基于新常態公共服務下政府采購監管績效研究

作者簡介：馬嘉誠（1985-），男，本科，研究方向:政府采購。

［摘要］本文主要以新常態公共服務下政府采購監管績效服務為研究對象，從預算制度不完善、缺少實操法規、無決算匯總、權責不清、未引入第三方服務等方面，追根溯源分析當前存在的原因和問題，探討從績效評估、評估體系、項目管理三個方面制定相應的可實操的運作辦法和實用方法，并提出切實可行的建議措施，從而實現績效問責機制。

［文獻標識碼］A

文章編號：1671-0037（2015）09-60-3

收稿日期：2015-8-5

Research on Government Procurement Supervision Performance based on the New Normal Public Service

Ma Jiacheng

（Zhengzhou Municipal Finance Bureau Zhengzhou Henan 4500000）

Abstract：This papermainly takes the government procurement supervision service performance under the new normal public service as the research object，from the imperfect budget system，the lack of practical opera?tion regulations，no accounts summary，unclear responsibilities，without introducing the third party service and other aspects，analyzed the cause and problems existing at present from the source to explore the formulation of corresponding practical operation method and practical methods from three aspects of the performance evalua?tion，the evaluation system and projects managements，and puts forward some feasible suggestions and mea?sures in order to achieve the performance accountability system.

Keywords：public service; supervision; regulation;performance; research

政府采購作為一種以政府為主導，以政府各部門為主體之一的采購行為，是政府在經濟活動中影響并調控經濟的有力杠桿，是調節資源配置、調控經濟運行的一項重要職能，績效管理作為有效的管理工具和方法被運用到這一特殊領域，可是歷年來無論是監管內部人員還是媒體輿論大部分關注點都在財政支出和采購結構或節支率等方面，從而造成理論水平和實操手段的互相矛盾，如何節省開支與改善績效之間的矛盾，如何避免創造效益與突出管理的矛盾，避免出現“市場失靈”和“政府失靈”的尷尬局面。財政支出的根本目的在于通過公共資源的有效分配，為社會提供優秀的產品和服務，以最大限度地增加公共福利。現在政府面臨著資金的有限性和公共增長的雙重壓力，這樣必然導致資金不能滿足社會對貨物、工程和服務等需求的增長，迫使政府不得不進行績效管理，以促進政府資金的有效、有序的使用，達到經濟性、效益性和效率性。

1　基本現狀

1.1預算體制不完善

政府采購預算不健全，必須建立起一整套行之有效的績效預算標準，用來衡量被預算的事實，指導預算活動的方向，從而判斷經濟活動的效益和質量。但是，目前預算指標體系中存在很大的缺陷和漏洞，各項指標混亂，缺乏對未來的“預警”指標。迄今為止，還沒有一個得到大家公認且適用的預算體制標準供監管人員使用。所以，在預算制度無依無據的情況下，必然影響采購預算的審計效果以及審計結果真實性，應逐步向績效審計轉變。

1.2缺少實操法規

現如今，由于內控體制不健全，更沒有實操相應的法規為依托，只注重財務數據資料和非財務數據資料。對于數據的真實性和合法性并未提出質疑和意見。對于材料本身的真實性和合法性未有適用性法規指導。提高工作實操的質量，對于違規違法處罰的問題，采購法中未有明確說明，實操性不夠，對于違紀違法的處罰條款較粗，缺乏針對性的法理依據。加上事中、事后監管難、處罰難、處理難的情況出現。監管部門應逐步完善制定細則轉變。

1.3無決算匯總

目前為止，只有前期采購預算，無后期決算匯總。采購資金在使用時中間又缺乏必要合理的變更依據，導致隨意改變資金的性質和趨向。這是因為對從業人員的業務工作能力要求不高，對于政策性、專業性和技術性從中所涵蓋的各領域知識掌握不夠。了解并掌握采購項目的各項技術參數和應用特點，從后往前逐步推進地發現問題達到監管的目的，逐步向決算匯總制度轉變。

1.4權責不清

政府全程采購監督過程應有四部分組成：采購預算、采購程序、采購管理、采購效益。但是，目前這四項很混亂，權責劃分不清，沒有詳細周密的計劃，對于采購的范圍、規模、數量是否達到標準，沒有合理的規劃。主要表現：是否達到合理的計劃，是否按計劃預算實施購買，是否按計劃所安排的那樣制定驗收全過程的監督和管理，是否對資金有所延伸，是否對資產進行有效的管理，是否實現財政資金最大化，物資使用是否有效等問題。因此，監管部門應逐步由粗放型管理模式向精細化技術模式轉變。

1.5未引入第三方服務

提升績效評價主體，強化監管部門績效評價主體功能，探索第三方評價管理模式。要規范操作程序和質量控制要求，健全協調機制，設立各分級分類管理定位并聯合各行業協會及業務主管單位制定適用高效宜于操作的實施細則和業務規范。通過招標引進第三方評價機制接受監管部門委托獨立開展事實評價，對于代理機構、采購人員、供貨商或代理商的內部管理項目制定、部門規章以及綜合評定進行績效評價。由原來政府主導逐步向第三方轉變。

2　追根溯源

2.1缺少監督管理系統

績效管理是政治理性與技術理性的統一體，強化政治理性研究趨向實現政治理性與技術理性的有機結合，跳出狹隘的以政治為主導研究視角的短視陷阱。宏觀缺乏績效管理機構，缺乏統一的法律規范，缺少科學的管理思維，僅僅局限于資金使用的合規性和過程的合理性，微觀沒有逆向思維和多元思維推導找出問題的根源，忽視資金在公共使用中的價值和項目本身內外因素的綜合分析，欠缺應有的約束力 ［1］。

2.1.1監管不力。當被預算單位牽著鼻子走的時候，監管將不復存在。急于在各個法條規則中尋找可以運作的條法依據作為現成的答案，結果陷入所謂的“技術”泥潭而無法自拔，成為單位的附庸和工具，忘記應該履行的職責和使命，這是欠缺評價體系所造成的。

2.1.2評價體系不科學。目前的評價體系只是單方面針對預算單位個體的籠統評價，不夠科學和系統。應該在最大范圍內整合政治資源和技術資源，進行系統、多元和構建，打破公共事務的壟斷局面，實現公共資源的多元供給，消解組織結構的扁平化。實現下放權力和業務流程的重生。強化人力資源激勵機制，以信息化大數據為依托的新行政運行模式等評價體系。

2.1.3創新評價方法，逐步建立起自我評價與外部評價相結合，定量評價與定性評價相結合的多種績效評價方式，確保績效評價的權威性、透明性、公正性，科學合理地運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等多種評價方法對各單位的采購工作量化進行經濟性、效率性和效益性客觀評價，達到摩爾戰略三角模型公共價值的體現與藍圖。

2.2規范化程度不夠完整

目前采購狀況各環節規范化程度不強，不同層面和不同階段內容將大不一樣。確定不同的人作為評價主體是規范化的關鍵。而監管部門就是評價的設計者和組織者。設計不同的評價主體，使專家來參與設計不同的分值。

2.2.1專家不足。目前因為省、市、區抽取專家庫一致，過去專家中“專家”不“專”的水分并沒有進行競爭優勝劣汰，這樣必然出現專家不足的情況，如何構建合理完善科學的專家庫成為關鍵。實行專家定期抽查檢查審核機制，將每一位專家納入監控，實施定期不定期的專家評審、考核和通報，確保工作質量，并與專家績效評價業務委托相掛鉤，營造出“專家敢說，中介敢評”的氛圍。

2.2.2擴大中介范圍。當前情況中介尤其是中介服務欠缺，使得監管缺乏后勁，在沒有擴大中介參與的情況下，單純的人為監管必然成為不法供應商和不良采購人員腐敗的溫床。研究制定規范中介參與行為，認真總結經驗，充分利用已建立的各類專家庫，擴展中介范圍，由原來的部分服務逐步向工程、特殊貨物等疑難高特復雜行業推進，提高評價的權威性和公正性。

2.3欠缺管理與技術的洗禮

目前，由于采購監管人員素質普遍不高，業務素質欠缺，更沒有先進的管理理念和模式，缺少專業技術的參與。只能用兩法兩條例來管理，缺少其他法理依據來保護監管人員，無法形成創新性思維和多元思維管理模式，沒有走出去沉下去放下去是問題的關鍵。

2.3.1監督督導庫。吸納各個行業協會和團體的力量以及各監管部門的協作，組成聯合督導組，進行實地考察調研，制定相應的督導人員儲備庫，進行有效管理。

2.3.2評價內容。應以單位基本情況為立足點，劃定年度月度績效目標，設定情況，包括預期總目標及分階段目標等，項目的基本性質、用途和主要內容，涉及范圍。項目管理情況，監管制度、辦法的制定及執行情況。投標情況、調整情況、完成驗收情況等，有理有據有節地進行前期、中期、后期的組織監管。同時包括日常管理建設、日常檢查監督建設情況等。

3　建議措施

3.1擴大采購范圍

緊密圍繞財政支出，推進政府采購擴面增量工作。并結合新預算體系改革和財稅收支結構調整的新變化，按照應采盡采的原則，著力拓展政府采購管理實施范圍。深化預算管理制度改革，完善和細化政府采購預算編制。結合優化投資結構、支持強農惠農富農以及保障和改善民生等財政政策的落實，加大對服務類采購項目的實施力度，爭取將更多的公共服務、專業服務、環保產品等傳統服務項目納入政府采購范圍；深入調研了解消費需求、強農惠農等積極財政政策的落實，扎實開展保障性安居工程、水利設施建設及抗災救災物資等關系民生項目的采購管理工作。

3.2推動數據改革

大數據正在貫穿于從宏觀社會到微觀市場的各個環節，時代在跟進，就必須要打破信息壁壘和體制封閉結構，改變原來由政府為主導的運行模式，以此提升政府采購在宏觀經濟發展和微觀經濟細化研究、環保生態研究、教育和國家安全等方面的能力。并突破數據采集、存儲和分析成本障礙，出臺相應法律法規，明確各行業產生數據的所有權。建立健全由數據使用者承擔保護企業隱私責任的數據安全管理規則體系，同時防止大數據成為不透明、不可追蹤的“暗箱”。從根本上推動制造業、服務業、金融業等經濟領域改革，引導改變管理模式 ［2］。

3.3建立決算統計

預算執行過程就是強調法定的政府預算的貫徹過程。但若產生一些突發事件或客觀情況則會影響預算的執行，因此，決算情況不可能與預算情況完全一致。目前采購預算在做而決算屬于空白？只有在源頭上控制采購預算和決算的支出才可以從根本上宏觀控制績效考核和發揮監管的作用。從中間的制度上完善和加強采購監管的力度和作用。在事前的預算執行中監控，在事中事后的監管中發揮指導作用，釋放改革紅利。

3.4探索激勵機制

推動財政激勵機制，就是利用財政刺激稅收收入快速增長的制度和辦法。通過績效考核和技術增長率來達到優化政治經濟組織的目的。通過合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的規章的那些制度。按思所意，財政激勵機制可包括：財政支持經濟特別是重點稅源發展的政策措施；財政體制中鼓勵和獎勵企業科技稅收增長的政策措施；財政收入的增長對企業升級改造資金支持的政策措施等。

3.5規范管理規程

規范化管理必須要有一整套的價值觀念體系，并對所管理的采購經營活動進行整合。管理績效不僅依賴于制度的管理、方法的運用以及政府的跨界協作能力。改變原來的傳統政府為主導的自上而下的管理模式，采取多方參與，多方合作的協調管理模式。在管理模式中形成有第三方服務參與的新型管理規則 ［3］。

3.6建立動態管理

動態監控的方式主要以信息化網絡系統為手段，以采取系統自動受理與有規則監控以及人工實地核查相結合的管理模式，并針對采購執行中的各種行為進行事前、事中、事后跟蹤檢查。并根據系統中的每一項業務信息進行篩查和判斷，發現疑點或違規問題及時報警。管理監督部門在各級預算單位實地檢查工作時，需有兩人以上參與，并出示執法證，并針對檢查活動中的相關內容以及事項予以記錄和摘錄。對檢查中存在的問題提出書面報告和整改時限提出要求并簽字，同時建立違規整改跟蹤反饋機制，并針對反饋的違規信息進行通報。

3.7制定考評辦法

績效考評辦法針對三類人：采購職能、供應商績效、采購人員績效。量化考評績效，特別是針對采購中針對的大型復雜特殊性的貨物、服務和工程。其中采購職能有待加強，供應商績效有待細化，采購人員管理有待明確。需要在單位物資供應中，量化應用管理概念，結合物資操作中的過程，較為科學地制定出考評辦法和違規細則，激發人員的積極性，形成良好的比學趕超的競爭氛圍和理念，提高采購管理的效率。