建設(shè)有限政府陽(yáng)光政府，推進(jìn)依法行政
——基于四川省2014年“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”的分析

◎彭健

建設(shè)有限政府陽(yáng)光政府，推進(jìn)依法行政
——基于四川省2014年“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”的分析

◎彭健

所謂有限政府和陽(yáng)光政府，實(shí)際上是指政府的行政權(quán)力法定和行政公開(kāi)，這是依法行政的基礎(chǔ)，也是目前我們法治政府中最具法律化的兩個(gè)基本特征。

中國(guó)社會(huì)發(fā)展至今，我們?nèi)圆坏貌怀姓J(rèn)我們是一個(gè)政府主導(dǎo)的社會(huì)，在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的相互關(guān)系中，政府仍具有更多的主動(dòng)性，或者說(shuō)在市場(chǎng)的“無(wú)形之手”和政府的“有形之手”間，我們才剛剛開(kāi)始重視那只“無(wú)形之手”、而逐漸改變“有形之手”的萬(wàn)能作用。因此，如果說(shuō)依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上決定于依法行政的推進(jìn)和法治政府的建設(shè)，那么，我們也可以講，我們的依法行政同樣在很大程度上決定于我們的有限政府和陽(yáng)光政府的建設(shè)。

那么，如何推進(jìn)依法行政，依法行政面臨的困境有哪些？本文基于對(duì)四川省2014年6月開(kāi)展的“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”結(jié)果的分析，試對(duì)這些問(wèn)題做一回答。

我國(guó)依法行政概況

自1997年中共十五大明確提出依法治國(guó)后，我們立刻面臨的、無(wú)法回避的問(wèn)題便是政府的行政方式問(wèn)題，或者說(shuō)是依法治國(guó)下的依法行政問(wèn)題。為了逐步實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于依法行政的規(guī)定，包括《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（2008年）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（2010年）。根據(jù)這些文件，我們可以

將“依法行政”的基本要求理解為合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；從理論上來(lái)講，我們可以把“法治政府”界定為有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府、高效政府；十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將法治政府表述為職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法府。但不管怎樣表述，政府權(quán)責(zé)法定、行政公開(kāi)都是依法行政或法治政府的核心內(nèi)容和基本要求。

近些年，我們大力推行政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定，但效果并不令人滿意，現(xiàn)實(shí)中多重權(quán)力輕責(zé)任、權(quán)力責(zé)任不對(duì)等、清單界定不明等現(xiàn)象仍然普遍存在，有些還較為突出。例如在2014年6月四川省開(kāi)展的“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”中，通過(guò)對(duì)成都、達(dá)州、南充、遂寧等市的調(diào)查了解，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，上述情況確實(shí)不同程度的存在，其中尤為突出的問(wèn)題、且為基層政府所普遍不滿的問(wèn)題，當(dāng)屬“權(quán)力層層上收，責(zé)任層層下放”。另外，雖然國(guó)務(wù)院早在2007年4月就頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，但目前這項(xiàng)工作基本仍處于重形式而實(shí)際漠視的階段。由此看來(lái)，依法行政在我國(guó)仍然面臨艱巨任務(wù)。

依法行政難在何處

1.權(quán)力清單模糊虛化。目前，各級(jí)行政部門(mén)都在擬定自己的權(quán)力清單。依法行政的基礎(chǔ)是行政權(quán)力法定，即法律上講的“沒(méi)有法律規(guī)定的政府不得為，沒(méi)有法律禁止的公民可以為”。因此可以說(shuō)權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力的限制，它意味著政府部門(mén)要放棄許多傳統(tǒng)習(xí)慣的權(quán)力，不得隨意行政，不得任意處分公民權(quán)益，干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這也是從根本上清除政府權(quán)力尋租、創(chuàng)租、抽租的制度設(shè)置。政府及其相關(guān)部門(mén)不僅要清楚確定自己的職權(quán)范圍，擬定自己的權(quán)力清單，而且應(yīng)即時(shí)依法修定這一權(quán)力清單，如成都市自2000年以來(lái)9次清理自己的行政許可項(xiàng)目，從1662項(xiàng)減至105項(xiàng)，減少逾93%，真正體現(xiàn)了權(quán)隨法行，權(quán)力法定。

但事實(shí)上，在權(quán)力清單的制定上仍存在著不少問(wèn)題，影響著依法行政的實(shí)現(xiàn)。以四川省為例，成都市在全國(guó)率先在網(wǎng)上公開(kāi)了市級(jí)行政權(quán)力清單，繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖10775張，制定裁量基準(zhǔn)6183項(xiàng)；達(dá)州市清理市級(jí)行政部門(mén)行政權(quán)力，形成6196項(xiàng)行政權(quán)力清單，并在市政府網(wǎng)站上公開(kāi)發(fā)布；南充市對(duì)9縣（市、區(qū)）和42個(gè)市級(jí)部門(mén)涉及行政處罰、行政許可等相關(guān)行政權(quán)力目錄進(jìn)行了網(wǎng)上公開(kāi)。通過(guò)對(duì)這些權(quán)力清單的分析觀察可以發(fā)現(xiàn)，各級(jí)行政部門(mén)相關(guān)權(quán)力清單大體的職權(quán)范圍是有的，但問(wèn)題是這些清單多數(shù)簡(jiǎn)單化，且屬于從法條上直接摘抄，而沒(méi)有根據(jù)自己的行政層級(jí)對(duì)自己的權(quán)力邊界進(jìn)行具體分析和界定，導(dǎo)致清單權(quán)限不清晰。同時(shí)，權(quán)力清單的執(zhí)行落實(shí)情況也缺乏實(shí)效，多停留在口號(hào)或文件上，權(quán)力的慣性和利益的引誘作用還很大。

2.責(zé)任清單缺失。如果說(shuō)權(quán)力清單是依法行政的基礎(chǔ)，那么責(zé)任清單則是權(quán)力清單執(zhí)行、落實(shí)的制度保障。我們強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利義務(wù)平等，那政府的權(quán)力責(zé)任更應(yīng)如此，否則，一切行政權(quán)力的界定、權(quán)力清單的擬定都會(huì)失去現(xiàn)實(shí)意義，依法行政便會(huì)成為一句空話。實(shí)際上，沒(méi)有責(zé)任的權(quán)力便是一種無(wú)限權(quán)力！在多次的依法行政調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，不論在權(quán)力清單中，還是獨(dú)立的責(zé)任清單中，都少見(jiàn)政府部門(mén)對(duì)自己的行政責(zé)任的描述和界定，責(zé)任清單缺失。

3.權(quán)力、責(zé)任不對(duì)等。由于我們的行政立法主要是通過(guò)部門(mén)立法，因此，行政法本身便重權(quán)力界定而輕行政責(zé)任，這是立法上造成的行政權(quán)力和行政責(zé)任的不對(duì)等。而在現(xiàn)實(shí)中，這種不對(duì)等更突出，尤其突出反映在上下級(jí)政府層級(jí)間及政府與具體行政部門(mén)間。在四川省的依法行政調(diào)研中，多數(shù)地方反映“權(quán)力層層上收，責(zé)任層層下放”，即實(shí)際做出行政決定的不負(fù)責(zé)，而負(fù)責(zé)的不能做出決定。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，近幾年四川省各地國(guó)土部門(mén)深陷訴訟之中，土地矛盾突出，這除國(guó)土部門(mén)自身原因外，更多的或源于地方政府政績(jī)需要、長(zhǎng)官意志、地方土地財(cái)政影響等，但責(zé)任卻往往需要由國(guó)土部門(mén)承擔(dān)。這算是這一現(xiàn)象的典型代表。

4.行政公開(kāi)形式化。2007年4月國(guó)務(wù)院頒布

《政府信息公開(kāi)條例》后，各級(jí)行政部門(mén)被推上了行政公開(kāi)的前臺(tái)，不得不面對(duì)社會(huì)和公眾的要求，公開(kāi)眾多政府信息。在近幾年政府信息公開(kāi)的行政訴訟和多次依法行政調(diào)研中，我們可以明顯的感受到政府及行政部門(mén)對(duì)此是完全處于一種被動(dòng)狀態(tài)，或者說(shuō)還未做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，公開(kāi)工作形式重于實(shí)際。如2014年峨眉山市各部門(mén)通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)政府信息3928條，涉及規(guī)劃建設(shè)、征地拆遷、食品藥品安全、公共資源配置等方面，但從公開(kāi)的范圍和針對(duì)性看仍遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需要。從該市當(dāng)年發(fā)生的79件行政訴訟案件中反映出來(lái)的行政公開(kāi)主要問(wèn)題有：一是信息公開(kāi)責(zé)任主體不明；二是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的未公開(kāi)；三是公開(kāi)而未做公開(kāi)的證據(jù)鎖定，如公告無(wú)照片錄像記錄，告知而無(wú)送達(dá)簽收；四是信息制作整理混亂，無(wú)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

政府信息公開(kāi)首先在于相關(guān)信息的制作、收集、整理、保存，然后才是公開(kāi)問(wèn)題，而我們恰恰在信息的制作、收集、整理、保存上極不重視，不做好前期的基礎(chǔ)工作，而是在申請(qǐng)、訴訟后被迫匆匆應(yīng)對(duì)，疲于應(yīng)付后期的公開(kāi)。這不僅使我們的行政公開(kāi)失去了它的本意，而且也根本無(wú)法滿足日益高漲的社會(huì)大眾對(duì)政府信息公開(kāi)的要求。目前不少政府與行政部門(mén)政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)、責(zé)任人不明，各部門(mén)信息公開(kāi)范圍不明、程序不清，依法主動(dòng)公開(kāi)信息工作難以推進(jìn)，尤其公共資源交易、“三公”經(jīng)費(fèi)、保障性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、征地拆地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放、重大建設(shè)項(xiàng)目等方面的信息公開(kāi)是完全不夠的。

5.相對(duì)獨(dú)立司法審查的缺失。司法審查是法院對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的一種司法活動(dòng)，即行政訴訟。司法審查的真正行使，或者說(shuō)審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律評(píng)判，是目前推動(dòng)依法行政的一股重要力量。

政府的行政行為是否合法，不全由政府說(shuō)了算，其對(duì)特定人或事所做出的具體行政行為，我們是可以提起訴訟，要求法院對(duì)其合法性進(jìn)行司法審查的，這是“有損害必有救濟(jì)”的法律原則的反映，也是審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、糾錯(cuò)、救濟(jì)，它通過(guò)法律控制行政權(quán)力的行使和濫用，讓行政服從法律，達(dá)到依法行政的目的。過(guò)去，由于法院依行政區(qū)域設(shè)置，按行政區(qū)域管轄，法院人、財(cái)、物受制于地方行政，法院近似于一個(gè)政府部門(mén)，行政審判長(zhǎng)期困擾于行政干預(yù)，司法審查流于形式。隨著目前司法改革的進(jìn)行，法院的去“行政化”、去“地方化”，法院人、財(cái)、物與地方脫離，司法審查交由異地法院進(jìn)行，這極大的保障了審判權(quán)的獨(dú)立行使，使地方政府不得不面臨一個(gè)較為獨(dú)立、嚴(yán)格的司法審查。從這個(gè)意義上講，它才真正開(kāi)始從法律上對(duì)我們的依法行政提出了剛性的要求。

這些年，我國(guó)行政訴訟案件呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。在調(diào)查中我們了解到，僅成都市2014年1～5月全市行政訴訟案件便達(dá)1136件，較上年同期的640件增加了77.5%；樂(lè)山市2013年審結(jié)行政訴訟案件287件，到2014年已達(dá)到356件，增加了27.18%。這些數(shù)據(jù)的變化，充分反映了社會(huì)民眾對(duì)依法行政的強(qiáng)烈要求。

依法行政，路在腳下

綜上所述，筆者認(rèn)為，要建設(shè)有限政府和陽(yáng)光政府，切實(shí)推進(jìn)依法行政，需要做到以下幾點(diǎn)：

1.樹(shù)立正確的行政法治觀，改變傳統(tǒng)的“人治”行政思維。依法行政并非目前一般認(rèn)為的僅是簡(jiǎn)單的對(duì)行政相對(duì)人的依法管制、治理，它真正的意義首先在于對(duì)行政權(quán)力的依法限定、制約。所謂有限政府、陽(yáng)光政府，其強(qiáng)調(diào)和規(guī)范的首先仍是行政權(quán)力的制約、公開(kāi)。

2.推行政府權(quán)力清單制度，把權(quán)力放到制度的籠子里。切實(shí)制定執(zhí)行權(quán)力清單制度，規(guī)范權(quán)力清單模式，理清行政權(quán)力邊界，明確行政職權(quán)范圍，讓權(quán)力在法定的邊界內(nèi)依法運(yùn)行。

3.以行政權(quán)力清單為基礎(chǔ)，擬定行政責(zé)任清單。責(zé)任清單的目的在于明確行政行為和與之相應(yīng)的法律后果，確保每一個(gè)行政行為都有明確的行政責(zé)任和責(zé)任主體，做到權(quán)責(zé)一致，權(quán)責(zé)自負(fù)。行政責(zé)任清單以法律責(zé)任為基礎(chǔ)和底限，當(dāng)然也包括一

定范圍的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和道德責(zé)任。

4.改變行政上的“唯領(lǐng)導(dǎo)論”，做到權(quán)力責(zé)任相適應(yīng)。依法行政必須做到不唯上，不唯權(quán)，只唯法，有多大行政權(quán)力，則承擔(dān)多大行政責(zé)任，有怎樣的行政行為，則承擔(dān)怎樣的行政責(zé)任，不得隨意剝奪、改變法定行政權(quán)力，更不得隨意加大、轉(zhuǎn)移行政責(zé)任，堅(jiān)決改變“權(quán)力層層上收，責(zé)任層層下放”之狀況。

5.切實(shí)執(zhí)行《政府信息公開(kāi)條例》，明確信息公開(kāi)主體，落實(shí)信息公開(kāi)責(zé)任。與陽(yáng)光政府對(duì)應(yīng)的法律制度首先是信息公開(kāi)制度，它體現(xiàn)了政府的公共性屬性，是行政權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明的基本保證，目的在于通過(guò)信息公開(kāi)，推進(jìn)立法公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、審判公開(kāi)，讓社會(huì)及公眾了解政府、監(jiān)督政府、信任政府、幫助政府依法行政。

6.積極應(yīng)對(duì)行政訴訟，自覺(jué)接受司法審查。新修訂通過(guò)的《行政訴訟法》將于今年5月1日實(shí)施，擴(kuò)大了受案范圍，要求立案不受干預(yù)、行政首長(zhǎng)出庭等，這意味著擴(kuò)大和加強(qiáng)了對(duì)行政行為的司法審查，必將更有利于推進(jìn)政府的依法行政。各級(jí)行政部門(mén)應(yīng)就自己行政行為的法律依據(jù)、事實(shí)理由、程序時(shí)效、是否越權(quán)等各方面坦然接受法律的檢驗(yàn)；真正貫徹執(zhí)行行政訴訟中的行政首長(zhǎng)出庭制度，行政首長(zhǎng)必須真正了解自己的行政職權(quán)、行政程序、行政責(zé)任，帶頭尊重法律，力行依法行政。

（彭健，民革樂(lè)山市委會(huì)副主委，四川省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)/責(zé)編 劉玉霞）