警察制度的試行面。

3.5 制定合理的人才培養(yǎng)制度

環(huán)保警察應(yīng)當(dāng)是既熟悉環(huán)境學(xué)知識，又懂得公安刑偵技術(shù)的復(fù)合型人才。以公安部創(chuàng)新人才培養(yǎng)制度為例，公安部2008年通過推出在大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人中招考人民警察的制度，培養(yǎng)出了大量公安部門所需要的復(fù)合型人才，豐富了公安隊伍的人才結(jié)構(gòu)。借鑒公安部人才培養(yǎng)的例子，可以在組建環(huán)保警察隊伍時，從學(xué)習(xí)環(huán)保的畢業(yè)生中選派一部分人到公安院校學(xué)習(xí)，畢業(yè)后分配到環(huán)境監(jiān)察崗位從事環(huán)境刑事偵查工作。

3.6 建立執(zhí)法部門間的聯(lián)動機(jī)制

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法由于自身執(zhí)法權(quán)限的束縛，在查處違法行為的過程中往往心有余而力不足，這是當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法所面臨的現(xiàn)實困境。因此，在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中建立行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮各個執(zhí)法部門的力量就顯得十分必要［5］。環(huán)保部門應(yīng)保持與工商、安監(jiān)、公安等部門的緊密聯(lián)系，建立部門間的聯(lián)席會議和協(xié)調(diào)機(jī)制，保證信息交流與共享渠道的暢通。以環(huán)保公安的聯(lián)動機(jī)制為例，環(huán)保部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，確定了環(huán)保、公安的不定期聯(lián)合執(zhí)法，主要形式有公安內(nèi)部成立環(huán)保警察隊伍、公安機(jī)構(gòu)派警員駐扎環(huán)保部門等。

在對企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰方面，環(huán)保部門可以提議由政府牽頭，聯(lián)合工商、公安、法院、銀行等多個部門，對環(huán)境違法企業(yè)依法從行政、司法、金融等多個方面予以打擊，并利用媒體向社會曝光，使企業(yè)充分認(rèn)識到違法帶來的嚴(yán)重后果。要善于發(fā)揮法制、經(jīng)濟(jì)、市場、科技、行政、宣教等多種驅(qū)動力量的作用，打好組合拳，形成工作合力。

3.7 重視新聞媒體的監(jiān)督作用

新聞信息有著時效性、轟動性的特點。新聞媒體擔(dān)負(fù)著第一時間向公眾揭示事件來龍去脈、追蹤后續(xù)發(fā)展的職責(zé)。新聞報道往往能夠影響公眾對環(huán)境事件的態(tài)度和判斷，引發(fā)社會輿論對事件的討論。因此發(fā)生重大環(huán)境事件時，環(huán)保部門應(yīng)該重視與新聞媒體的合作，加強(qiáng)信息的溝通交流，在第一時間通過媒體把官方的事件調(diào)查進(jìn)展告知公眾，讓公眾能夠及時了解環(huán)保事件的真相，消除公眾的猜疑和恐慌情緒［6］。

目前我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國集中出現(xiàn)，環(huán)境污染呈現(xiàn)出污染范圍廣、程度深的嚴(yán)峻態(tài)勢。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面臨的壓力越來越大。新環(huán)保法的實施給環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。唯有通過不斷地進(jìn)行體制的改革與創(chuàng)新，建設(shè)和探索能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法需要的組織架構(gòu)和執(zhí)法模式，不斷提高組織內(nèi)部運(yùn)作的效率和外部執(zhí)法的效能，才能打贏這場環(huán)境污染治理攻堅戰(zhàn)。

［1］高冬婧.新環(huán)保法實施中存在的問題及其對策探討［J］.法治與社會，2015（4）：25～26.

［2］杜萬平.對我國環(huán)境部門實行垂直管理的思考［J］.中國行政管理，2006（3）：99～102.

［3］張艷橋.新形勢下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法探析［J］.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，20（1）：8～10.

［4］李墨池.試論我國環(huán)保警察制度的構(gòu)建［J］.天津法學(xué)，2012（2）：79～83.

［5］蔡晶晶.我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法組織的改革趨勢探討［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2009，19（4）：30～35.

［6］張 軍.安徽省執(zhí)法效能研究［D］.合肥：安徽大學(xué)，2012.