NGO對外援助的支持與規(guī)范

周太東

NGO對外援助的支持與規(guī)范

周太東

越來越多的中國民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，但因缺乏資金、不被理解、項(xiàng)目單一等諸多問題的存在，讓我國NGO的對外援助走得吃力且不討好。

“一帶一路”大背景下，中國民間組織走出去面臨前所未有的機(jī)遇。事實(shí)上，近年來，越來越多的中國民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，在海外實(shí)施緊急人道主義援助、扶貧、教育、衛(wèi)生、能力建設(shè)等項(xiàng)目。但總體來看，我們的民間組織走出去仍處于起始階段，缺乏資金、不被理解、項(xiàng)目單一等諸多問題的存在，讓我國NGO的對外援助走得吃力且不討好。

別家NGO的對外援助

與我國相比，主要經(jīng)合組織發(fā)展委員會（由34個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家組成的政府間國際經(jīng)濟(jì)組織）成員的民間組織在其他國家開展對外援助顯得輕松順利多了。

經(jīng)合組織發(fā)展委員會所有的成員都通過與民間組織合作開展對外援助，支持或鼓勵(lì)本國甚至是國際民間組織的參與。

根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展委員會2013年的一份報(bào)告，2011年，發(fā)展合作委員會成員共向民間組織（含本國民間組織、國際民間組織以及受援國的民間組織）提供了193億美元的援助資金，相當(dāng)于成員國所有對外援助預(yù)算的14.4%，其中，88%（約169億美元）為本國民間組織執(zhí)行。

民間組織參與的援助領(lǐng)域也多種多樣，但主要集中于社會發(fā)展領(lǐng)域，包括治理、能力建設(shè)、緊急救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、食品安全等，其他還包括小額信貸、職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和生物多樣性、政策倡導(dǎo)等。

民間組織為政府主導(dǎo)實(shí)施官方發(fā)展援助提供了重要補(bǔ)充，并在特定領(lǐng)域具有獨(dú)特的優(yōu)勢。

怎么管理

NGO進(jìn)行對外援助，放養(yǎng)不是長久之計(jì)。主要發(fā)展委員會成員國對民間組織參與對外援助已形成一套比較成熟的管理規(guī)范，大致可包括準(zhǔn)入制度、資金申請機(jī)制和事中事后的規(guī)范與監(jiān)督等三個(gè)部分。

第一，準(zhǔn)入制度。

為保障民間組織有序參與官方發(fā)展援助，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都設(shè)置了不同的準(zhǔn)入制度，包括從業(yè)年限、預(yù)算規(guī)模等主體資格方面的規(guī)定和類似于“行政許可”的資格認(rèn)定程序。

比如，一般都要求參與的民間組織為在民政、稅務(wù)或內(nèi)政等主管部門登記的正式機(jī)構(gòu)，同時(shí)要求有一定年限的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和一定規(guī)模的預(yù)算。例如，加拿大政府規(guī)定，對超過200萬美元以上的競標(biāo)項(xiàng)目，民間組織需有三年以上在發(fā)展中國家開展項(xiàng)目管理和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)；對低于200萬美元的項(xiàng)目申請，要求有兩年年以上在發(fā)展中國家開展項(xiàng)目管理和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。

第二，資金支持機(jī)制。

民間組織申請政府對外援助預(yù)算資金支持的機(jī)制大致可分為四種。

一是如英國、澳大利亞和日本等國家專門設(shè)有“民間組織合作伙伴關(guān)系方案”，為通過認(rèn)定程序的民間組織在海外開展社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目和人道主義救援直接提供資金支持，相當(dāng)于國內(nèi)的“財(cái)政撥款”，民間組織對這部分資金的使用具有主導(dǎo)權(quán)。

例如，澳大利亞從1974年開始就設(shè)有“民間組織合作方案”（Australian NGO Cooperation Program），為澳大利亞民間組織的海外減貧與發(fā)展活動提供補(bǔ)貼，該方案下的資金不需要民間組織每年按項(xiàng)目單獨(dú)申請，通過認(rèn)定程序的民間組織每年可獲得一定數(shù)額的資金支持。2012年，該方案共向43家澳大利亞本土民間組織提供了1.06億美元資金，占其官方對外援助總支出的2.1%。

目前國務(wù)院頒布的社團(tuán)、民非和基金會三個(gè)管理?xiàng)l例中沒有關(guān)于民間組織在國外開展活動或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處的法律依據(jù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國際化處于無法可循的尷尬境地，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過高。

2014年7月10日，上海，中國國務(wù)院新聞辦公室10日發(fā)布白皮書稱，2010年至2012年，中國對外援助金額為893.4億元人民幣。CFP/供圖

二是通過“項(xiàng)目建議征集（Call for Proposals）”的形式，支持本國民間組織通過競爭的方式參與具體方案或項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或執(zhí)行，這種做法在發(fā)展委員會成員國尤其是美國較為普遍。

一般情況下，政府援助主管部門通過對外發(fā)布“項(xiàng)目建議征集”，說明擬支持的項(xiàng)目領(lǐng)域和能夠參與的民間組織的資格條件，由符合條件的民間組織提出具體的項(xiàng)目建議、活動和預(yù)算，然后政府援助機(jī)構(gòu)予以審評，并最終通過與民間組織簽署合作協(xié)議的形式為民間組織提供支持。這種方式有利于援助機(jī)構(gòu)掌握主導(dǎo)權(quán)，并因其具有較強(qiáng)的競爭性而促使民間組織不得不不斷提高其項(xiàng)目設(shè)計(jì)和執(zhí)行的能力。

三是通過與特定民間組織簽署伙伴關(guān)系協(xié)議的形式，為特定民間組織提出的符合政府援助機(jī)構(gòu)優(yōu)先領(lǐng)域的項(xiàng)目或方案提供支持，類似于向民間組織提供“專項(xiàng)或信托基金”的形式。在這種安排下，民間組織仍需要向援助機(jī)構(gòu)提交項(xiàng)目或方案建議，說明機(jī)構(gòu)在實(shí)施特定援助優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)力，然后經(jīng)援助機(jī)構(gòu)評估后，通過簽署合作協(xié)議的形式向民間組織提供資金。英國、澳大利亞、加拿大等都有類似的做法。

四是在重大自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，發(fā)展援助委員會成員會向本國通過事先“審評”的從事緊急救援的民間組織提供資金支持。很多發(fā)展援助委員會成員都有一個(gè)從事緊急救援的民間組織名錄，這些組織事先通過了援助機(jī)構(gòu)的評估，在災(zāi)害發(fā)生后，政府援助機(jī)構(gòu)可快速地向這些機(jī)構(gòu)提供資金，支持其快速有效地開展海外救援。

第三，監(jiān)督與管理。

發(fā)展援助委員會成員對民間組織的監(jiān)督與管理包括兩個(gè)方面。

一是援助主管部門自身對項(xiàng)目資金使用和民間組織的監(jiān)督管理，這包括要求民間組織定期遞交項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告、定期與民間組織座談了解項(xiàng)目進(jìn)展與效果、與民間組織共同開展項(xiàng)目評估以及進(jìn)行審計(jì)等。不少援助主管機(jī)構(gòu)還設(shè)有專門的民間組織合作部門，負(fù)責(zé)管理和跟蹤民間組織實(shí)施的官方發(fā)展援助項(xiàng)目。

二是通過與行業(yè)協(xié)會合作，加強(qiáng)民間組織參與國際發(fā)展合作的行業(yè)自律，行業(yè)協(xié)會實(shí)際上為政府承擔(dān)了部分的監(jiān)督、監(jiān)管職能。不少發(fā)達(dá)國家都設(shè)有民間組織參與海外援助的行業(yè)協(xié)會或網(wǎng)絡(luò)，在為民間組織提供能力培訓(xùn)和信息分享平臺的同時(shí)，加強(qiáng)對民間組織的監(jiān)督和管理。

例如，澳大利亞國際發(fā)展理事會與澳大利亞外交貿(mào)易部共同制定的《行為準(zhǔn)則》即為澳大利亞民間組織參與對外援助自我規(guī)范的宣言，屬自愿、自律性質(zhì)，其目的旨在通過加強(qiáng)簽字成員組織的透明性和責(zé)任性提高各利益相關(guān)方對澳大利亞民間組織的信任，促進(jìn)對外援助的效果。《行為準(zhǔn)則》在項(xiàng)目執(zhí)行、資金籌集以及組織管理等三方面都設(shè)立了基準(zhǔn)，并設(shè)有舉報(bào)處理程序，簽署《行為準(zhǔn)則》是澳大利亞民間組織獲得澳大利亞政府援外資金支持的前提條件。英國的“援外民間組織聯(lián)盟”在行業(yè)自律方面也發(fā)揮著類似的重要作用。

我們學(xué)什么

民間組織因其非官方的色彩和專業(yè)性，能夠幫助提高援助政策的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與受援國各階層，尤其是基層民眾的相互了解和信任，有助于國家軟實(shí)力的提高。同時(shí)，民間組織參與對外援助也有利于增強(qiáng)本國民眾對國際事務(wù)的了解和對援外事業(yè)的支持。

發(fā)展援助委員成員在民間組織參與對外援助領(lǐng)域已形成了兼含政策支持與規(guī)范、行業(yè)指導(dǎo)與自律的相對較為先進(jìn)的政策和制度安排。這種安排層次分明，相互補(bǔ)充，為我國民間組織今后參與對外援助的管理提供了較好的借鑒意義。

第一，援外主管政府部門應(yīng)充分認(rèn)識到民間組織參與對外援助的意義，積極改革傳統(tǒng)援助模式，漸進(jìn)式的引入民間組織的參與。起始階段，援外主管部門可借鑒部分發(fā)達(dá)國家的做法，制定“準(zhǔn)入”制度，允許規(guī)模較大、專業(yè)性較強(qiáng)和國際合作經(jīng)驗(yàn)較為豐富的民間組織的參與。同時(shí)也可通過采購服務(wù)的形式，從執(zhí)行切入，在充分監(jiān)管、充分指導(dǎo)、時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候考慮民間組織參與援外項(xiàng)目的設(shè)計(jì)以及援外政策的制定，從而使民間組織全面深入地參與到援外工作中去。

第二，援外主管部門可積極扶持建立民間組織參與對外援助的行業(yè)協(xié)會，促進(jìn)行業(yè)自律，以彌補(bǔ)自身與民間組織交往的人手和經(jīng)驗(yàn)的不足，同時(shí)幫助提高民間組織在海外開展國際合作項(xiàng)目的能力。

第三，注重民間組織在對外援助中的比較優(yōu)勢或附加值，發(fā)掘政府與民間組織的交集。不少民間組織在我國過去三十年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中作出了卓越的貢獻(xiàn)，在減貧、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領(lǐng)域積攢了不少經(jīng)驗(yàn)，并形成了自己有效的方法，政府在援外項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中可積極發(fā)揮民間組織在這方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，以提高援助項(xiàng)目的精準(zhǔn)性和有效性。

第四，完善民間組織走出去和參與對外援助的法律法規(guī)。目前國務(wù)院頒布的社團(tuán)、民非和基金會三個(gè)管理?xiàng)l例中沒有關(guān)于民間組織在國外開展活動或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦事處的法律依據(jù)。由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國際化處于無法可循的尷尬境地，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過高。納入2015年全國人大初次審議計(jì)劃的《慈善事業(yè)法》應(yīng)該充分考慮民間組織走出去這一大趨勢，為民間組織“走出去”提供指導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，擬議中《對外援助法》或《對外援助管理?xiàng)l例》中也應(yīng)包括民間組織參與對外援助的具體內(nèi)容或條款。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生）