為《紀律處分條例》修訂支招

文_馬懷德 張 瑜

為《紀律處分條例》修訂支招

文_馬懷德 張 瑜

《中國共產黨紀律處分條例》（下稱《條例》）頒行于2003年，在反腐倡廉方面發揮了重要作用。但是，隨著反腐敗斗爭進入新階段，《條例》也暴露出一些問題。

應抓緊對《條例》的制度定位、體例結構、具體內容等進行認真研究，按照“化繁為簡、突出重點、與時俱進、嚴謹規范、有效管用”的修訂思路，結合中央對黨的制度建設的部署和十八大以來黨規黨紀建設的經驗，對《條例》及時修訂。

現行《條例》存在四大局限

現行《條例》的局限性，主要表現在以下幾方面。

突破了黨內的范圍?！稐l例》中貪污賄賂行為、違反財經紀律行為、失職瀆職行為等條款的事實描述中，把國家工作人員、其他從事公務的人員、國有企業的管理人員等作為違紀行為主體，突破了黨內的范圍，造成適用中的困惑，影響執紀實效。

體例內容刑事化?！稐l例》的體例基本參照《刑法》，而刑事規范和黨內法規因在制度定位、目標、適用范圍等方面的差異造成《條例》很多方面“嫁接不暢、水土不服”，內容大而全，龐雜繁瑣，黨紀特色不明顯。

如第二章分則是整部法規的核心，對不同違紀行為的界定和具體罰則，分為10類違紀行為，其分類標準較為混亂，部分是按照黨紀種類進行分類，如違反政治紀律、違反組織人事紀律等，其余多數按照刑法中犯罪行為類型分類，如失職瀆職行為等，這些行為分類下的違紀行為刑事色彩濃厚，與對黨組織、黨員的紀律要求契合度不夠，使用率不高。

缺乏有效銜接?！稐l例》、《廉政準則》及其《實施辦法》等三個規范性文件存在較大程度的重復。另外，《黨內監督條例（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨員權利保障條例》也都有相關紀律處分的內容，造成重復交叉。

違紀標準不夠明確。《條例》規定的很多違紀事實描述部分多為定性描述，缺乏定量描述，處分標準不清晰，容易造成執紀的自由裁量空間太大，處罰可能畸輕畸重。此外，《條例》反映不出最新紀律建設和紀律處分的成功經驗。

理順幾種責任追究的關系

《條例》的修訂，既要在條文設置方面注意與國家法律、法規保持銜接，同時又注意使其具有黨內法規的特點，符合全面從嚴治黨的需要，明確處分標準，統一違紀行為名稱，提高紀律處分的規范化水平。

以紀律類型劃分分則內容。建議《條例》按懲防體系5年規劃中的表述，違紀行為類型按照違反政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律的行為5類來編排，突出對違反政治紀律和組織紀律的處分。還要注意紀律要求和紀律處分前后銜接一致，具體編排方面，違反廉潔自律規定的行為和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中涉及公款浪費行為納入違反工作紀律部分，嚴重違反社會主義道德的行為納入到違反生活紀律的部分。

科學構建紀律處分規范性文件的制度體系。建議將五大紀律的行為規范分別進行整理提升，建成五部集成程度高的行為規范準則，其中不規定懲處措施，或只需要做一條關聯性規定——如違反以上規定，按照《條例》進行處分。《條例》則對應這些紀律規范的行為，逐一認定違紀行為并提出違紀處分措施。

理順黨紀處分與其他責任追究的邏輯關系。首先，處理好與政紀處分的關系，現行《條例》制定于2003年，隨著國家法律法規體系逐步完善，2007年《行政機關公務員紀律處分條例》，2012年《事業單位工作人員處分暫行規定》出臺，懲戒領域“無法可依”問題已基本解決。《條例》的適用范圍就應明確限定在黨組織和黨員。

其次，處理好幾種黨內追責方式之間的關系，黨內除了黨紀處分外，還有對領導干部問責和對黨風廉政建設責任落實不到位的追責，這幾種懲治措施的相互關系應進一步厘清，各自的適用范圍和適用情形還需進一步劃清。

加強與法律和其他黨內法規的銜接。處理好黨內法規與國家法律之間的關系，對外主要是處理好與刑法的關系?，F行《條例》一共178條，其中有70多條同刑法等國家法律重復。黨紀法規內容，應該反映和遵循黨的制度建設規律。建議刪除《條例》不突出黨紀特色的與《刑法》重復的內容和條款，如破壞社會主義經濟秩序、失職瀆職行為等相關條款。為與《刑法》相銜接，建議保留《條例》第30條關于犯罪被判刑給予開除黨籍處分的規定。

為體現黨規黨紀嚴于國法的要求，對于尚不構成刑事犯罪，有違反《治安管理處罰條例》等違法行為，受到過治安處分的黨員和其他有違法行為受到過政紀處分的黨員，可規定對應政紀處分的種類相應處以警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等處分。

及時吸納最新紀律懲治的經驗。十八大以來，一共出臺了30多部廉政新規，除幾部倡導性規范文件外，都有違紀事實認定、違紀處分的相關內容。對一些原來沒有規定的行為，如公車私用、利用財政性資金舉辦營業性晚會、收受商業預付卡、濫發津貼補貼、違規公務接待、公款送禮等，提出了紀律要求和懲處措施。有些同樣的行為，在廉政新規中的要求比《條例》更為嚴格或更加細化，如《條例》認定在工作時間賭博為違紀行為，而在“六項禁令”中，則嚴禁組織和參與任何形式的賭博活動。這些紀律方面的新要求都應反映在《條例》修訂中。

（作者馬懷德為中國政法大學教授）