征地拆遷中村干部腐敗的治理

◎雷愛先

征地拆遷中村干部腐敗的治理

◎雷愛先

我國土地管理法律制度明確規定，國家建設用地涉及農民集體土地的，應先征為國有土地。被征地的農村集體經濟組織依法應當將征地面積、補償標準、補償涉及費用、分配方案等與被征地村民有關的事項及時公布、公開，接受監督。村支書、村委會主任等在征地過程中起著重要作用。由于土地征收涉及面廣、補償費用涉及資金量大、關系村民切實利益，近年來村干部集體腐敗行為呈多發態勢。本文擬對村干部集體腐敗的環節、表現形式及形成原因進行分析，并就如何防范和治理提出對策建議。

一、村干部在征地拆遷中集體貪腐的主要形式

1.私占存儲。村干部利用其職務的影響力，欺騙村民，以地方政府征地為名，事先以低價從村民手中騙得土地，占為己有，而在政府真正實施征地時獲取高額的征地補償款，賺取中間的巨額“差價”，從中獲得非法利益。

2.虛報征占。村干部利用職務便利，欺騙上級政府和本村村民，將不需征收的耕地，以村里存放農用機械用地等名義，報請上級政府予以征收，騙取土地補償款并據為個人所有，而本村村民對此毫不知情。

3.張冠李戴。村干部勾結測繪人員，將本村的集體機動土地虛設在個別村民頭上，套取國家的征地補償款，將本應歸村集體所有的征地補償款占為己有。

4.搶栽搶建。部分村干部和工作人員默許、包庇、縱容甚至組織本村個別不法村民在土地征收公告發布后，在土地上通過蓋大棚、種樹、打井等方式搶栽搶建，套取國家土地征收補償款，從中非法獲利。

二、村干部在征地拆遷中集體腐敗的原因

1.拆遷主體錯位，工作程序混亂。法律規定，土地征收由政府組織實施。但

許多地方土地征收拆遷并不是由當地政府組織實施的，而是政府委托有資質的拆遷公司進行。拆遷公司對當地農村情況的熟悉程度不夠，為了謀求經濟利益最大化、加快拆遷進度，便與當地村干部合作，共同完成拆遷工作。由于拆遷公司工作人員素質不高，工作程序不規范，審核把關不嚴，使得村干部有了權力尋租的空間。受利益驅使，個別村干部利用手中權力，通過虛報土地面積、騙取村民土地、虛列擬拆遷物、騙取房屋拆遷補償款等方式進行貪腐。

2.責任意識不強，權力觀念模糊。村干部總體上文化程度較低，對應承擔的責任與所具有的權力界線存在模糊認識。認為自己“半農半官”，不屬于國家干部，有了經濟問題最多只是撤職了事，因此，在違規執行國家政策上更為大膽。有的認為騙取征地拆遷補償款是鉆國家和企業的“空子”，于老百姓沒有損害，存在“不要白不要”的心理。還有部分村干部認為自己全年忙里忙外，貢獻大、收益少，因此，將套取征地拆遷補償款作為對心理失衡的“補償”。同時，部分村干部對權力缺乏正確認識，存在“有權不用、過期作廢”的心理。

3.受物質利益驅動，無視黨紀國法。一些村干部利欲熏心，盯上征地拆遷補償這塊“大蛋糕”，充當“拆托”，周旋于政府部門、拆遷單位和被拆遷戶之間，拉攏腐蝕干部群眾，騙取補償，協商分贓。有的村干部在協助政府征拆時，利用職務之便，通過虛構房屋產權人、制作虛假房證、虛增房屋拆遷補償項目、提高房屋內外裝修補償標準、虛增綠化項目等手段，騙取政府征地補償款并進行私分。有的村干部在得知被拆遷消息后，與被拆遷戶達成某種“默契”，提前將信息透露給拆遷戶，給拆遷戶創造搶建、搶種機會，達到讓拆遷戶獲得更多補償款的目的。

4.財務管理混亂，“家長”作風嚴重。村級財會人員業務素質偏低，財務專業技能和職業操守不高，財務賬目普遍不健全。目前，村賬鄉代管制度仍是形式上的管理。一般情況是，村干部“坐支”完現金后拿票據到經管站做賬，并未起到實質意義上的監管作用。村干部不遵守財務程序，導致手續和賬目混亂，白條入賬、假票據入賬、公款私存、挪用公款等問題比較突出。就征地拆遷而言，政府和拆遷公司責、權、利不明確，土地、房屋、地上附著物計算缺乏科學依據，補償款的發放形式各地都沒有統一的標準和辦法，導致各級政府只能“照葫蘆畫瓢”，由鄉鎮、村來組織實施，部分村支書或村委會主任搞“一言堂”，一切自己說了算，村干部在集體拆遷補償權利運行上獨斷專行，不受審計監督，對村集體重大問題決策由個人說了算，導致權力被“私有化”，常常是一筆幾萬甚至幾十萬的拆遷補償款僅僅憑村書記的一句話、一支筆、一個公章就能辦理，一些村干部便利用漏洞大肆斂財，中飽私囊。

5.程序制度虛設，監督管理失控。征地拆遷任務重，工作量大，時間要求緊，大部分從事征地拆遷工作的都是臨時抽調人員，沒有建立有效的常態監管機制，也沒有嚴密規范的工作程序和工作要求，管理粗放，責任不落實，這種脫離監管的松散群體，很方便結成臨時利益共同體。承擔征地拆遷任務的單位與負責補償的單位分離，用別人的錢辦別人的事，致使相關人員沒有認真履行審核責任，甚至參與弄虛作假。基層有關部門不依法正確行使權力，對發生的搶建、搶種、搶栽行為不制止，形成“法不責眾”的難題；對評估公司缺少監督，虛假評估，致使評估失真；對征地拆遷的重要環節、崗位和人員缺少必要的監督，對集體資產、房屋以外的地上附著物和無照房屋等補償自由裁量權較大，負責征地拆遷的領導和一線工作人員權力過大，隨意決定補償事項，致使失職瀆職和貪污受賄行為發生。

6.政府監管失職，權力制約乏力。對基層干部尤其是對村干部的監督無論在方法手段還是在實際效果上都難盡人意。總體來看，征地拆遷中發案的村級組織，普遍存在著村級權力較集中，內部監督機制不健全的問題。在內部監督方面，村民民主決策和民主管理權利得不到有效發揮，缺乏有力的監督。有的村干部甚至直接插手干預

經濟活動，導致財務人員無法行使職權，因而降低了腐敗的成本。在外部監督方面，眾多村莊和地方，村務公開不落實，村民知情權無從實現，民主決策和民主監督虛置。有時，為了加快拆遷工作進度，常常賦予征遷工作人員較大的自由裁量權，同時又缺少有效的監管措施和必要的制度規范，客觀上加大了廉政風險。在征拆公示中，有的拍照后立即撕毀，有的則公布假數據應付上級，群眾對村務并不了解，更談不上監督。

三、治理村干部征地腐敗的對策建議

中共十八屆四中全會《決定》明確要求：完善和發展基層民主制度。加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。治理村干部征地中的腐敗，必須落實四中全會要求，完善法制體制機制，標本兼治。

1.嚴格執行《村委會組織法》，加強村級政權組織建設。中央政府要高度重視村級組織在農村事務中的基礎作用，充分認識到與農民群眾直接接觸的村級干部在貫徹落實國家政策、維護好干群、黨群關系中所發揮的重要作用。加強村級政權組織建設，優化村干部選配標準，選拔一些政治素養高、業務能力好、法律意識強的干部擔任村里的“一把手”，逐步改變我國現任村干部存在的知識水平低、法律意識低、能力素質低的普遍情況。

2.加大對法律法規和廉政教育培訓力度，完善村級干部約束考核機制。加強教育培訓工作，提高村級干部的自律意識。一是要加強理想信念教育，使村干部充分意識到手中的權力是群眾賦予的，這種權力只能用于為群眾服務，不能用于為自己謀利。二是要加強法律法規教育，對涉及到農村工作的各項法律法規，應采取多種方式組織學習培訓，逐步提高村干部的法律意識。對于征地拆遷類重點專項工作，要組織專門學習，詳盡地告知村干部的權責，結合已經發生的反面典型案例，開展深入教育。三是要加強日常督導考核。縣鄉組織要加強對村級干部的考評，增加考評次數，逐步增加群眾意見在考評中的比重，在督促村干部自律的同時，逐步提高其群眾服務意識。

3.加強制度建設，完善征地過程中的相關機制。地方政府在征地過程中要制定切實可行、便于操作的工作規程。進一步明確征地的工作程序、安置補償費用標準及相應的法律責任，從機制建設上杜絕由于工作程序不規范、標準不統一、村干部自由裁量權過大而滋生征地腐敗。對涉及征地工作的測量單位、評估單位、補償核算發放單位加強管理，對征地補償款詳盡公示，避免因補償費用的測算核定和發放執行工作由同一單位或人員全程操作導致的徇私枉法情況。

4.加強政務公開，充分發揮群眾監督的作用。逐步完善政務公開程序，讓征地工作的每一個環節都在公開、透明的環境下進行。對涉及征地的測量、評估、補償費用發放等關鍵環節都要進行結果公示，并將該程序納入征地工作的固定環節，充分發揮群眾監督的作用。公開操作過程和相應結果，充分保障被征地群眾的知情權，將會大幅降低弄虛作假等腐敗行為發生的幾率。落實村務公開制度，探索建立對村務實行決策、執行、監督三分開的管理制度。

5.完善對村級干部的監管機制，加強對下的監管力度。縣鄉政府要加強對村級干部的日常監管，對于征地拆遷這種涉及群眾人數眾多、利益巨大的工作更要進行全程的監管督導。對關鍵環節要充分發揮紀檢、監察、審計、公安等部門的合力，堅持懲防并舉，預防為主的原則，將問題化解在萌芽狀態，避免給國家和群眾造成不必要的損失。

6.加快推進反腐敗國家立法，完善懲治貪污賄賂腐敗法律制度體系。在修訂完善已有的法律，增加廉政風險防范和腐敗治理條款的同時，制定新的法律規范，將完善預防和懲治腐敗工作納入法制化軌道。

（雷愛先，國土資源部土地利用管理司綜合處處長/責編 張棟）