慎言“福利依賴”

文/唐鈞

最近一段時間，在研究社會政策和社會工作的專家學者中，“福利依賴”成為一個時髦的研究方向。不少相關研究都把福利依賴視為中國社會保障和社會救助制度的大敵，必欲置之于死地而后快。

然而，與此同時，也有一部分學者提出疑問：中國的社會救助標準如此之低——2014年，城鎮平均低保標準月人均392元，僅占城鎮居民月人均可支配收入的16%；農村平均低保標準月人均299元，僅占農村居民月人均純收入的21%，這個收入水平僅能勉強維持溫飽，亦即有食能果腹、有衣能蔽體，僅此而已，怎么就會慣出個“依賴”的毛病來了？

從國際經驗看社會救助的復雜背景

社會救助制度，自其前身英國的“國家濟貧”制度誕生之日算起，迄今已經515年了。當年設立這項制度的初衷，是為幫助沒有勞動能力的貧困群體。為了保證來自納稅人的救助資金不被濫用，還特地為此而設立了“家庭經濟調查（Means Tested）”的法定程序。從此，這項作為啟動政府救助行動前提的行政程序，成為這一類福利保障制度最為顯著的特點。

對救助對象的任意褒貶，最終會導致社會救助制度本身也被污名化和被邊緣化。 圖/CFP

但是，到了當代社會，社會救助對象的外延有所擴大，除沒有勞動能力的貧困階層之外，有勞動能力但沒有工作機會的失業人員及其家庭也被納入了救助范圍。近年來，又出現了一個更為時髦的新概念——“工作貧困（Working Poor）”，意即有工作但收入太少仍不足以維持最低生活水準的勞動者及其家庭，他們也需要得到救助，這一點已經成為一個新的國際共識。從某種意義上說，在大多數國家和地區，后兩者已經成為當今社會救助對象的主體。

這種變化，使得家庭經濟調查的政策設計也相應變得復雜起來。尤其是對獲得社會救助的資格審查變得更加苛刻。常見的是，領取救助金的失業人員必須每周（或每月）去政府的就業機構，報告在本周（或本月）是怎樣努力地去找工作，并檢討沒有成功的原因，還要說出下周（或下月）尋找工作的打算。否則，救助待遇就會被取消。更加嚴苛的是，在美國的一些州，法律規定：一個健康的人，在勞動年齡階段只有3年或5年能夠獲得社會救助，而且每次領取救助金不得超過3個月或6個月。據說，這一切措施都是為了避免福利依賴。

從國內實際看社會救助的邊緣脆弱

這樣的國際趨勢當然也會影響中國。“十二五”以來，民政部門對社會救助申請者的家庭經濟調查也作出了新的規定。從之前只看家庭人均收入到如今收入和財產并重，為此也專門設計了對申請者收入和財產進行核查的種種科學手段。

在更為嚴格的家庭經濟調查下，有不少原來的救助對象經重新核查被判為不合政策規定，因而退出了享受救助待遇的行列。這在城鎮社會救助工作中顯得格外突出，中國的城鎮低保對象人數從2009年達到2346萬人的“峰值”以后，便逐年下降，到2014年僅剩1877萬人。5年間，減少了469萬人，減少的人數占2009年城鎮低保人數的19%。

當上述新政策的實施結果被當作政績來宣傳時，有一個帶有明顯貶義的詞匯常常見諸報端，這就是“騙保”。本來是因為政策的變化，以致原來符合條件的變成了不符合條件，因此一部分原來的受助者退出了社會救助的行列，這是一個很正常的政策法規調整的結果，請問：“騙”從何來？

有研究發現，退出受助者行列的大約有30%左右是當年的“4050人員”，如今達到退休年齡后，可以領取養老金，因而不再接受社會救助。也有研究發現，在一些特大城市，退出者中有將近一半是因為擁有兩套住房。因為當年的“4050人員”，現在已經年屆50～60歲，他們的父母則應該在80歲及以上了。計劃時期的老工人，有個棲身之地是個起碼的福利待遇。如今老去，房子留給了失業的后輩也是情理之中的事，因而很多低保對象也會擁有兩套住房。綜上所述，政策改變導致的正常退出者，如今卻被帶上了“騙保”的帽子，豈不冤哉枉也。

社會救助對象本來就是極易受到社會排斥的社會貧弱群體，因此連這項制度本身也很脆弱，常常會同時受到來自兩個方面的詬病：一種抨擊是，這項制度太苛刻，左調查右審核，嚴重傷害申請者的尊嚴，但最后才給救助對象那么一點錢；另一種抨擊是，這項制度“養懶漢”，救助對象不用工作，每月卻有固定的救助金可領，這不是不勞而獲嗎？兩邊的道德高地都被占領，在居高臨下的交叉火力夾縫中生存的社會救助日子是不好過的。但是，一個以人為本又亟盼穩定的社會，實際上又離不開社會救助這張最后的安全網。

當這些正常退出的救助對象被污名化時，其負面影響不可小覷。因為這會導致社會救助制度“養懶漢”的嫌疑不脛而走。福利依賴顯然不是一個中性的概念，對救助對象的任意褒貶，最終會導致社會救助制度本身也被污名化和被邊緣化。

中國的社會保障制度改革始于20世紀80年代，正趕上發達國家批判福利國家的熱潮，于是就接受了“福利國家是個壞東西”的價值判斷。中國的政界和學界還有一個特點，就是一旦有什么“理論”先入為主，就很難走出來。80年代發達國家的福利改革，在西方早就引起了種種反思，但在中國卻仍然有穩固的市場。

從三個故事看社會救助的政策目標

最近，有研究者將福利依賴與就業動機——是否促進就業和提高工作的積極性——掛起鉤來。不利于促進就業和提高工作的積極性的，就有造成福利依賴的嫌疑。

一般來說，這個說法是對的。譬如在本世紀初最低工資水平普遍偏低時，曾經提出“最低工資×2＞低保標準×3”的計算公式，也就是說，一個家庭夫婦兩人外出工作都拿到最低工資，應該大于一家三口都領取低保金。否則，為什么要出去工作呢？

但是，必須要考慮到，單純地強調“就業動機”仍然是有問題的，接受社會救助與勞動就業之間的關系是很復雜的，決不能簡單處理。先講三個故事。

第一個故事，是湖南省一位媒體記者講述的他自己的采訪經歷，聽了之后極為震驚。湖南有一個山村，村里有30多個光棍，社會上傳言，這些光棍都是懶漢。理由是，都是有胳臂有腿、腦子也清楚的小伙子，只要外出打工，就不會像現在這樣受窮，也不至于娶不上老婆。記者知道后，覺得不可思議，于是他親自爬山涉水到這個村子里去采訪。最后得到的事實真相是：這些小伙子家中都有臥病在床的老人，為了照顧老人，所以不能外出打工——原來他們窮得“打光棍”是被孝心所拖累。

第二個故事，是一個當年下崗失業高潮時做調查研究記錄的案例，至今覺得還是很有典型意義。當時，有地方政府組織下崗女工去一個合資的食品廠打工。這個廠子建在離市區較遠的開發區，每天上班雖然有班車接送，但路上來回要花3個多小時。過了幾個月，去上班的下崗女工漸漸都退出了。一問緣由，原來是因為上班要干10個小時，加上來回通勤，差不多一天在外14個小時。家中老人、孩子沒人照顧，但掙的工資也只有500元，所以有點得不償失，就不去了。當時的說法是：不挑不揀，馬上就能就業。作為宣傳口號有點偏頗，這也不足為怪，但既然整個社會經濟大背景已經是市場配置人力資源，“不挑不揀”就不是公平交易了。

第三個故事，是本人在日本大分大學參與中日韓“社會救助制度”專題討論時聽日本學者阿部教授講的，聽了以后也很震驚。日本對失業人員領取救助金有嚴格的規定，有個40多歲的單身男性，因病不能工作，按規定每月都要向政府就業機構提交醫院證明。有一次是醫院的檢查出了問題，看檢查指標都已經正常了，但這位先生的病情實際上還很嚴重。他把檢查報告交上去后，左等右等，都不見救助金到賬。半個月后，竟被發現活活餓死在家中。這個事件在日本引起了很大的轟動，公眾紛紛譴責制度的不人道。

講上面三個故事，主要是想表達兩層意思。第一層意思比較直接：一個失業人員沒有去就業，其實原因很復雜，所以不能用生硬的條條框框，譬如“福利依賴”去一刀切。這種常常會導致官僚主義惡果的行政行為，與建立社會救助的政策目標不相符。

第二層意思是想把以上的經驗性知識理論化，同時也探討一下社會救助的政策目標到底是什么？社會救助的政策目標可以說有兩個：第一是社會公正，第二是社會穩定，這兩者雖有次序先后，但卻是相輔相成的，因為其中蘊含在背后的價值理念是人文關懷。如果強調社會公正過甚，在社會救助制度實施中的表現之一就是過于偏激地反對“福利依賴”和“養懶漢”。這時，社會穩定的目標往往就被置之腦后，政策后果很有可能是事與愿違。當不良的政策后果出現時，社會公正實際上也就無從談起了。

從理論評析看社會救助的人文內涵

講到福利依賴，“福利國家”總脫不了干系。但是，在國際上，尤其在發達國家，片面強調反對“福利依賴”恐怕也是一種右派的主張。左派的觀點還是基本肯定“福利國家”的理想的，《危機后的反思——西方經濟的改革之路》的作者之一漢斯約里·赫爾在接受《文匯報》采訪時談到：這些類似的政策（如羅斯福新政、福利國家），在當時所有主要的資本主義國家都得到了實施，于是便有了20世紀50～60年代的黃金時代。

所謂“福利國家”，其實是二戰后在當時“戰時共產主義”的社會氛圍中，以凱恩斯經濟學為理論基礎，以貝弗里奇報告為制度藍圖，國家、勞動和資本三方達成的一個“社會契約”。在經歷了長達十幾年的資本主義黃金時期后，資本首先悔約。因為人力資源價格提升和環境保護主義、消費者運動的發展，發達國家的生產成本不斷提高，資本因此而不想再受本國社會經濟環境的制約和政府的管束。從資本輸出到經濟全球化，成功地完成了從民族資本到國際資本的“華麗轉身”。資本跑了，政府的稅收出了問題，以“高收入、高稅收、高福利”為基本運行模式的福利國家被釜底抽薪，因而難以為繼，這才是福利國家不可持續的事實真相。

資本全球化了，不再受民族國家的管束，但政府和勞動這兩方是無法隨意離境的。于是，維持福利國家運轉的稅收重任就落到了中產階級身上，這必然會引發中產階級的不滿。上個世紀80年代英國的撒切爾夫人和美國里根總統的“福利改革”，后來被稱為“拿窮人開刀”的十年。從某種意義上說，其隱藏的政策目標很可能是試圖把中產階級的憤懣引向最無權無勢的社會底層。用“福利依賴”這個概念，讓窮人來承擔福利國家難以為繼的責任。當然，當年的“福利改革”也不是一無是處，但不管其動機如何，結果是成功地拿福利國家，尤其是拿窮人充當了替罪羊。

中國的社會保障制度改革始于20世紀80年代，正趕上發達國家批判福利國家的熱潮，于是就接受了“福利國家是個壞東西”的價值判斷。中國的政界和學界還有一個特點，就是一旦有什么“理論”先入為主，就很難走出來。80年代發達國家的福利改革，在西方早就引起了種種反思，但在中國卻仍然有著穩固的市場。

如今，我們正信心滿滿地走向全面小康。從這個意義上說，對于貧困人口最起碼的生活水平的保障，是“一個不能少”的。所以，對于“出身”并不那么單純的“福利依賴”的概念，必須慎用。

最后，我們是否需要討論一下中國的社會救助對象中是否有“救助依賴”的現象。應該承認，有，但絕對是少數。一項制度的執行，總應該有個容錯率。現在社會救助制度的差錯率，實際上距離臨界點還很遠。綜上所述，在社會救助制度的實施中，為了確保社會救助制度的人文內涵得以實現，為了保證全面小康的“一個不能少”，夸張點說，還是“寧可錯保一百，不可遺漏一個”為好。

順便說一句，中國真正的“福利依賴”實際上是在官場。當那些地方干部宣布一個“好消息”——“我們又被評上貧困地區了”的時候，給他們戴上“福利依賴”的帽子，那是再合適不過了！