對澳大利亞“學校自治”改革的思考

唐科莉

“學校自治”是澳大利亞2013年執政的聯盟黨政府“學生優先”改革進程的關鍵構成部分，是與“教師質量”、“課程改進”、“家長參與”并列的基礎教育改革四大支柱之一。

簡言之，“學校自治”是給予學校領導與教職員管理學校的更多自由裁量權與責任。對于澳大利亞公立學校體系而言，這意味著將權力從州教育部轉移到學校。這些權力包括人員配置權及課程選擇權。與這一改革舉措相伴的通常是增加學校的匯報要求，以確保政府的直接控制減少不會導致監督缺失。盡管在過去二十年，西方國家（尤其是英語國家）普遍朝著“學校自治”的方向邁進，從瑞典的“自由學校”、美國的“特許學校”到英國的“學院”、日本的“公辦民營學校”和新西蘭的“獨立學校”等等，但是在教育界，它仍然是一個有爭議的政策問題。

一、關于“學校自治”的主張

現在世界各國對于“學校自治”的各種主張都基于這一假設-那些最接近基層的人最了解他們所在的群體。由熟悉度以及人際關系帶來的對地方的了解，從而產生的思考，是遙遠的中央機構無法具備的。這些思考是決策制定的基礎，能夠產生對于學生而言更好的結果。另外，對于“一刀切”的學校政策的指責也是提倡“學校自治”的又一個原因。

基于以上假設，“學校自治”改革認為教育部層面主要應該負責規模經濟的實現，如人員工資標準的制定、郵件系統的維護以及教師注冊管理等，而其他責任都應該轉移到地方及學校。

“學校自治”的提倡者特別強調“專業賦權”：主張讓教育者負責而不是官僚，這樣可以避免出現經過深思熟慮推出的政策卻很少有機會在課堂上獲得成功的現象。另外，如果學校領導能夠免于中央決策制定的桎梏，那么他們就能夠創新和探索新理念，就能夠讓中央決策者知道哪些改革真正在學校發揮作用。教育部就可以嘗試并推廣最成功的做法，同時停止執行不起作用的政策。

一些人還更進一步認為，由“學校自治”產生的學校差異化如果可以伴隨學生自由在學校間流動，將會推動家長自由選擇，從而提供一個自然的反饋循環，獎勵成功，懲罰失敗。就像市場這個“無形的手”一樣發揮作用，不過這一點也是“學校自治”改革受批評最多的地方。

以上種種主張和理念都可以在政治家們的學校改革計劃中找到，從英國的托尼·布萊爾和邁克爾·戈夫到澳大利亞的茱莉亞·吉拉德和克里斯托弗·佩恩等。

二、澳大利亞聯邦政府的“學校自治"改革進程

1.獨立公立學校計劃

作為2013年選舉承諾的一部分，當時的聯盟黨將“學校自治”政策呈現給了選民。在競選綱領中，他們提出“聯盟黨承諾提高所有學校回應‘能夠影響學生學習結果的地方問題的能力。我們相信學校社區的高級官員而不是政府官僚更了解什么對學校更好。”

聯盟黨還承諾：當選后，將撥款7000萬澳元激勵學校成為“獨立公立學校”，目標是到2017年現有公立學校的25%實現轉型。這些學校將繼續留在公立教育體系中，但是運營方式更接近非政府獨立學校。根據“獨立公立學校計劃”，各州和地區可以靈活實施課程、組織活動并制定計劃，以最大可能適應學校和學生的特定需求。

2.實施進展

由于聯邦政府對學校沒有直接管理權，因此當選后，聯邦教育部長克里斯托弗·佩恩致力于與各州和地區就該計劃進行協商。現在，聯盟黨執政已經一年多了，昆士蘭州、維多利亞州、北部地區及塔斯馬尼亞島、南澳大利亞州已相繼與聯邦政府簽訂協議，實施“獨立公立學校計劃”。

在許多州，聯邦政府的“獨立公立學校計劃”推進采取為學校提供額外資源，或者撥款培訓校長、教師、家長和學校委員會成員，增強他們的能力，以便更好做出理性決策等形式。有些地區步子邁得更大，如南澳州正試驗“績效管理計劃”，讓校長管理低績效學校，而北部地區將從聯邦政府獲得經費用于對轉型的公立學校進行現金獎勵等。具體情況如下所述。

根據協議，在2014-2017年問，昆士蘭州將從聯邦政府獲得1288萬澳元經費，實施“獨立公立學校計劃”，實現2017年新增130所獨立公立學校的目標，這意味著屆時1/5昆士蘭公立學校將成為獨立公立學校。聯邦政府的這筆經費將用于增強該州公立學校體系，為家長提供更多選擇權；為校長提供專業發展機會，幫助他們有效管理自主權不斷擴大的學校；建立學校董事會決策機制和問責制；開發新的在線預算體系支持學校預算自治等。

維多利亞州將從聯邦政府的“獨立公立計劃”中獲得1589萬澳元經費，推動該州1526所公立學校擴大自治權。聯邦經費將主要用于以下活動：針對學校領導的管理培訓、學校董事會能力構建、擴大對于小規模學校校長的行政支持、支持學校聯盟管理模式以幫助小規模學校等。

塔斯馬尼亞島獲得210萬澳元經費實施新的“社區授權學校計劃”，該計劃的目標是增強家長和社區對于學校決策制定的參與。聯邦經費將用于為家長、社區成員、學校校長和教師開發培訓課程，提供資源及工具以促進家長和社區參與學校生活和學校的決策制定。該計劃將惠及120個學校社區。

北部地區獲得161萬澳元經費實施“能力增強計劃”，以支持所有校長及學校領導實施學校自治改革。目標是到2017年，最多15所公立學校成為“獨立公立學校”。聯邦經費將主要用于為校長提供專業發展機會，開發在線規劃、報告與績效監測工具，以及幫助學校領導進行財務與人員管理等。

三、“學校自治”取得成效的證據

聯邦政府之所以推進“學校自治”改革進程，是基于一些實證研究結果，尤其是西澳大利亞州2010年以來一直在推行的學校自治政策。但是，2012年對于西澳州“獨立公立學校計劃”實驗的檢討卻發現并沒有有力證據表明學校有所改進，僅僅得出了一個結論：教職員對于獨立公立學校計劃的反響積極。

更廣泛的證據得出的結論也喜憂參半，這有可能是由學校自治改革的具體形式多樣化造成的。“學校自治”形式多樣，包括：高度分權的公立學校體系；以“學校憑證計劃”為基礎的學校體系；私人運營公立學校（如特許學校）及其他形式。

其實，任何有相關證據完全贊同充分自治或者認為“學校自治”是垃圾觀點、沒有學術價值的主張，都非常虛偽。在澳大利亞背景下，盡管認為學校之間的競爭能夠提高學生成績的想法已經證明不可信，但是主張“專業授權”與賦予地方決策制定權已獲得廣泛支持，人們普遍贊同“學校自治”在確保處境不利學生獲得很好資助方面，以及在學校對于結果負責的更廣泛的教育改革背景下，可能會對學生有利。

不過，必須提出警告的是：并非所有自治形式都同樣有效。OECD的PISA2012研究發現：學校對于課程和評估的自主權能有效提高學生成績，而學校在資源和人員配置中的自治權收益卻很小。

澳大利亞著名智庫格蘭頓研究院2013年對于“學校自治程度”與“PISA2012測評成績”關系的研究結果見圖1。

從圖1可以看出，處于PISA2012閱讀成績高分段的國家和地區，如芬蘭、韓國、中國上海、香港，其學校自治程度有高（中國上海、香港），也有低（芬蘭和韓國）。沒有確鑿證據表明學校自治程度提高能有效提高學生成績。

四、澳大利亞近年來關于“學校自治”的

研究報告結論

1.2011《龔斯基學校經費檢討報告》

報告顯示，學校擁有更大自主權和預算決策權，才能充分做出如何最佳使用資源的決策，如設計課程表滿足學生需求，招募專家幫助學生提升閱讀和數學技能，以及為教師留出更多時間制定教學計劃和備課。

2.2012《生產力委員會報告》

報告顯示，“自治”是一個廣義的概念，它是否能夠產生影響取決于到底轉移哪些責任，學校承擔這些責任的能力，以及學校如何確保對學生結果的問責。

3.2013格蘭頓研究院報告

報告顯示，世界上最優的教育系統都擁有不同水平的自主權。但是“自治”不是改革的核心。相反，這些表現最好的教育系統都闡明教與學的最佳方式，然后通過高質量教師發展體系、評價和反饋來實施改革。澳大利亞和其他國家的“自治學校”并不比中央控制的學校能更好實施這些改革。

4.2014維多利亞州《競爭和效率委員會報告》

報告揭示，自主權與學校表現之間的關系分析得出了復雜的、沒有結果的結論。盡管一些研究顯示“自治學校”成績獲得提高，尤其是如果“自治”伴隨有效的問責機制的時候，但是也有研究發現“學校自治”對于學生成績的影響很小，甚至可能出現負面影響。

最后，我們再回到提倡“學校自治”的關鍵論據——家長的選擇和由此而來的競爭壓力必然會推動學校改進，這一點目前至少在澳大利亞還缺乏證據基礎。現在唯一能夠確定的是，更成熟的學校體系為充分利用自主權做好了準備，因為他們有經過良好培訓的、獲得激勵及支持的教師，這些教師能夠抓住更自治的學校提供的各種機會。

（責任編輯 張慧籽）