污染減排須政府、企業和公眾合力攻堅

文/彭文斌 向昊 熊文瑞

在傳統的環境監管體系中，政府和企業扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實踐證明，僅僅依靠政府監督來促進環境保護是遠遠不夠的，還需要公眾真正地參與到環境保護的實踐中來。

2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出，需要加大環境整治力度，實施最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

“十二五”時期是我國經濟社會發展極不平凡的5年，面對復雜多變的國際環境，“中國號列車”平穩換擋、合理提速，實現了經濟的快速發展和社會的和諧穩定。目前，中國經濟已經進入了“新常態”，但是經濟發展帶來的環境污染問題仍然比較突出。據2014年《全國環境統計公報》和《中國環境狀況公報》統計，全國廢氣中二氧化硫、氮氧化合物和煙（粉）塵排放量，分別達1974.4萬噸、2078.0萬噸和1740.8萬噸，工業排放各占88.1%、67.6%和83.6%；對全國161個地級及以上城市的空氣質量進行檢測，僅有16個城市空氣質量年均值達標；全國廢水排放量為716.2億噸，其中工業廢水排放量205.3億噸；全國一般工業固廢產生量達32.6億噸，全國一般工業固廢綜合利用率低于發達國家，僅為62.1%。由此可見，工業企業仍然是污染排放的主體，我國環境保護工作任重道遠，面對日益嚴峻的環境問題，污染減排需要以工業減排為核心的全行業共同完成。

十八屆五中全會通過的《建議》把生態文明建設提升到更高的高度。“綠色發展”將是“十三五”期間的重中之重。這需要作為正式環境規制主體的政府部門、非正式環境規制主體的社會公眾和企業自身共同踐行“綠色發展”理念，有效緩解環境污染問題，實現經濟社會可持續發展，建設“美麗中國”。然而我國正式環境規制主體存在著政策體系不健全、內部腐敗滋生等問題；非正式環境規制主體更是無組織，缺乏使命感。為此，我們需要從以下幾個方面加強對各主體的建設。

加強正式環境規制主體的外部保障及自身內部建設

一是完善環境規制政策。經濟合作與發展組織（OECD）各成員國的經濟發展表明，環境政策在建立環境監管的長效機制和提升環境工作者效率中發揮重要作用。“十二五”期間是我國環境政策快速完善的發展期，國家加快了環境政策制定的步伐，各部委連同環保部共同出臺了涉及環保信貸、環境污染責任保險、排污權交易以及稅收等相關法律法規。地方政府積極開展環境政策試點工作，遼寧、浙江和海南等省份積極開展生態功能區和礦產開發區的生態補償試點，環境政策成效初步顯現。但是，環境政策的實施仍然存在諸多問題，主要體現在相關的行政法規缺乏法律支撐、環境政策的作用空間有待進一步拓展、環境政策之間協調不夠。因此，我國需要在以上方面進一步完善相關政策體系，重點加強環境公共利益損失索賠與生態環境服務功能損失應急修復等環境保護措施的法律支撐，進一步強化地區環境立法的地位與作用，同步拓寬地方環境執法廣度，充分發揮地方立法對中央立法的協調作用。

二是杜絕規制主體內部腐敗。被外界視為“清水衙門”的環保監管部門，近年來也成為腐敗的多發地。根據中央紀委監察部網站顯示，2015年2月中央巡視組發現，有關領導干部的親屬插手環評審批工作、環評機構資質審批“花錢買證”等現象頻繁發生，監管不嚴造成的環境污染事故和尋租行為屢禁不止。防范環境監管部門，特別是基層監管部門的內部腐敗，堅決肅清環境監管隊伍，需要建立健全內部監管制度體系，強化權力約束機制和環評工作的剛性。

目前，中國經濟已經進入了“新常態”，但是經濟發展帶來的環境污染問題仍然比較突出。圖為2015年11月12日，山東濟南霧霾彌漫，市區空氣質量指數達重度污染級別。 圖/東方IC

促進非正式環境規制主體的發展

一是促進非正式環境規制主體組織化。民間環保組織已經成為我國環保事業蓬勃發展的重要推動力量，目前，我國已經成立了中華環保聯合會、自然之友、地球村等環保組織。雖然數量眾多，但是我國的環保組織起步晚、發展不均衡、欠缺獨立性和使命感，極大地限制著其應有的效用。因此，政府可以適度放低公益事業組織的申請門檻，積極引導非正式環境規制主體進行注冊登記，輔助新成立的環保組織發展壯大。

二是建立健全獎賞機制。浙江省金華市環保局為激勵公眾積極參與環境監督管理工作，出臺實施了《金華市環境違法行為舉報獎勵暫行辦法》，根據社會貢獻度給予舉報人50～5000元不等的獎勵。不過獎賞機制帶來環境監督績效的同時，也可能導致舉報不實、故意夸大事實等惡性行為，這勢必會導致環境監督工作的低效率。所以，實施獎賞機制的同時，需要提高公眾的環境監督的道德水平，防止出現盲目參與、過激參與等問題。

三是提升非正式環境規制主體使命感和安全感。環境保護部于2015年9月1日正式出臺實施了《環境保護公眾參與辦法》，旨在鼓勵公眾積極參與環境監管，完善公眾參與制度，保障公眾知情權。環保部門需要加強對非正式環境規制主體的宣傳教育工作，通過項目資助增強公眾參與環境整治的使命感；開辟公眾參與的新途徑，保障公眾安全，確保環境保護公眾參與工作的順利進行。

四是增強生產企業環保意識。目前，諸多地區出現環境監督部門擰不過招商引資“土政策”的現象，特別是面對地區的大型企業時，基層環境監管部門往往“胳膊擰不過大腿”，這給環境監管工作帶來諸多不便。同時，我國企業缺乏污染治理的內在動力，這是環境保護的一大障礙。企業需要提高自身的環保意識，弘揚企業的環境保護道德責任，以“綠色發展”為中心，提高改造現有的生產技術水平，提升環境保護能力。

建立政府、企業和公眾聯控體系

政府、企業和公眾是環境監管的三大行為主體。在傳統的環境監管體系中，政府和企業扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實踐證明，僅僅依靠政府監督來促進環境保護是遠遠不夠的，還需要公眾真正地參與到環境保護的實踐中來。在此基礎上，才使政府、企業和公眾之間形成良性互動，進行信息交流、分權決策，實行聯防聯控，推進環境的綜合整治。政府需要時刻堅守工業企業減排的主戰場，實施污染排放“問責制”，加強對地方大型企業的生產監管，提高公眾對工業污染事件高發的認知度；企業需要強化行業排放總量控制意識，調結構、促發展、淘汰落后產能，從生產減排向管理減排和結構減排轉變；公眾需要尊重自然、保護自然，強化環保意識，著眼當前并考慮未來，切實維護好自身的環境權，發揚環保見義勇為精神。