宋代宰相制度的變化

李正中，李景盛

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥230000）

宰相者，佐天子，統百官，平庶政，是中國古代封建國家政府首腦的統稱，在我國古代政權中占有重要地位。它上承皇帝，下接官僚，是封建政權政治制度的樞紐。宰相和宰相制度對于封建政權的穩定、國家的興衰都起到非常重要的作用。中國古代廣義上的宰相制度自秦代始，至清末終，歷時兩千年之久，總體上表現出兩個顯著趨勢：首先，宰相的地位由高到低，所掌握的權力不斷減少，從秦漢時在一人之下，萬人之上的權力頂峰跌落到明清時完全成為聽命于皇帝，無權獨自處理政事的執行者；其次，在任職制度上，宰相由獨任型到群任型再轉變為兼任型，具體的歷史演變，則是由秦漢單設宰相（或丞相）一職，到隋唐發展為三省制度，三省長官共同承擔宰相職務，再到明清時期廢除宰相專職，由內閣、軍機處等機構官員兼任宰相的部分職務。宋代的宰相制度正好處于我國封建政權宰相制度變化的中間階段，宰相的權力雖然依舊很大，但受到了樞密院、三司等其它機構的制約；同時，宋代宰相的任職制度也由宋初繼承唐代的三省制度向著三省合歸一省，行政機構精簡合并的方向發展。

當前學術界對于宰相制度的研究，大多從全局視野著手，力求考察宰相制度自秦漢誕生到清末終結的整體變化規律。典型的有魏曉巍、鐘衛華的《中國古代宰相制度研究》；李榮華《中國古代宰相制度的演變及實質分析》等。專注于宋代宰相制度研究的文獻有劉志華《論宋代宰相制度的演變及實質》、諸葛憶兵《宋代宰相制度、職權述略》等，其注重理清宋代錯綜復雜的職銜關系，探究宰相制度變化的實質原因。本文以《宋史》、《宋會要》等歷史文獻為基礎，結合前人研究成果，嘗試對宋代宰相官位制度的變化進行梳理，以求勾勒出宋代宰相制度變遷的大體輪廓。

一、宋代宰相制度的演變階段

宋代宰相制度的演變，大體分為五個階段：

（一）北宋前期的宰相制度

從宋太祖黃橋兵變，建立宋朝，到宋神宗趙頊進行官制改革前的這段時間，是宋代宰相制度演變的第一階段。在這一階段中，宰相制度承接唐代舊制，實行集體領導制。“中書令，侍中，及丞、郎以上至三師同中書門下平章事，并為正宰相。”［1］68而實際上元豐改制前擔任宰相的四十五人中，大多數以同中書門下平章事拜相，僅七人曾以侍中拜相，沒有一個以尚書令或中書令拜相。［2］98古籍也記載：“國初三省長官第為空名，惟侍中有真拜者。”［3］581可見尚書令、中書令等三省長官都是虛職，真正掌握宰相大權的是同中書門下平章事，又稱同平章事或政事堂。除了徒有虛名的三省長官，同中書門下平章事這個冗長的官名，也繼承于唐代。唐太宗貞觀八年（634年），仆射李靖因病請辭，然而唐太宗卻要求他“疾小瘳，三兩日一至中書門下平章事”，即每隔兩三天來宰相機構處理政事之意。唐高宗永淳元年（682年），始以“同中書門下平章事”作為宰相銜號，一直沿用開來。

宋初，宰相沒有固定編制，若有兩人則分日執掌大印，上相為昭文館大學士，監修國史；次相為集賢殿大學士。也出現過三人一道擔任宰相的情況，但很是罕見。另設參知政事為副職，與正宰相合稱為“執宰”。宋初，參知政事沒有什么實權，“不押班，不知印，不升政事堂，殿庭別設磚位，敕尾著銜降宰相，月奉雜給半之”［4］591。僅為名譽職位。開寶六年（973年），才有資格同宰相一道議論政事。至道元年（995年），為了牽制宰相權力，宋太宗進一步加強了參知政事的職權，使得其能夠與宰相“輪班知印，同升政事堂，押敕齊銜，行則并馬”［4］591。另外，宋代還設置了負責處理軍事事務的樞密院，掌管國家財政的三司，以及負責監督宰相的臺諫等官職。可見，統治者為了抑制相權，加強皇權，不斷采取制度手段制約、分化宰相的權力。

（二）元豐改制時期的宰相制度

宋神宗的官職改革，是宋代宰相制度變化的第二階段。北宋初期的職官體系名目繁雜，存在大量冗員，“員既濫冗，名且紊雜”［4］580。行政機構職能混亂，辦事效率低下。“居其官不知其職者，十常八九”。［4］576唐代起著重要作用的三省長官，更是淪為無實際權力的閑職，引發許多要求改革的呼聲。如咸平年間，工部侍郎楊億首言：“文昌會府，有名無實，宜復其舊”［4］577。至和中，吳育亦上書稱：“尚書省，天下之大有司，而廢為閑所，當漸復之”［4］578。嘉祐三年（1058年）十二月，翰林學士韓絳言：“中書門下，宰相所職，而以他官判省，名不相稱，請更定其制。”［5］330為了解決這些弊端，公元1082年，時任皇帝宋神宗趙頊進行了大規模的官員制度改革，史稱“元豐改制”。在這次改革中，宰相由原來的同中書門下平章事被分化為尚書左仆射兼門下侍郞和尚書右仆射兼中書侍郎。參知政事則由門下侍郎、中書侍郎以及尚書左、右丞擔任。宰相權力由中書、門下、尚書三省長官瓜分，宋神宗希望藉由此番改革，在減少重疊機構，節約財政開支的同時，還能使宰相之間互相牽制，重新恢復唐代“三省體均”的局面。

（三）宋徽宗政和年間的宰相制度

宋代宰相制度變化的第三個階段是在宋徽宗政和年間，將左仆射改為太宰兼門下侍郎，右仆射改為少宰兼中書侍郎，副相保持元豐制不變。不過這僅僅是宰相制度稱謂的變化，其實質沒有什么大的變動。

（四）建炎南渡時期的宰相制度

建炎南渡時期是宋代宰相制度演變的第四個階段。宋神宗的元豐改制，恢復唐代三省舊制，本意在于使得各個權力機構互相制約，避免一家獨大。但在封建社會，這只是一種理想化的藍圖。首先，在制度設計上，中書、門下、尚書三省的權力就是不對等的。表面上看，中書揆議、門下復審、尚書執行，三者地位平等，實際上，中書省是朝廷政令所出之地，凌駕尚書、門下之上，改制后更是“權柄盡歸中書”；其次，三省之間對時事爭議頗多，互相扯皮，政事文書在三省之間反復流轉，降低了行政機構的辦事效率，更何況中書文書往往不送門下省，使得“門下一官殆為虛設”，無法發揮作用。［6］15因此元豐改制之后，就有很多官員奏請將三省歸為一省，以精簡機構、提高行政效率。在建炎南渡后（1129年），呂頤浩請參酌三省之制，將左、右仆射并加同中書門下平章事，門下、中書二侍郎并改為參知政事，廢尚書左、右丞。于是“三省之政合乎一”。［4］581

（五）孝宗乾道時期的宰相制度

宋代宰相制度變化的最后一個階段，是在孝宗乾道八年（1172年），“詔尚書左、右仆射漢制改為左、右丞相。詳定敕令所言：‘近承詔旨，改左、右仆射為左、右丞相，令刪去侍中、中書、尚書令，以左、右丞相充。緣舊左、右仆射非三省長官，故為從一品。今左、右丞相系充侍中、中書、尚書令之位，即合為正一品’”［4］588。已成虛職的三省長官由宰相兼任，不再另外授予他人。此次改革之后，直到南宋滅亡，宰相制度都沒有再次發生變化。

表1 宋代宰相制度的歷史演變

此外，為了適應戰爭等非常形勢的需要，或是個別權相專政的時期，宋代宰相制度會出現一些特殊的變化。例如在制度設計上，宰相和樞密院本來應該各掌武文二柄，彼此牽制。但由于宋代經常與周邊少數民族政權爆發武裝沖突，邊境形勢瞬息萬變，需要統治班子盡快作出決策。在這種情況下，宰相與樞密院長官分班奏事，各司其職的運行模式效率低下，關于戰術策略、將帥任命、甚至是戰是和這樣重大的原則問題也經常發生分歧。［7］636為了消除這些弊端，每當戰事爆發的時候，宰相時常兼任樞密院長官，兼具文武大權于一身。例如慶歷年間，“諫官張方平言中書宜知兵事，乃以宰相呂夷簡、章得象并兼樞密使”［7］635。建炎南渡后，南宋政權風雨飄搖，時刻面臨強大敵人的入侵威脅，宰相兼任樞密院長官的現象也變得更加頻繁。

另外，北宋哲宗元祐年間還設置了平章軍國重事（或稱同平章軍國事）這一特殊官職，“以文彥博、呂公著相繼任之。其位在宰相之上，專以處高德老臣，以示寵幸，五日或兩日一朝，非朝日不至政事堂”［4］589。但在北宋時期，這一官職只是一種最高榮譽職位，基本不參與決策朝廷的軍國重事。而到了南宋，平章軍國重事的地位則大大提高了。開禧元年（1205年），韓侂胄拜平章，與皇帝討論典禮，將同平章軍國重事改為“平章軍國事”。省去“重”字表示所管理范圍廣，去“同”字則表示所任職者專一。平時每三天上一次朝，遇到戰爭爆發等情況，則一日一朝，“省印亦歸其第，宰相不復知印”［4］589。盡攬國家大事，地位比宰相還高。其后，賈似道專權，竊位日久，尊寵日隆。至此，平章軍國事的權勢已經超越了宰相，成為了南宋實際最高權力機構。但因具有非常設的性質，故不將其歸于宰相制度中去。

二、宋代宰相制度演變的特點

宋代宰相制度的演變，呈現出三個特點，即三省逐漸合為一省；相權受到制約、分化以及統治者作出與包括宰相在內的士大夫階層共治天下的政治決策。

（一）三省逐漸合為一省

發源于隋唐的三省制在宋代逐漸走到盡頭。具體表現為三省制度衰弱，三省架構向著二省乃至一省架構轉變，行政機構逐漸合并集中。三省機構裁撤集中的改革進程，自唐中葉以后就已經開始。當時的人們意識到，一種制度無論在理想層面是多么美好，如果不能適應現實情況的需要，也必須作出相應的變化。三省架構的種種優點在很大程度上只是一種理想化的狀態，實際操作過程中往往會帶來政府不同部門之間頻繁的對立與斗爭，導致機構之間相互扯皮，推諉責任，降低辦公效率等等弊病。而二省乃至一省制度則可以加速決策過程，提高行政效率，在面臨戰事、災禍等緊急事態時能夠更加及時的作出反應。因此，在三省制度在唐代中后期的制度改革中開始被打破，向著二省乃至一省制度發展。例如高宗弘道元年（683年），裴炎自侍中遷中書令，將其辦公地點搬至中書省，使得中書省權力大增，超越其它兩省，成為三省之首。到了唐玄宗開元十一年（723年），中書令張說奏改政事堂為“中書門下”，政事堂印改為“中書門下之印”，三省之間的界線進一步消解。

宋代統治者繼承了唐人對宰相制度改革的方向。宋初雖然沿襲舊朝，設立了三省機構，但它們卻并無實權，僅僅作為一種象征，而以他官判省事，即以同中書門下平章事行使宰相職權。雖然元豐改制之后三省分權的局面有所恢復，但其弊病很快再次顯露出來，因而遭到大多數官員的反對。元祐初年（4239年），宰相司馬光上書要求合中書、門下二省為一。其理由是中書、門下官員之間的權力斗爭甚重，公文在兩省之間周轉繁瑣，影響行政效率；更有甚者，中書省憑借著更加接近權力核心的優勢，處處打壓門下、尚書兩省，使得這兩個機構殆為虛設。作為回應，時下垂簾聽政的皇太后高氏將三省分班奏事的制度改為合辦奏事，進一步加深了三省之間的合作、協調程度。宋室南渡后，來自北方政權的軍事威脅大大加深，由于戰事頻繁，突發事件不斷，需要一個強有力的統治核心，宰相機構設置重疊，效率低下的弊病亟待改變。建炎三年（1129年），擔任宰相的呂頤浩將中書省和門下省合并為中書門下，最終完成了三省制到一省制的轉變。

（二）相權受到制約與分化

為了防止相權惡性膨脹，宋代宰相的權力受到制約、分化。統治者出于治理國家的需要，將部分權力交給宰相，但最重要的最終決策權卻始終緊握在手。《宋史·趙普傳》記載：“（趙普）嘗奏薦某人為某官，太祖不用。普明日復奏其人，亦不用。明日，普又以其人奏，太祖怒，碎裂奏牘擲地，普顏色不變，跪而拾之以歸。他日補綴舊紙，復奏如初。太祖乃悟，卒用其人。”［8］4735通過這一段過去通常被認為是描述宰相趙普剛毅正直，以天下事為己任的記載，可以反映出即使是趙普這樣德才兼備的宰相，想要改變皇帝的決定，也需要極大的勇氣和堅持。若是換成資質較為平庸的宰相，則恐怕根本無法動搖宋太祖的決斷，作為古代最高權力中心，皇帝的權威依舊是不可動搖的。

在制度建設上，宋代統治者設置參知政事作為宰相助手，對宰相構成了一定牽制；建立樞密院、三司、審官院等機構，將軍隊調動、財政權和人事任免權從宰相手中奪走；此外，還有臺諫官員對宰相一言一行進行監視，防止宰相之間出現政治小集團，威脅皇帝的統治。如慶歷三年（1043年），知諫院蔡襄向仁宗進言：“自今中書、秘院執政官，非休假日，私第不得見客，欲尋訪外事者，聽招呼”。［9］158連宰相私人社交也被限制，可見對于宰相可能出現的結私營黨現象，宋朝統治者是極為重視的。

（三）皇帝與士大夫共治天下

宋代宰相的權力雖然受到不少制約，但依舊出現很多有所作為的名相，如促成檀淵之盟的北宋宰相寇準、發出“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”壯志豪言的范仲淹、力推改革的王安石等人。相對于極度打壓相權，乃至取消宰相制度的明清兩朝，宋代的宰相制度依舊給予宰相們很大的活動空間，使得他們中的有才華者能夠充分施展拳腳，在歷史的長河中留下濃墨重彩的一筆。究其原因，乃是宋代統治者們作出與包括宰相在內的士大夫們共治天下的抉擇。費孝通先生在《紳權與皇權》中論述道：“握有無上政權的天子，固然可以在政權的占有上一絲不讓人，但是幅員遼闊的天下，卻不能一手經營。”［9］95統治者的時間和精力都是有限的，要想治理國家，必須依賴包括宰相在內的官僚群體。宋代官僚受皇帝提拔產生，有資格行使政權而不擁有政權，既能夠幫助皇帝實施統治，又不會對皇權產生威脅，是很好的統治工具。此外，宋代實行科舉考試制度，使得出生貧寒、地位卑微的平民子弟也擁有入仕的機會，對他們而言，能夠入朝做官，分享部分權力，是統治者對自己極大的賞識。因此，必然對皇帝感恩戴德，忠心耿耿，進而兢兢業業，將“進亦憂，退亦憂”、“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”等口號作為從政的指導精神。宋代軍事力量始終弱于北方的少數民族政權，能夠在不斷遭受強敵入侵的險惡環境中頑強的支撐了三百多年，其統治者作出的與士大夫階層共治天下的決策功不可沒。

三、宋代宰相制度的歷史影響

宋代宰相制度繼承于隋唐，在其后的三百多年里又發展出獨有的特點。考察其歷史影響，筆者認為主要表現在以下兩方面。

（一）宋代的宰相制度提供了一個較為穩定的政治環境

總體上看，宋代宰相制度的運行是較為穩定的，宰相掌握的權力在大多數時間里都被納入了制度化軌道，與皇權相安無事。雖然也產生過幾次權相專政時期，也都是由于皇帝自身能力低下，無法控制。如蔡京、秦檜等兼具才華和野心的少數宰相而已，而且這幾次宰相專政，持續時間都不長，沒有威脅到皇室的統治。可以認為，宰相無法對皇權構成威脅，徹底成為皇帝的統治工具的歷史時期，就是自宋代開始的。

此外，宰相及其背后的宋代士大夫階層，對皇親外戚等其他政治勢力形成了有力的牽制。回顧歷史，可以發現自漢代至隋唐，強有力的貴族勢力一旦壓倒了皇權，篡權就必然發生。而宋代統治者作出了與士大夫共治天下的決策，使得平民出身的士大夫階層也擁有一定的權力，能夠制止皇親外戚等其它宮廷政治勢力對統治權的篡奪企圖，類似王莽篡位事件在宋朝從沒有發生過。因而也避免了因上層統治權在不同政治勢力之間易手而引發的混亂，因此宋代也被譽為“看不見篡奪”的時代。

（二）宋代宰相制度能夠在一定程度上制約皇權

雖然宋代宰相的權力一再被分化、消解，但宰相們依然可以憑借自己的地位和權力，阻止皇帝為所欲為。例如，皇帝如果不按照既定程序辦事，宋代宰相們通常不會緘默不言。他們往往大聲疾呼著“天下者，天下人之天下，非陛下之天下”、“非天子不得而私，而后天下之大公立”等口號抗議皇帝不符合規矩的行為。對于這些口號，統治者雖然極不情愿，卻不得不在口頭上表示贊同。若皇帝固執己見，不聽勸阻，士大夫們還會以采取行動勸阻皇帝的行為。例如，宋仁宗時期的宰相杜衍，他經常將不符合規定的內降（即不經過中書等機構審議，直接從宮內發出的詔書），積攢一定數量后當面還給仁宗：“凡內降與恩澤者，一切不與，每積至十數，則連封而面還之。”宋仁宗反而加以稱贊：“其助我多矣”。［11］宋孝宗朝宰相梁克家又是一例。宋孝宗內批與人官職，梁克家等以“于指揮（即法令）有礙”為理由，“執而不行”。宋孝宗不僅當眾表彰梁克家等人：“卿等如此守法，極好！”同時，還積極自我反省：“僥幸之門，蓋在上者多自啟之”［12］806。

總而言之，宋代的宰相制度的實質，是皇權與相權之間博弈的產物，是統治者與士大夫階層既斗爭又妥協的最終結果。這一結果使得宋代兩大政治勢力之間產生了一個微妙的平衡：它既削弱了宰相的實際權力，使得以宰相為代表的士大夫階層無法形成對皇室統治產生威脅的力量，政權的統治秩序得以穩定；同時，也使得統治者在一定程度上收到宰相掣肘，無法為所欲為的濫用權力。相權與皇權的平衡，既鞏固了朝廷政治秩序，使得宋代在強敵入侵、外患不斷的險惡形勢下，頑強的支撐了三百多年，同時也為國內經濟和文化的發展繁榮創造了一個較為穩定的環境。宋代政治權力之間的平衡與制約，不僅是我國古代封建社會制度設計的閃光點，對于現代社會治理機構的制度建設，仍然具有寶貴的參考價值。

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