淺析動物衛生監督執法中的“經營”

文│楊懷偉（北京市房山區動物衛生監督所）

淺析動物衛生監督執法中的“經營”

文│楊懷偉（北京市房山區動物衛生監督所）

動物衛生監督行政執法不是咬文嚼字，但是執法也離不開清晰的法律概念。“經營”就是其中一個需要認真對待的法律概念，但是因其內涵外延并不明確一致，使得動物衛生監督行政執法工作受到困擾。

一、“經營”的一般抽象解釋

“經營”在《畜牧法》中有47處，例如《畜牧法》第二條有“在中華人民共和國境內從事畜禽的遺傳資源保護利用、繁育、飼養、經營、運輸等活動，適用本法。本法所稱畜禽，是指列入依照本法第十一條規定公布的畜禽遺傳資源目錄的畜禽。”繁育、飼養等很顯然是“生產”，和“經營”分開并列，在這里“經營”是不包括生產的。顯然，這是窄化的“經營”，其含義僅限于企業的經營，而且是與“生產”彼此相對應的名詞，因此，窄化的“經營”是指企業的生產活動以外的活動，不包括生產、飼養、繁殖等活動環節。

但在《畜牧法》第五條有“畜牧業生產經營者可以依法自愿成立行業協會，為成員提供信息、技術、營銷、培訓等服務，加強行業自律，維護成員和行業利益。”這里，“生產經營”合在一起使用，沒有分開，無論在法律條款里，還是法律責任上，“生產經營”都是一個行為。更值得注意的是，“生產經營”在《畜牧法》中有45處，只有第二條獨立使用了“經營”，而第三條的是“推進畜牧產業化經營”，難以判斷產業化經營的經營包括還是不包括生產。

二、《防疫法》中“經營”的內涵外延

“經營”真正的問題來自《防疫法》，因為“經營”本身直接關系到動物衛生監督的具體行政行為。“經營”在《防疫法》中有23處，涉及15條規定，3條非常重要的罰則，但是沒有直接定義“經營”的內涵外延。

例如《防疫法》第一次出現“經營”是在第十五條第三款規定“動物疫病預防控制機構應當按照國務院獸醫主管部門的規定，對動物疫病的發生、流行等情況進行監測；從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人不得拒絕或者阻礙。”類似還有第十七條規定“從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人，應當依照本法和國務院獸醫主管部門的規定，做好免疫、消毒等動物疫病預防工作。”

《防疫法》中的“經營”大多數是與飼養、屠宰、隔離、運輸、生產、加工、貯藏等活動相對，分開并列出現，意味著在這里“經營”的意思是非常狹窄的，但是也并沒有確定“經營”的含義。

其實，“經營”概念容易造成歧義，早在1997年的《防疫法》中就已經存在。

現行的2007年《防疫法》第二十五條 “禁止屠宰、經營、運輸下列動物和生產、經營、加工、貯藏、運輸下列動物產品：㈠封鎖疫區內與所發生動物疫病有關的；㈡疫區內易感染的；㈢依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的；㈣染疫或者疑似染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的。”

對應著1997年《防疫法》第十八條“禁止經營下列動物、動物產品：㈠封鎖疫區內與所發生動物疫病有關的；㈡疫區內易感染的；㈢依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的；㈣染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合國家有關動物防疫規定的。”

從修訂前的“經營”到“屠宰、經營、運輸”似乎更加明確、全面，但是，這是以“經營”概念本身窄化的代價換來的。在此“經營”是不包括“屠宰、運輸”的，自然也不包括飼養，因此，相關規定降低了飼養環節的監管力度，留下隱患。

三、窄化《防疫法》“經營”的弊病

把《防疫法》中的“經營”與飼養、屠宰、隔離、運輸、生產、加工、貯藏等活動相對，也就是“經營”不包括生產、飼養等環節，這造成了動物衛生監督行政執法中有幾個弊病。

弊病一，在執法中，《防疫法》中的“經營”被進一步具體的窄化，想當然的理解“經營”僅僅是買賣，如果沒有動物銷售、買賣行為，有關“經營”的法律規定就不去考慮，不在監督管理范圍內，因此，造成《防疫法》第七十六條、第七十八條、第八十三條等的執法空白、監管空白，造成法律閑置。

弊病二，窄化“經營”活動，使得“經營”性違法取得證據困難。在執法中，對養殖場戶檢查，往往是在生產、飼養、養殖階段，此時發現問題，例如，生產、飼養、養殖的動物未附有檢疫證明，也沒有銷售、買賣的直接證據，很難對“經營”取得違法證據，因此，在飼養環節對這類違法行為只能批評教育，很少處罰。

弊病三，弱化了生產、飼養等環節的全面全程監管和執法。生產、飼養等環節是常態，時時刻刻在進行，但是動物銷售、買賣行為只是一個時刻，如果有關“經營”的處罰不包括飼養、生產等活動，勢必造成監管困難，不利于日常監管，如果一味在時間上增加監管工作，人員、執法成本都會面臨困難，而人海戰術、突擊運動等辦法的效果并不理想。

弊病四，國家法律、法規不統一，《防疫法》和有關規定互相抵觸。除了《畜牧法》和《防疫法》對“經營”的不一致，還有很多法律、法規分歧。例如，國家工商行政管理中工商登記的《企業法人營業執照》《個體工商戶營業執照》都注明經營范圍，經營范圍是指國家允許企業生產和經營的商品類別、品種及服務項目，反映企業業務活動的內容和生產經營方向，是企業業務活動范圍的法律界限，體現企業民事權利能力和行為能力的核心內容。《營業執照》明文證明了當事人經營范圍是養殖蛋雞、養殖生豬等。另外，《動物防疫條件合格證》“經營范圍”一欄由申請人根據從事經營活動范圍填寫，如：“生豬養殖”“生豬屠宰”等。很顯然，養殖本身也是“經營”，這是有依據的。

弊病五，粗放型法治，不良的示范，阻礙動物衛生監督“精細化”管理的推進。窄化《防疫法》“經營”問題是粗放型法治的體現，留下了遺跡和隱患，粗放是精細的對立面，放任“粗放型”頂替“精細化”，一定會在具體工作中阻礙動物衛生監督深入開展。

四、走出“經營”性違法行為的執法誤區

去除窄化《防疫法》中“經營”的弊病，走出“經營”性違法行為的執法困境，是一種技術細節，也是“精細化”管理的內在要求，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”

首先，立法明確法律上精準的“經營”概念，需要正確的理解什么是“經營”，正面解釋“經營”。“經營”應該包括飼養、生產，反過來看，飼養、生產會不會必然發生“經營”呢？不一定，不是一切飼養、生產都會進行經濟性的經營，但是在市場經濟高度發達的情況下，這些情況會越來越少，“推進畜牧產業化經營”也是一種自然而然的過程。但因為不一定，因此需要明確定義，做出法律本身的定義十分必要。“經營”性違法行為的執法誤區在立法階段就已經產生了，立法進入了窄化、模糊“經營”的誤區，明確法律概念非常必要，應該盡早完善法律或者作出司法解釋，明確定義《防疫法》的“經營”包括生產、飼養、買賣等活動，這是源頭和前提。既不要讓違法者鉆法律的空子，也不要讓執法者面對法律留有巨大的漏洞，對于執法和守法都是必要的。

其次，規避風險，敢于執法。在技術層面，對第一線執法人員講解清楚“經營”概念的內涵和外延，步步為營推進“精細化”管理。應讓“經營”概念回歸包括生產、飼養等的本意。