我國高校治理的民主之維：現實依據和對策選擇

◎文/孫宏恩

我國高校治理的民主之維：現實依據和對策選擇

◎文/孫宏恩

進入新世紀，隨著我國綜合國力的提升，國家加大了對于高等教育的政策支持和投入力度，使得我國高等教育獲得了跨越式的發展。一方面，我國高等教育的辦學規模在逐步擴大，高等院校的入學率大大提升，高等教育已經從過去的精英式教育向當前的大眾式教育轉型。另一方面，我國高校在科研能力、社會影響力等方面也取得明顯的提高，與世界一流學府的差距在不斷縮小。在我國未來高等教育的發展過程中，當務之急就是進一步推動高校從當前的粗放式發展向集約式發展轉型，提高高等院校的辦學質量，突出高等院校的辦學特色。在推動上述轉型的過程中，除了進一步推動高等院校的科研與教學工作之外，推動我國高校治理的現代化具有基礎性的作用。對于一個大學而言，除了具有完善的基礎設施、過硬的科研能力、高水平的師資力量等硬件之外，大學的治理方式、大學文化建設等軟件因素同樣不可或缺。縱觀世界上的知名學府，硬件和軟件同樣是缺一不可的，甚至從某種意義上講，大學之間的競爭就是軟件之間的競爭。對于我國而言，高等教育的發展已經進入到一個轉型與升級的關鍵階段，純粹依靠擴張規模，比投入的發展模式已經走到了盡頭，未來的發展更加需要通過高校內部的改革來推動。因此，現代大學治理在促進高校的發展過程中具有重要的功能，是推動高校發展的戰略性舉措。在黨的十八屆三中全會上，以習近平總書記為核心的黨中央提出了推進國家治理能力和治理體系的現代化的改革戰略。具體到我國高校的改革發展而言，進一步推動高校治理的現代化是未來的改革目標。筆者認為，在推進高校治理的改革過程中，民主治理是高校治理改革的重要方向。推動高校民主治理既具有現實的緊迫性，又具有改革的可行性，因此是現階段高校治理改革的重要戰略選擇。

一、我國高校治理的歷史沿革與現實困境

從歷史的角度看，現代意義上的高等教育體制在中國確立的時間僅僅只有一百多年。清朝末期，戊戌變法推動了近代中國高等教育體制的萌生。其后在民國期間，我國大規模從西方發達國家借鑒和移植高等教育模式，建立了各種類型的高等學府，奠定了我國高等教育的初步基礎。新中國成立后，隨著政治穩定和經濟建設的成功實現，高等教育也隨之得到了快速發展。我國在新中國成立后的高等教育從總體上移植了蘇聯的高等教育模式，時至今日，強大的歷史遺產仍然發揮著作用。因此，簡要分析蘇聯高等教育模式是深入認識我國高校管理模式的基礎。

蘇聯高等教育模式是蘇聯發展模式的重要組成部分。在蘇聯發展模式中，調動一切因素服務于國家的重工業化建設是該模式的根本特征。以實現工業化為中心，蘇聯采取了高度集權的管理模式，將一切資源集中到國家手中以盡快實現工業化。為此，國家建立了強有力的科層控制能力和資源動員能力，對于各行各業實現了集權化的控制管理。在這種模式下，教育部門同樣是服務于國家工業化的重要組成部分。為此，蘇聯按照工業化發展的需要，一方面，對于高等教育實現了高度集權化的管理，另一方面，則是按照工業化的發展需要，重新構建了高校的設置和專業的劃分，并在高校內部建立了行政權力主導的管理模式。

新中國成立后，我國在移植蘇聯模式的同時，在高等教育的管理方式上也采取了蘇聯的舉措。其中最為典型的體現就是國家在1952年所進行的高等學校院系調整改革，通過這次改革，蘇聯高等教育模式在我國被建立了起來，并在相當程度上被延續至今。從歷史來看，蘇聯高等教育管理模式盡管在短期內發揮了重要的推動作用，推動了我國在計劃經濟時代高等教育的發展。需要指出的是，從根本上看，蘇聯高等教育管理模式是與高度集權的計劃經濟體制密切聯系在一起的。隨著改革開放以來，我國漸進地實現了計劃經濟向市場經濟的轉型，這種教育模式的弊端也顯現無疑。具體而言，傳統的高校治理模式具有如下三個方面的弊端。

（一）行政權力主導，而學術權力地位弱化

在傳統的治理模式中，由于高校作為服務于國家工業化發展的部門，因此在國家與高校的關系方面，具有濃厚的行政主導傾向。教育管理部門管理了從宏觀到微觀的涉及到高校管理的權力，高校僅僅作為教育管理部門的政策執行機構。這種關系模式在高校內部的管理實踐中尤為明顯。高校管理中，教師的主體地位被弱化，院系一級的教學科研單位在管理中難以發揮更加明顯的作用，而高校內部的行政機構在管理中依據工業管理的理念進行著管理活動。從哲學上講，這種治理理念并沒有將高校管理中的主體——師生作為管理的主體。因而這種管理模式導致了高校管理缺乏活力、刻板僵化。這些年來，盡管進行了一些探索，但是我國高校管理中的這種行政權力主導、學術權力弱化的局面仍然比較突出。可以說，這種行政權力過強、學術權力弱化的權力格局已經成為了我國高校進一步發展的重要體制性障礙。

（二）管理權力高度集中

高校作為一個復雜的組織系統，其順利的運轉需要高校內部各個單位之間的協調配合。從這個意義上講，高校內部各個單位之間在權力方面需要進行科學合理的分配和整合。在傳統的高校管理中，由于沿襲了計劃經濟時代的特點，高校內部在權力分配方面呈現出高度集權的特征。作為承擔著教育與科研任務的院系單位，在實際的高校管理過程中更多的是作為行政執行機構，而缺乏必要的自主性。而高校內部的權力分配高度集中到行政部門手中。由于高校管理的對象是具有能動性的教師和學生，因此工業管理模式的移植大大降低了廣大師生參與高校管理活動的積極性。

（三）命令式管理風格難以適應現階段的管理需求

在管理風格上，傳統的管理由于將廣大師生作為了命令服從的對象，因而導致了高校在管理過程中偏重于采取命令式的管理風格。這種管理風格體現在高校管理的諸多方面，比如在決策過程中，缺乏對于管理對象意見的征詢，高校內部的行政部門就根據自身的目標來制定各種政策；比如在政策執行的過程中，缺乏對于政策執行回饋過程的重視，也就更難以通過政策反饋進行政策的調整。這種命令式的管理風格盡管能夠達到比較高的行政效率和政策執行力度，但是其弊端也是顯而易見的。由于高校管理的對象是具有較強自主意識和能動精神的廣大教師學生，因此過多的依賴命令式的管理風格將會挫傷廣大師生的積極性和主動性。從更深的層面來看，這種管理風格與現代大學精神所倡導的自由開放理念也是相悖的，不利于現代大學精神的建設。

通過上述幾個方面的分析，我們能夠清晰地看到，隨著我國實現了從高度集權的計劃經濟體制向自由開放的市場經濟體制的轉型，以及我國日益深刻地融入到全球化的進程中，我國傳統的高校管理模式正在面臨著越來越多的困境，迫切需要進行更為深入的改革。尤其是在我國高校面臨著越來越激烈的國際競爭的背景下，盡快推動高校管理方式的改革，具有更加現實的緊迫性。

二、高校民主治理的現實依據

從某種程度上講，危機既是一種挑戰，同時也是一種改革的機遇。我國高校在管理模式上所面臨的危機，同樣可以成為推動高校改革的重要推動力。近年來，我國在高校管理模式上的改革已經在推動，不少改革試點已經取得了良好的效果。筆者認為，現階段我國高校治理改革應以民主治理作為重要的方向，通過推動民主取向的治理層面的改革，我國高校將在很大程度上克服傳統管理模式帶來的困境，應能夠迎接新時期所面臨的一些新挑戰。筆者認為，如下幾個方面的發展趨勢要求現階段我國高校治理將民主作為重要的改革取向。

（一）民主治理符合現代大學精神

大學精神是一所大學在發展過程中所孕育的優秀文化傳統和精神氣質。盡管各個大學由于歷史發展過程的不同，傳統的差異，外部環境的影響，大學精神各具特色，不盡相同。但是從世界知名學府來看，大學精神都具有一些共同性的因素，這就是崇尚自由、學術為本、追求真理。對于我國大學的發展而言，推進大學精神建設顯得尤為必要。一方面，我國大學在硬件設施、資金投入、辦學規模等方面已經與世界知名學府不相上下；另一方面，在經濟市場化的社會氛圍中，大學發展過多偏重于物質因素，而忽視大學精神文化層面的建設。因此，進一步推動大學精神建設就顯得極其必要。

在推動大學精神發展的過程中，大學治理同樣是重要的影響因素。一個大學治理水平的高低將深刻地體現和影響著大學精神。換言之，大學精神并不是純粹的價值理念，而是切切實實反映在大學的管理活動之中。民主治理要求大學管理者破除傳統命令式管理的窠臼，在管理過程中充分尊重廣大師生的主體性地位，將廣大師生的需求納入到管理決策活動過程中。通過推動民主治理的方式，廣大師生參與高校管理的積極性得到提高，并在這個過程中提升師生對于高校的認同感。可以說，民主治理的推行意味著高校在管理層面實踐著自由的理念。世界知名大學在管理方式上都經常采取大學自治的方式，從根本上講，就是因為民主治理與現代大學精神在理念上是根本一致的。

（二）民主治理推動大學制度建設

大學作為一個有著眾多組織機構的實體，其成功的運轉需要在基本制度的框架下，各個組織之間實現協調運轉。大學制度，指的是規范和約束大學內部各個機構之間的關系的制度性規章。隨著高校辦學規模的擴大、人員機構的增加，要實現高校的順利運轉，就必須依靠健全的制度規范作為基礎。大學制度建設是一項復雜的系統性工作，一方面，需要高校管理者設計相應的制度規范，確立起大學制度建設的基本框架和規章條款。另一方面，則需要全力地貫徹和實施這些制度規范，從而確保這些規章條款的權威性。

這兩個方面的實現都離不開民主治理的推動。從大學制度建設的設計方面來看，由于大學章程的制定和相關制度的設計工作涉及到大學的方方面面，因而在制定過程中需要將各方面的訴求納入到考慮之中，形成一個具有高度共識性和被廣泛接受的大學章程及其具體規章制度。在這個過程中，就需要充分發揮民主治理的精神，使得相關的利益訴求被充分表達出來，從而保障大學章程及其規章制度的完善性。從大學制度建設的執行過程來看，民主治理能夠更好地保障制度建設的實施效果。制度的生命力在于落實，只有將制度規范具體落實到實踐之中，制度的功能才能夠充分地發揮出來。在大學制度建設的實施過程中，民主治理能夠充分地調動起各方面參與的積極性，監督大學的制度規范能夠落實，并且根據制度規范運行的效果有效地進行意見反饋。在民主治理的推動下，大學制度建設的落實就獲得了保障，并能夠在運行中不斷發展完善。

（三）民主治理促進大學校園和諧

校園和諧是社會和諧的重要組成部分。近年來，我國高校經歷了快速的發展過程，而發展過程中的各種矛盾也凸現出來。

由于高校管理過程中缺乏民主，由此激發的校園利益矛盾，成為了破壞校園和諧的重要誘因。近些年來，不少高校出現的校園群體性事件正是典型的體現。從政治學角度來看，利益的矛盾沖突是社會生活中的正常現象，如何通過合理的方式將這些矛盾沖突有效地化解掉，才是真正實現社會的穩定和諧。對于大學而言，校園的利益矛盾也需要通過合理的方式來化解。在這個方面，民主治理具有重要推動作用。具體來說，民主治理從兩個方面有利于校園利益矛盾的化解：一是利益的充分表達。民主意味著相關各方的利益能夠充分地表達出來，保障高校管理中各個方面的表達權。充分的利益表達是為了保障事關決策的信息的完整性，而后者是科學決策的前提條件。二是利益的整合。民主不僅是一種價值理念，同樣也是一種決策方式。通過民主的方式進行決策，能夠尊重和滿足大多數人的利益，保障決策的正當性。民主治理在保障高校決策的正當性和科學性方面能夠發揮推動作用。

綜合上述幾個方面的分析，我們認為就現階段我國高校治理而言，民主治理是重要的改革方向。通過以民主治理為趨向的改革，能夠推動大學精神建設、大學制度建設和和諧校園的建設。在高校從粗放式發展向集約式發展的背景下，民主治理將能夠更好地推動大學發展模式的轉型，并為大學的可持續性發展奠定基礎。

三、高校民主治理的對策選擇

在明確了高校民主治理的現實依據的基礎上，如何從實踐層面來推動民主治理就成為了擺在我們面前的重要任務。對于高校民主治理的對策選擇而言，需要從以下三個方面進行推進。

（一）確立民主服務的觀念

理念決定著行動的目的和方向。推動高校的民主治理，首要的任務就是確立起民主服務的理念。由于長期以來，我國在高校管理中沿襲了命令式的管理模式，將廣大師生作為了命令服從的對象。從一定程度上看，傳統的高校管理模式所秉承的理念是行政管制式的。因此可以說，傳統高校治理理念中民主服務是缺位的。民主治理所蘊含的根本精神就是以師生為本，以服務廣大師生為根本宗旨。在這個理念指導下，傳統的高校管理理念需要被更新，從而真正確立起民主服務的新理念。

（二）為廣大師生參與高校管理提供制度平臺

實現高校的民主治理，除了推進民主服務的理念之外，更為關鍵的是要在高校的管理實踐中為廣大師生參與管理提供制度平臺。只有搭建了制度平臺，廣大師生參與高校民主管理才能夠落到實處。需要從如下幾個方面來推進：一方面，充分發揮已有組織的功能。在過去幾十年的發展中，我國高校中已經形成了一系列的組織機構，比如教師工會、教師代表大會、學生會，各類學生社團組織等。推動高校民主治理的實現，需要充分發揮這類組織的功能，將其作為一個重要的利益表達的工具。另一方面，借助于新興技術的發展，高校領導者需要構建新的參與平臺。比如校園網絡在聚合和表達師生利益訴求方面就發揮著越來越主動的作用。推動民主治理，需要更加積極借鑒這些新興事物，開發其推動民主治理的功能。只有通過持續的制度建設，民主治理的實踐才能夠落到實處，并且在此基礎上得到持續性的發展。

（三）發揮民主監督和民主問責的功能

從管理過程上看，民主不僅僅包括著民主參與、民主決策等方面，同時還包括民主監督和民主決策的內容。換言之，只有建立起對于高校管理權力的監督和問責機制，民主治理的效果才能夠真正發揮出來。民主監督，就是在高校管理活動中，讓廣大師生能夠更加充分地發揮監督的職能，確保管理權力始終存在于監督之下。從權力的特征上看，權力天然具有擴張的本性，因此在管理過程中需要明確權力的邊界，施加必要的監督過程。民主問責，這里指的是在高校管理活動中，師生對于權力的行使結果建立起必要的責任追究機制，使得高校管理者能夠更加負責任地進行管理活動。民主治理的活動中，我們一方面需要看利益表達的民主和決策的民主，另一方面還需要高度重視民主治理過程和結果的民主建設。對于我國高校治理而言，后者的建設還是非常滯后的，民主監督和民主問責的機制還沒有完全建立起來，需要進行更大的改革，將這兩個方面的改革舉措切實加以推動。

高校民主治理的建設工作具有復雜性和系統性，它既包括了理念的更新，還包括了制度的設計；既包括了治理過程的初始階段，還包括了治理過程的結果。只有通過全方位的、多角度的改革過程，高校民主治理的改革才能夠獲得預期的改革效果。在這個過程中，我國高校仍然需要持續而艱辛的探索。

【本文系陜西省社科基金項目“生源減少趨勢下陜西地方師范院校發展與出路研究”（13N114）、陜西省教育廳2015年人文社科研究計劃項目“地方高師院校專業結構綜合化轉型發展問題研究”的階段性成果】

（作者系渭南師范學院教育學院副教授、陜西師范大學教育學院博士生）