城鎮化的現實與理想

陳桐

城鎮化的現實與理想

陳桐

大拆大建是全國各地的表情。2015年5月29日，為配合城區改造，上海東臺路古玩市場開始拆遷。CFP/供圖

我國城鎮化正處于快速發展時期，并且這種態勢還將保持一段較長時間。有專家預計，2015年，我國城鎮化水平將達到53.77%。

然而，數十年來我國城鎮化進程在推動經濟增長的同時，也出現了諸多問題，城市發展面臨著土地、水資源、能源、環境污染等諸多資源環境約束問題，生態壓力日益顯現。

怎樣用系統的思維通過系統規劃將城市發展、城市建設和城市運營有機結合，進行統籌協調？我國城市功能定位普遍存在哪些問題？城市在發展中該如何明確定位？

如何不患或少患城市病？

功能失調、器官受損，如今這些癥狀已經不只出現在人的身上。快速發展的城市，正被質疑患上同樣的疾病。北京、上海等城市發展過度膨脹，出現了交通堵塞、環境污染、住房擁擠、人口過多等“城市病”。以北京市為例，2009年實際常住人口達1972萬，提前十年突破1800萬的人口規模控制指標。2012年底這一數據又刷新至2069.3萬，人口嚴重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問題。

“我們在回顧和反思目前城市普遍患同樣的城市病，原因當然是多方面的。但主要的原因還是城市的規劃出了問題。”北京大學校長助理、校產辦主任黃桂田說。

黃桂田認為，目前城市規劃的主體太單一。在一些城市，現有的城市規劃基本上只有一個城市空間規劃。眾所周知，城市是一個綜合體，在規劃方面至少要包含經濟、資源環境及基礎設施，甚至包括空氣動力學等方面。目前僅將城市規劃當作空間布局的規劃，就顯得太蒼白、太單一。而且現在的城市規劃時效性太差，長遠性、戰略性嚴重不足。

在新型城鎮化推進過程當中，體制機制前期研究的缺乏，被業內專家認為是當前推進新型城鎮化的短板。“首先就要解決規劃的體制機制問題。”住房與城鄉建設部政策研究中心副主任李德全說。

城鎮化受自然條件、資源環境承載能力和經濟社會發展水平的制約和影響，其發展應該是循序漸進、因地制宜、因勢利導地推進。

我國提出新型城鎮化建設，不應當被視為刺激經濟發展的手段，而是我國經濟發展轉型的重要組成部分。總結和反思過去城鎮化的道路，新型城鎮化應該是協調發展的城鎮化。李德全認為，這種協調發展，包括利益關系的協調，包括資源供給的協調，包括不同地區的協調，包括全體人民發展狀態的協調。他說：“新型城鎮化應該是布局合理、功能明確、設施齊備、規劃良好、建筑安全耐用、城鎮效益較高的城鎮化，應當是城鄉發展一體化的城鎮化，應該是綠色生態的城鎮化。”

夜生活成為枯燥的城市生活的變奏。圖為炎熱的夏夜，北京朝陽區三里屯商業區里，人們乘涼休閑。CFP/供圖

“包括大城市、中等城市和小城市在推進新型城鎮化的進程中，首先進行統一規劃，規劃的功能要滿足城鄉可持續發展，這樣才能實現城市與農村良性結合，大城市和小城鎮良性結合。”住房與城鄉建設部原總工程師、中國建筑金屬結構協會會長姚兵說。

因此，在推進新型城鎮化的過程中，只有科學的路徑才能實現城市的可持續發展。泛華集團董事長、全聯房地產商會新型城鎮化與產業發展分會會長楊天舉認為，在頂層設計方面，要根據區域資源環境要素情況，來研究區域戰略發展和產業發展問題，從而確定產業的發展方向；與此同時，與現有的城市總體規劃進行統籌。

城市功能該如何定位？

從1996年開始，中國的城鎮化一直處于高速發展中，城鎮化年增速率高達1.3%。到2012年，我國城鎮化率超過了50%。從“九五”以來，我國一直擁有超高的城鎮化速度，城鎮化率從20%到40%只用了22年。對此，北京師范大學減災與經濟管理研究院副教授、博士生導師于德永一針見血地指出，“城市的快速發展總體是好的，但是城市功能定位等一些因素考慮得不成熟，導致城市出現了這樣或那樣的‘城市病’。”

在于德永看來，解剖中國城鎮化存在的問題，必須首先關注社會經濟結構的改變。“過去，我國生產、生活和生態功能定位不清，尤其在改革開放之前，城市功能是定位于生產的，而不是定位于生態和生活。實際上，生產、生活和生態應該是三位一體的概念，不能僅側重于某一方面。”于德永說。

中國環境科學研究院生態研究所副所長、首席專家李俊生說，中國傳統城鎮化路徑源于計劃經濟體制和重工業優先發展戰略，重工業優先是中國城鎮化制度變遷的初始條件。但是，以工業生產為主的城市功能定位導致了“城市病”的出現，比如北京、上海、南京、濟南等大多數城市出現霧霾天氣，交通擁堵、城市內澇、空氣污染、噪聲干擾、垃圾圍城等。

李俊生認為，深圳城鎮化之路是傳統城鎮化發展的典型。深圳的前身寶安縣在新中國成立初期只是一個經濟十分落后的沿海小縣，而改革開放讓深圳以驚人的發展速度成為現代化的國際大都市。但是，這樣快速發展的城市，無法擺脫發展帶來的環境污染和亞熱帶生態系統退化等諸多環境問題。在過去的10多年中，深圳正逐步從資源與勞動密集型向資本和技術密集型轉變。現在很多城市的發展都在延續深圳的模式，也就同樣面臨著發展帶來的問題。

目前在城市功能定位不清的條件下，我國一些城市的發展呈現無序狀態。

對此，李俊生指出，目前我國城市面臨的環境問題，都跟城市功能定位不清有直接的關系。當前，傳統城鎮化的弊端正逐步顯現，如大中小城市和小城鎮發展失衡的問題越來越突出；一些大城市人口膨脹、交通擁堵、空氣污染等“城市病”日益嚴重；小城鎮相對萎縮，人居環境退化、管理粗放、投入不足、環境污染嚴重；中西部一些地區盲目照搬東部沿海地區城鎮化模式、一味攀比城鎮化速度和城市規模，“空城”現象正在涌現。

在采訪中，業內專家指出，一些城市由于定位不準確，已經給城市發展帶來嚴重的問題。李俊生舉例說，鄂爾多斯康巴什新區是個原本僅千余人的荒漠村落，如今這個地圖上的新地名成為耗資50多億元打造的新城。但現在，這座新城仍是“空城”。對此，李俊生認為，在一個缺水的區域，打造如此規模城市的做法值得商榷。“城市功能定位必須依托城市區域的資源稟賦，確定城市發展規模也必須依托于此。”李俊生說。

目前，一些城市定位缺乏科學性，缺少深入調查研究和科學論證，一味按照領導主觀意志進行定位，同時因領導更替等原因反復變化，不僅浪費了資源，而且還喪失了許多發展機會。例如，一些城市一年一個定位，有的城市一任領導一個定位。城市定位應根據城市競爭力條件的變化而變化。但目前，許多城市在其城市競爭力發生變化的情況下，沒有對城市功能定位進行相應調整，結果不但原來的地位沒有保住，新的機會也沒有抓住。

如何避免“千城一面”？

國土資源部副部長胡存智在前不久召開的中國城鎮化高層論壇上強調，中國現在的城鎮化建設帶有強烈的功利化色彩，更多的目的是為了投資和加快經濟發展。

對此，于德永認為，在城市功能定位上，很多城市都沒有鮮明的特色，城市中經濟主導產業和特色基本分不清，從而導致了同質化的競爭。

另外，許多城市片面地追求GDP，盲目地把發展經濟放在首位，搞政績工程、形象工程，卻淡化了城市其他功能。有些連最基本的城市基礎設施都欠賬很多，發展戰略與功能定位的選擇也顯得有些不切合實際。

目前，全國有180多個城市把發展目標定位為國際化大都市，這顯然不符合實際。“應該說很多城市都想做出自己的特色，但是在追求特色的路上，又過于關注所謂的國際化、現代化，結果就是讓城市建設趨同。”于德永說，大家之所以覺得歐洲城市有特色，正是因為這些城市重視對城市文化的保護和繼承。中國很多城市在建設中太關注現代化，將城市曾經的歷史和特色湮沒于大拆大建中了。

城市功能定位如何抓住特色，如何平衡經濟發展、社會進步和環境保護三大要素？

中國科學院院士、中科院地理科學與資源研究所陸大道研究員正在開展一項名為“我國城鎮化的合理進程與城市建設布局研究”重大咨詢項目研究。他說，城鎮化是一個國家經濟結構、社會結構和生產方式、生活方式的根本性轉變，必然是長期積累和長期發展的漸進式過程。要根據城鎮產業的吸納能力、基礎設施的支撐能力、資源環境的承載能力和城鎮管理水平提高的程度等，逐步提高中國城鎮化水平。

建筑與城鄉規劃學家、人居環境科學創建者、“兩院”院士吳良鏞提出，城鎮化基礎性問題是人的生存和發展，要以人居環境建設為核心。同時要特別注重城市自然條件的約束，規劃城市規模時，要特別注意與所在地域的自然環境容量和資源承載力相協調。

在采訪中，許多專家都表示，城市功能定位不能“一刀切”，應根據自然稟賦、區域環境容量、多層次發展。城市定位要因地制宜地結合不同地域的特點，從改善人們在城市中經濟社會聯系的角度出發，綜合考慮土地利用和交通互動的整體關系，以區域的環境承載力等因素，科學審慎地定位城市發展功能，建設千姿百態的城市。

缺乏產業支撐何來城市定位？

全國工商聯主席王欽敏給出的答案是“切實發揮規劃的產業指導。”

“在以往的城鎮化的道路上，我們依賴于地方經濟的積極性，各地都在招商引資，結果導致城市產業同質化和區域產業結構雷同，其突出表現為‘大而全’‘小而全’，區域產業結構差異趨于縮小，產業的地域特征不明顯，各地區產業門類齊全并逐步形成完整的體系，主要行業和產品生產的空間分布平均化，集中度下降，相互間缺乏應有的分工與合作，最終導致了整個社會資源配置效率低下，資源浪費，環境污染加劇。”王欽敏說。

住房與城鄉建設部政策研究中心副主任李德全認為，就大的產業布局來講，需要在全國范圍內進行國家層面的產業布局，應當有國家級的產業布局規劃，而后制訂城市群規劃。產業布局規劃和城市群規劃應當是相互聯系，相輔相成的。產業布局應當同各地區的資源稟賦緊密聯系，而不是各地區不看自己的自然資源條件，一窩蜂上，只要能夠把資金引來就是好的。

“如果沒有產業支撐，不能提供就業，不管造出多么好的新城，不管馬路多寬，樓堂館所多么亮，城市也只能淪為空城。”原建設部副部長宋春華指出，新型的城鎮化不能只造空城，要準確地定位其產業支撐。必須要摒棄那種沒有產業支撐，只靠房地產開發的城鎮化。首先要研究城市發展戰略，把握好資源和就業特征，確定好城市的定位。其次，要選擇好主導產業和產業集群，要在一定的區域里研究專業化定位和分工協作的關系。做好基礎設施建設和環境生態建設，做到宜居宜業。

在泛華集團董事長、全聯房地產商會新型城鎮化與產業發展分會會長楊天舉看來，由于目前城市沒有找到資本差異性，才導致產業雷同的現象。“只有根據資源環境、人文情況和資本結構等諸多要素，找到城市的主導產業、核心產業，診斷出城市可持續發展的路徑，才能形成把資源優勢變成經濟優勢。

中小城鎮如何有所作為？

盡管新型城鎮化提出農民工要市民化，但是農民工去哪兒是最大問題。根據中國社科院的《中國新型城鎮化道路的選擇》報告，中國過去城市人口比重增加主要在大城市，而小城市人口數量比重在下降，20萬人口以下的小城市數量，從2000年的353個，減少到2010年的258個，吸納人口比重從18.52%，下降到2010年的10.31%。導致這種變化的根源就是，小城市并沒有很好的就業機會和發展空間，沒有產業特點且基礎設施薄弱，因此沒人愿意去。

中國當前由農村向城市人口轉移數量之多，是全世界沒有的，是人類歷史上沒有的，這么龐大的城鄉人口轉移，不可能靠沿海少數發達地區來承擔，不可能靠幾個城市圈來吸納，不可能靠少數大城市來吸納。

在住房與城鄉建設部原村鎮司司長、中國城市科學研究會副理事長李兵弟認為，小城鎮應該是主要出路，這是一個大戰略和一個大思路。

數據顯示，德國城鎮化97%，70%的人是住在小城鎮；美國的城鎮化84%，50%的人是居住在小城鎮；英國只有9%的人居住在城市核心區，大量的人口住在周邊的小城鎮。“小城鎮化應該放手一擊，首先要確立發展目標，這個目標應該符合各地區的實際。總的概括來講，應當是富足小城加特色小鎮加美麗鄉村。”李兵弟解釋說，要走出一條符合中國國情的中國城鎮化道路，就要為小城鎮留出一個發展空間。在確定科學的發展目標后，應該多保留縣級市，更多地讓小城鎮有發展的空間，有發展的治理空間。

回顧過去幾十年城鄉發展的歷程，從城鄉分治到城鄉主導再到如今形成城鄉融合的發展模式，都是基于一個理念，即“城鄉平等”。

在推進新型城鎮化的過程中，小城鎮如何因地制宜，走自己的路，成為業內關注的問題。在采訪中，業內專家表示，推進新型城鎮化，小城鎮的發展模式跟原來的城市發展模式是不同的。讓小城鎮具有完整的城市發展功能的同時，小城鎮的發展應該是內部的循環，而不是像大城市的發展依靠人口引進等外部的要素。這樣才能走得更加有特色，也可以避免諸如環境污染等城市病向小城鎮蔓延。

目前，我國有650多座城市、15000多個鄉鎮及260多萬個自然村落。數據顯示，2002年～2012年，我國自然村由360萬個銳減至270萬個，10年間減少了90萬個自然村，其中包含大量傳統村落。

“不能讓中國的自然村落在城鎮化的大潮中消失！”這已經成為業界的共同呼聲。如何讓傳統村落活起來，讓那里的人們享受到新型城鎮化發展的成果？一些專家認為，無論是城鎮還是鄉村，都要讓原住民參與到保護和開發中來，并公平合理地分配收益，才能保留傳統村落豐富多彩的非物質文化遺存和獨特的“人情味”，這才是中國特色的新型城鎮化道路。