民眾參與程度高法律效力剛性強
——美國土地利用規劃的特點與啟示

◎吳志偉

民眾參與程度高法律效力剛性強
——美國土地利用規劃的特點與啟示

◎吳志偉

體系分散，主體多元

美國作為聯邦制國家，聯邦政府并沒有正式的土地利用規劃權，土地利用規劃權是州政府的權力，縣市政府通過州政府的授權來獲得規劃和管理土地的職能。聯邦政府主要通過制定相關的法律法規、政策來約束、引導、影響地方的土地利用及規劃管理。

同時，美國也沒有專門的土地規劃管理機構，他們的土地規劃管理基本上是通過交通規劃、森林保護規劃、水質規劃、海岸帶規劃甚至國防軍事管理規劃等管理機構來實現的，各方面機構組成一個互為補充、協同作業的錯綜復雜的管理機構，機構的性質也有官方、半官方（如協會）和非官方機構。規劃的層級也包括了區域級、州級、亞區域級、縣級、市級等多個層次，分別由不同的主體來制訂和實施。因此美國的土地利用規劃在制訂和管理的過程當中，協調和溝通處于一個非常重要的位置。

自下而上，公眾參與

美國在制訂規劃時一般都是采取自下而上的辦法逐級匯總的。一般的路徑是基層社區—市—縣—州，逐級匯總。在這個過程當中，土地規劃部門主要是負責提供儀器、數據、檔案資料、技術指導、成果分析等方面的支持。基層社區根據掌握的統計數據、分析成果以及事先向社區居民征詢的規劃意見等制定出初步的社區規劃方案，通過公告、召開聽證會等形式，讓社區公眾、專家、學者參與反復的討論協商，盡量平衡和統一各方面的意見，一般都要經過半數以上的民眾討論同意才能通過，最后交由議會通過，具備法律效力。無論是社區基層規劃方案還是更大轄區的規劃方案，都是在廣泛深入地征詢各方面意見，特別是轄區居民意見的基礎上做出的。這種自下而上的逐級匯總制度和深層次的民眾參與制度是美國土地規劃與管理的核心。

土地管理最嚴格的俄勒岡州，在1973年該州議會上通過了第100號法案，決定成立州土地保護和發展委員會，對全州的土地實施規劃管理，要求各地方政府的土地規劃都必須滿足州的要求，否則將由州政府接管。各地方規劃首先由當地先行制訂，再由州審查是否符合相關的要求。

多規合一，穩定性強

美國雖然沒有獨立的土地利用規劃體系，但其土地利用規劃都是其各層次總體規劃的一部分，是公共規劃和社會控制的一個重要方面。美國土地利用規劃與空間規劃、城市規劃和鄉村規劃等是融為一體的，土地規劃的綜合性強、剛性強，土地管理的指向簡單。近年來，美國土地利用規劃主要表現為土地利用分區規劃，由州政府或其授權的縣市政府（一般是市政府），對其區域內的土地進行分區，并規定土地的用途，主要包括商業用地、工業用地、居住用地、農業用地等等，并對容積率、建筑密度、建筑高度、退縮距離等指標進行控制。

美國在制訂分區規劃時，基本上是不違反現狀的，對那些已建成地塊基本不調整；即便有所調整，也是在充分征詢所有者和整個社區居民意見的基礎上進行的，調整的方向也會盡量采取以提高土地價值為前提的向上調整的方式，如工業改商業等，在很大程度上降低了規劃實現的難度，緩解了與所有者權益的沖突。

綜合管理，法律為主

美國土地利用規劃的目標是協調各土地所有者的利益，促進土地資源的可持續利用和開發，以達到社會福利的最大化。美國實施規劃的手段也是多元的：

一是通過法律手段。美國的土地利用規劃具有法律效力，一旦出現違反規劃使用土地的情況，任何人和任何部門都可舉報或起訴違規者，法院會據此作出處罰裁定，通常是高額的罰款。有一些政府或準政府部門也有開罰單進行類似行政處罰的權力，但這只限于小額處罰的情況；對稍微嚴重的違法行為都要通過訴訟解決。

二是通過激勵機制。美國十分重視生態和農地保護，為了鼓勵土地所有者按規劃要求使用土地，政府補貼保護耕地特別是基本農田，由政府投入基礎設施建設并提供技術支持，并對耕地減免土地稅、遺產稅。美國還建立了購買開發權和地役權制度、可交易開發權制度，土地所有者通過讓渡土地

開發權，保留耕地開發權，可以獲得經濟補償，取得了非常好的效果。

三是多方共同維護規劃實施。美國聯邦政府本身擁有全國32%的土地，州及地方政府擁有10%的土地，各級政府對自己擁有的土地實行嚴格的規劃管理，如美國制定了《聯邦土地政策和管理法》，對聯邦政府所有的土地進行規范管理。另外，美國的各種非政府組織從保護生態和農田等角度，也積極參與到規劃管理當中來，取得了良好的效果。

城市增長，管住邊界

美國有13個州實施城市增長管理計劃，3個州實施城市增長邊界管理，其中俄勒岡州是做得比較好的。俄勒岡州在關于土地規劃管理的第100號法案通過以后，為了更好地保護森林和農田特別是基本農田，實施了城市增長邊界管理，40多年來，波特蘭都會區人口增長超過60%，城市區域的土地僅增長了10%左右。

該區域城市增長邊界管理能夠成功的主要原因：一是居民有保護土地的共同理念；二是強有力的監督，包括媒體、學校、非營利性機構的監督；三是城市增長邊界管理納入了城鄉規劃的框架；四是各級政府和相關單位都嚴格按照邊界實施相應的規劃；五是邊界不能被頻繁地修改，只能依照相應的政策和標準進行適當的調整，而且不能依據個別項目就進行修改；六是工作的重心放在邊界內土地的有效再開發上。

對我國的啟示

根據國情，我國的土地利用規劃的制訂由各級政府主導，采取自上而下的模式，管理手段以行政手段為主，這種形式相對而言更具有行政效能，也存在一些問題：一是土地利用總體規劃的權威性不夠，統籌引領的作用難以體現，其他規劃倒逼土地利用總體規劃的情況時有發生。二是公眾參與的程度不夠，由于事先缺少溝通和信息搜集，往往出現降低或侵占了土地使用者權益的情況，而土地使用者一般情況下并不知情，在實施的過程中易引發社會矛盾。三是由于保護手段單一，一些地方政府和集體經濟組織保護耕地和生態用地的積極性不高。

目前，我國正在推進劃定永久基本農田、城市發展邊界和生態保護紅線，進一步強化規劃對土地資源的保護和管控作用，借鑒美國土地利用規劃的制訂和管理體系，筆者對我國土地規劃工作提出以下建議：

●強化土地規劃的法制建設

制定土地利用總體規劃專門的法律，進一步提高土地利用總體規劃的法律效力，進一步明確土地利用總體規劃的龍頭地位，各項規劃的制訂和實施均應與土地利用總體規劃相協調和銜接，尤其是城市規劃、水利設施建設規劃及林地草原保護規劃等均應在土地利用總體規劃規定范圍內實施。在強化土地利用總體規劃基礎性地位的基礎上，推進多規合一，更好地指導經濟建設，促進社會發展。

●將規劃決策的重心下移

建議在我國土地利用規劃體系中，全國土地利用總體規劃和省級土地利用總體規劃應定位為戰略規劃，主要用于激發和形成市場的驅動力，市、縣土地利用總體規劃應著重具體落實和分區管制等內容。

●拓展公眾參與的廣度和深度

進一步明確規劃制定的程序和規則，規范各級政府在規劃中的權限和責任，要求規劃編制、修改應反復聽取意見，重大問題應召開多次聽證會，通過充分交流、協商，取得廣泛的共識。除為國家利益和社會公益而修建的道路、能源基礎設施等法定事由可以修改土地利用總體規劃外，非法定事由修改土地利用總體規劃，須經本級人大批準同意后，才能向上級主管部門申報,增加中間的監督環節。特別是對于規劃改變用途的，應取得土地使用權人的理解和認可，或者建立相應的補償機制，給予公平補償。

●以經濟手段保護耕地和生態用地

讓承當耕地和生態用地保護責任的地方政府，特別是集體經濟組織及農民在讓渡或者是放棄建設開發權、保留農用地耕作權時，獲得相應的經濟補償。在廣東等地已經開展探索對耕地（基本農田）進行保護補貼，建議適時進行總結，上升為法律制度，提高保護水平。

●提高違反土地利用規劃的違法成本

在美國，違反土地利用規劃是一項違法行為，機構和個人都不愿意這樣做。而在我國，違反規劃建設的違法成本太低，而且基層政府和個人違法并存，查處違法行為的壓力很大。因此，建議從各方面提高違法的成本，特別是除了在經濟上處罰的成本之外，還應當結合個人信用體系建設，將違法的信息納入信用體系當中，增強實際的管制效果和威懾力量。

●多方合力落實城市發展邊界

從美國實施城市增長邊界成功的經驗看，落實城市增長邊界是一項綜合性的工作，除了考慮土地利用之外，還包括人口就業、交通規劃、生態保護、空氣質量控制等多個方面。因此，應當將該項工作的職責落實到基層地方政府，作為地方政府一項戰略性的重大工作,而不僅僅是國土資源、農業等少數幾個部門的工作。同時應當更多地將相應的權力下放到地方政府，國家的層面應當主要集中在制定規則和標準，并負責依據規則和標準來審查地方政府的相應規劃，以確保邊界管理的可操作性和有效性，也保證規劃的剛性和權威性。

（作者單位：廣東省國土資源廳 摘自《中國國土資源報》）