關于協商民主理論和實踐的幾個問題

◎吳先寧

（吳先寧，全國政協委員，民革中央宣傳部部長，《團結》雜志主編/責編 劉玉霞）

今年2月9日公布的 《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱 《意見》），是以習近平同志為總書記的中共中央全面深化改革戰略部署的一個重要內容，是中國特色社會主義民主政治建設的一個重大事件。《意見》按照中共十八大、十八屆三中全會的部署，以習總書記在紀念人民政協成立65周年大會的講話為指導，對加強社會主義協商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則、主要渠道等，作了全面系統的闡述和框架性的規定，是指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨新的歷史階段，《意見》的發布實施，對于推進國家治理體系和治理能力現代化，有序擴大公民政治參與，促進科學民主決策，對于加強中國共產黨領導、鞏固執政地位，具有十分重大的意義和作用。本文擬結合學習 《意見》的基本精神和豐富內容，以 《意見》為指導，就有關協商民主的實踐發展和理論研究的幾個問題，作一些初步的探討。

一、關于加強協商民主建設的重大意義和基本原則

對于推進社會主義協商民主建設，無論是參與其實踐的發展還是從事于理論的研究，深刻理解和把握其意義和原則的權威性論述，都具有前提性、方向性、指導性的作用。中共中央 《意見》對加強協商民主建設的重大意義和基本原則作了十分精辟和簡明的闡述，是我們談論協商民主的任何問題，首先必須明確的。對于其重要意義，《意見》的闡述可以用 “四個面對”和 “五個有利”來概括。“四個面對”即面對改革開放進程中利益格局深刻調整、社會新舊矛盾相互交織、市場經濟條件下思想觀念多元多樣、世界范圍內不同政治發展道路競爭博弈的新形勢和新挑戰，簡明闡述了加強協商民主建設的時代背景及其矛盾特點。“五個有利”即有利于擴大公民有序政治參與、促進科學民主決策、化解矛盾沖突促進社會和諧穩定、鞏固和擴大黨的執政基礎、發揮我國政治制度優越性。簡明闡述了針對這一新形勢和新挑戰，加強協商民主建設所具有的作用和價值。“四個面對”和 “五個有利”集中表明了發展建設我國協商民主的重大意義，內在地包含了建設協商民主的指導思想和基本原則。

《意見》對于加強協商民主建設的基本原則，用了 “六個堅持”來表述，集中闡明了我國建設協商民主的方向、目的、途徑等六個方面的主要內容：

方向問題——堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，貫徹民主集中制，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。

目的問題——堅持圍繞中心、服務大局，促進經濟持續健康發展，維護社會和諧穩定。

途徑問題——堅持依法有序、積極穩妥，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。

直接目標問題——堅持協商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學性和實效性。

協商范圍問題——堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

協商實效問題——堅持求同存異、理性包容，切實提高協商質量和效率。

為在更高層次上深刻理解和把握協商民主建設的意義和原則，需要從 “四個全面”的戰略布局來聯系考慮。習近平總書記于2014年12月在江蘇考察工作時首次明確提出了 “四個全面”的戰略布局，強調：“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階。”按照我國現代化建設的邏輯，“全面建成小康社會”是我國現代化建設的戰略目標；“全面深化改革”是實現這一目標的強大動力；“全面依法治國”是 “全面建成小康社會”和 “全面深化改革”的法治保障；“從嚴治黨”是實現前面“三個全面”的政治保證。“四個全面”是中華民族復興的行動綱領，事關中國的根本發展，從根本上決定著 “兩個一百年”奮斗目標和 “中華民族偉大復興”的實現。從 “四個全面”的宏觀視野和高度出發，對協商民主建設的重要意義和基本原則的理解和把握，就更清晰和深入。由于篇幅原因，此處暫不展開具體的討論。

二、關于制度創新與增強協商實效

習總書記 《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》深刻指出，“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐”。這一論述，深刻闡明了我國社會主義協商民主的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎。正是由此，使得我國協商民主建設的發展步子堅實，前景廣闊。同時，為要適應 “四個全面”的戰略布局，充分發揮其應有的優勢和作用，還必須在各個方面，特別是在制度創新方面，做出不斷的努力。尤其是在中共中央 《意見》把 “切實提高協商質量和效率”提到原則的高度來強調的前提下，制度創新顯得格外重要。俞正聲主席在政協十二屆一次會議閉幕會上的講話中指出，要加強對人民政協協商民主理論與實踐的研究探索，加快協商民主的制度建設和制度創新。

按照 《意見》精神，制度和機制創新，必然以堅持完善中國共產黨領導、發揮各個協商主體的積極性主動性、增強協商實效三者有機結合為旨歸。其中，黨的領導是關鍵，發揮各個協商主體積極性主動性是基礎，增強協商實效是制度和機制創新的重要目標。三者的有機結合，既能保證協商民主始終沿著中國特色社會主義道路準確發展，也能為各種創新提供廣闊的空間。

制度機制的創新，要與社會主義協商民主的基本精神和基本定位相聯系，看是否符合其基本精神和定位。比如，政治協商的基本精神是協商溝通，是利益表達和整合，其方式借用語言哲學的話，是 “話語競爭”。“話語競爭”以協商主體的互相尊重為出發點，通過持續的對話，達致共識。反映共識的協商話語通過黨的領導和決策，進入行政執行系統。

制度創新要重視以觀念創新為先導，以增強實效性為旨歸，深入把握和準確描述我國既有的協商民主的宏觀制度，又要深入到制度的具體運作和微觀程序層面，細心分析制度運作的每一個環節，觀察這些環節本身的效果，以及它們在實現總體實效性方面的作用，從一些具體的看似微觀的程序關節點這樣一些易于入手、易于見效的地方入手展開創新。比如，政協提案辦理是一項具體的、技術性很強的工作。如果能夠對提案辦理的整個流程，包括提案交辦、內部運行、辦理協商、重點提案辦理、提案答復、提案辦理督查等各個環節的機制和程序，做一個細心的研究，在諸如加強集體提案的辦理上設置創新環節，就有可能在此基礎上形成一系列的創新態勢，促進政協制度機制其他各方面的制度和機制創新，完善人民政協的制度體系。

三、關于提高協商參與者的協商能力

《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》中，習總書記在深入淺出地論述了“協商就是商量”的命題以后指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”這里短短的幾句話內涵豐富，蘊含了多個重大的理論命題：一是協商民主在我國社會主義民主大局中的作用的本質性 （“真諦”），二是協商的目的 （“找到全社會意愿和要求的最大公約數”），三是協商的對象和范圍 （眾人的事情），四是協商參與者 （眾人）。不斷提高協商參與者的協商能力，對于推進社會主義協商民主建設，是一個具有重要理論和實踐意義的課題。在一個良性的制度和機制下，協商參與者的協商能力如何，決定了協商效果和協商目的的實現程度，同時還能推動協商制度和機制的不斷創新和優化。最先關注和具體論述這一問題的，是民革中央主席萬鄂湘同志。他在 《求實》雜志發表的題為 《參政黨要做社會主義協商民主的全力推動者》的文章中，就 “加強協商能力建設，不斷提高政黨協商的水準”的問題指出，為要落實習近平總書記關于 “不斷提高政黨協商水準”的要求，參政黨必須把加強協商能力建設放在工作的重要位置。并據此提出了 “要不斷提高宏觀把握能力”、“要從整體上深刻了解和把握中國的國情”、“要注重發揮自身優勢，著力形成協商議政重點領域”、“要善于整合全黨智慧，發揮整體優勢”、“加強專業性，提升協商參與的科學化水平”等五個方面的措施意見，這對于參政黨作為有組織的協商參與者，如何不斷提高協商參與能力，具有很強的針對性和指導性。

可以補充的是，在中共中央 《意見》提出的協商民主七大渠道中，特別是在基層協商中，協商參與者往往是個體，為涉及個體的具體利益而參與協商；同時，在各級政協的政治協商中，政協委員也往往以個體的身份參與協商。個體參與者與組織參與者的協商能力，在內涵和提高途徑方面，既有其共性，也有不同的側重和要求。根據筆者的思考，個體參與者協商能力的提高，應從以下幾個方面著眼。

一要大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，堅持以社會主義核心價值觀引領各個領域各種方式的協商活動。按照習近平總書記的論述，協商的過程就是通過對話達致共識的過程，協商民主就是要暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，通過商量找到全社會意愿和要求的最大公約數。這一“最大公約數”的基礎，就是社會主義核心價值觀，或者說，公平正義法治等核心價值，是這一最大公約數的出發點和歸宿。為此，協商參與者應以社會主義核心價值觀為引領，把核心價值觀貫穿于協商的全過程，以核心價值觀為指導規范、觀照自己的協商意見，耐心傾聽他人的協商意見，只有這樣，協商各方才易于取得一致的協商意見，達成共識。

二要學習和了解有關協商民主的機制程序知識，對于協商各環節的機制程序明明白白，對于協商規則了然于胸，并且形成嚴格遵守既定規則、有序表達自身意愿的良好素質和習慣。遵守既定規則、有序表達還包含了對其他協商參與者的尊重，尊重他們表達自身意愿的權利，只有這樣，才能確保協商活動有序務實高效。

三要始終堅持理性建言，拒絕浮躁和脫離國情和實際情況的極端主張。俞正聲主席在全國政協十二屆一次會議的閉幕會上，諄諄告誡政協委員要力求客觀公正，拒絕浮躁和脫離國情的極端主張。這對所有協商參與者都是適用的。所謂 “理性”有兩層意思，一是在情緒層面，要力避浮躁、急躁和偏激；二是在操作層面，作為協商參與者要誠懇聽取和吸納其他協商參與者的意見和主張，在此過程中，理性修正和改變自己的意見和主張，使得各方協商參與者的意見逐步靠攏，最后達致共識。協商作為取得共識的過程，也是避免固執不斷妥協的過程，需要協商各方擇善而從。

四要關注表達能力的提高。協商的過程是對話的過程，為增強協商實效，提高協商參與者的表達能力，做到言之有據、言之有理、言之有度、情理結合，使得協商意見具有相當的說服力、感染力和影響力，易于得到理解和認同，這也是十分必要的，理應引起協商參與者的重視。

四、關于協商民主與選舉民主

協商民主與選舉民主各自的作用和它們彼此的關系問題，是一個容易引起模糊認識甚至爭議的問題。有人認為只有選舉 （或票決）才是真正的民主，協商民主可有可無；也有人相反認為，有了協商民主，選舉民主就是可有可無。兩種觀點都有偏差，不符合習總書記 《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》的精神。總書記在這篇協商民主的經典講話中指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”

按照這一思想，我們能夠達到以下幾點認識：

一，選舉民主與協商民主是中國社會主義民主的兩種重要形式，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。“民主”一詞在最一般的含義上，可以分為三個層次，一是指理念，二是指制度，三是指作風。在我國，“人民當家做主”的民主理念，通過一系列的國家制度表現出來，得到落實。其中作為根本政治制度的，是人民代表大會制度，是選舉民主的主要制度載體，在這一制度中，“人民通過選舉、投票行使權利”。中共中央 《意見》規范的七大協商渠道 （政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、社會組織協商、基層協商）及其機制程序，是協商民主的主要制度載體，在這一制度中，“人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見”。兩套制度互相補充、互相聯系，共同體現 “人民當家做主”的民主理念。

二，選舉民主與協商民主各有其不同的特點和優勢。選舉民主又稱票決式民主，即以投票的方式、按照少數服從多數的原則，決定國家領導人的任免和國家重大事項的決策。選舉民主是人類歷史上影響最深、流傳最廣的民主形式，在人類文明對野蠻、民主對專制的斗爭史中占據重要的地位。一個國家選舉制度的發展完善程度，可以直觀地反映出該國的政治民主化水平。沒有廣泛的選舉就沒有代議制度，也就沒有現代民主政治。由于它具有人民主權的本質含義，在一定程度上體現了自由、平等的價值取向。但是選舉民主也有其天然的不足與缺陷。比如少數服從多數的原則使得少數人的權利和意愿在決策中難以得到體現，選舉的周期性和一次性特點，也造成公民 “一天投票，數年沉默”的狀況。

選舉形式的不足與缺陷，并不表明民主價值有問題，而是提示，需要有更多的民主來彌補選舉形式的不足與缺陷。這就是協商民主產生和發展的原因。

協商民主的特點和優勢，在于協商與決策之前和執行之中，因而使得決策得到更多的政治支持，推動決策的施行，并為以后的合作互動積累起長期的信任與社會資本，促使民主政治朝著良性的方向健康發展。協商民主通過對話、商量，將有不同的利益訴求和認知通過協商形成共識，有利于社會的和諧和穩定。通過對話，協商使少數人的利益和意見得到關注，在決策中得到體現，在更高層次上實現了民主的本質。

三，因此，選舉民主和協商民主兩種形式，不是相互替代、相互否定，而是相互補充、相得益彰的。發展和完善中國社會主義民主政治，要把兩種形式的民主的作用都發揮好、發展好。