“新常態”下的上海土地節約集約利用

莊少勤

（上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003）

“新常態”下的上海土地節約集約利用

莊少勤

（上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003）

【編者按】2015年7月27日，國土資源部在上海召開“全國土地利用管理政策培訓”會議，上海市規劃和國土資源管理局黨組書記、局長莊少勤博士作了專題報告。莊局長的報告全面總結了近年來上海在土地利用方面的思考與探索，系統闡述了當前上海城市發展和土地利用面臨的生態化、人文化、網絡化、社會化、數據化、法制化等六個“新常態”特征，提出了以“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”基本策略和構建土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命周期管理體系的上海土地新政頂層設計，介紹了上海落實“五量調控”基本策略、實現土地利用之道的五個方面的具體實踐和未來進一步深化的六大著力領域。該報告具有重要的實踐指導作用和理論學術意義，現予全文刊發，以推進國土資源管理和土地利用研究。

國土資源管理；土地集約節約利用；城市發展；土地新政；頂層設計；探索實踐；新常態

感謝國土資源部在上海召開此次“全國土地利用管理政策培訓”會議，這是對上海國土管理工作的信任，也使我有機會向各位同行匯報近幾年上海在土地利用方面的思考和探索。這些探索是在國土資源部指導下推進的，并學習了兄弟省市的經驗，在此表示衷心的感謝。下面，我從以下四個方面向大家報告：

1 上海城市發展和土地利用“新常態”

土地利用是為城市發展或區域發展服務的，要把握土地利用的規律，必須把握好城市發展的規律和趨勢。上海作為我國最大的經濟中心城市，較早的進入工業化后期或后工業化發展階段。目前，城市發展和土地利用主要面臨著生態化、人文化、網絡化、社會化、數據化、法制化等六個“新常態”特征。

1.1 資源環境緊約束已經成為新常態（生態化）

改革開放30年以來，上海城市發展和土地利用以外延式擴張為主，消耗了大量不可再生的土地資源，至2014年底常住人口2425萬，已經超過2020年規劃目標（1800萬）；建設用地總規模3124km2，已接近2020年土地利用總體規劃所確定的“天花板”（3226km2），外延式擴張易帶來交通擁堵、水資源和能源緊缺、環境污染、城市運行安全等大城市病。外延式擴張發展方式已經不可持續。一方面，上海建設用地占陸域面積的45%，遠高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市（30%左右）的水平，極大地壓縮了城市生態空間，不符合生態文明建設和可持續發展的要求。另一方面，城市的環境問題已經開始凸顯，成為制約城市社會經濟發展的硬約束。因此，未來城市發展需要把資源環境問題作為底線，全面落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，守住生態保護（包括耕地保護）紅線、人文保護紅線、城市開發邊界和城市安全運行底線，走以盤活存量為主的創新驅動、內涵增長的可持續發展道路。

1.2 注重城市品質內涵增長已經成為新常態（人文化）

人是城市的主體，城市發展必須從社會、經濟、環境三個緯度綜合考慮，堅持以人為本，滿足人的全面發展需求。亞里士多德曾經說過：“人們為了生活來到城市，為了生活得更好留在城市”。21世紀是城市的世紀，城市的競爭是人的競爭，大城市的發展不會因為互聯網而衰退，反而會因為能提供給人們更多的就業、創業機會和更多更好的人生體驗而更加繁榮。按照馬斯洛的需求層次理論，未來城市中人們對于文化、創意等高層次的體驗需求將會越來越多。如何適應人的全面發展需求，尤其要提供更多的人文、創新和社會融合空間，是今后國土資源工作的出發點和落腳點。同時，以人為本必須強調城市發展的質量和綜合效益。目前上海的土地利用績效水平與國際標桿城市對比差距明顯，尤其在郊區，土地利用績效差異更大。因此，資源環境緊約束意味著上海城市發展已經進入了品質時代，土地利用的質量和綜合效益是國土資源工作的核心問題，今后城市發展將更加注重以人為本、以質取勝。

1.3 區域城鎮群協同發展已經成為新常態（網絡化）

在全球化、區域一體化背景下，區域空間網絡化使城市之間的聯系跨越國家和行政范疇，“全球化”城市發展不再以城市規模定位，而是取決于全球化背景下的經濟支配力和影響力。2013年底，中央城鎮化工作會議已經明確，“把城市群作為主體形態，促進區域協同發展”。區域協同以及城鄉統籌既包括經濟協同發展，也包括交通和公共服務等領域的協同發展。未來全球城市競爭不再是單個城市的競爭，而是區域競爭或城市網絡生態的競爭。上海建設具有全球競爭力的城市，得益于周邊蘇州、杭州等全國最優秀城市群落的協同發展。區域一體化協同發展，使得城市之間的網絡關系更為密切，城市生態更有活力，發展格局更宏大了。因此，上海市新一輪城市總體規劃編制過程中特別強調廣域的空間格局，更加注重城市群的“網絡化、多中心、組團式、集約型”發展。

1.4 城市發展共建共享已經成為新常態（社會化）

市場化、法治化和信息化等帶來的影響將會使傳統的無限政府、管制型政府變成一個有限的法治政府、服務型政府。其中一個重要特點是，城市治理將在黨的領導下和依法治國的軌道上進入一個政府、市場、社會和市民共同參與的共建共治共享的階段。城市發展和治理如此，土地利用管理亦如此。土地利用涉及到政府、社會、企業、個人等多方利益分配問題，因此各方利益均衡機制是土地利用管理改革創新的核心。無論是城市更新，還是農村土地政策改革試點，都需要社會各方取得最大共識，讓個人、集體、國家共享改革發展成果。

1.5 大數據互聯互通已經成為新常態（數據化）

通常所說的“大（大數據）、云（云計算）、平（網絡平臺）、移（移動互聯網）”，是目前深度信息化的四大特點。對于國土資源管理來說，“大、云、平、移”中，關鍵是“大”和“平”。在深度信息化背景下，國土空間資源數據化是其它數據資源挖潛和應用的基礎，也是城市運行和治理現代化的基礎。國土資源與經濟、社會、環境等資源數據相互關聯，才會充分發揮大數據的應用價值。因此，國土資源部門的數據平臺是智慧城市建設的最基礎平臺。未來，大數據不僅能強化國土資源系統的地位和作用，也影響未來政府管理乃至整個城市的運行。城市會越來越敏感和動態，土地利用工作要充分利用好這一資源和平臺優勢。

1.6 政府管理法制化已經成為新常態（法制化）

互聯網時代，我們都已經進入了一個公共權力透明的時代。黨的十八屆三中、四中全會強調依法治國的重要性；習總書記強調要用法治的思維開展工作，在法治的軌道上開展工作，政府管理法制化已經成為一種發展“新常態”和工作“新生態”。土地部門作為典型的“三公”部門、高風險行業，牽涉的利益訴求與沖突較多，必須堅守依法、公正、清廉的底線，將“守紀律、講規矩”落到實處，全面貫徹落實依法治國方針，完善“制度+科技”的工作體系。今后公權力運行的規則必然是“在籠子里用權，在法治軌道上行政，在陽光下做事”。以上六個“新常態”是我個人對當前城市發展、城市治理和土地利用趨勢的粗淺認識，僅供大家參考。上海土地利用工作必須主動服務于城市可持續發展的需要，土地利用管理政策的設計必須以適應城市發展規律為基本前提。

2 上海土地新政頂層設計

上海市已經進入“創新驅動發展、經濟轉型升級”的關鍵時期。面對上海城市發展的新常態、新要求，2013年下半年，根據上海市委、市政府要求，我局開展了“關于進一步提高土地節約集約利用水平，促進上海轉型發展的政策機制研究”，提出了土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的基本策略，構建了土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命周期管理體系，并通過了市委、市政府審議。2014年初，市政府頒布了《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》（滬府發[2014]14號），正式確立了本市土地節約集約利用新政的總體架構和實施路徑。

2.1 “五量調控”基本策略

（1）總量鎖定——嚴格規劃管控，鎖定建設用地規模范圍

上海面臨著城市發展規模膨脹和生態環境壓力，必須將“底線約束”放在首位，“鎖定”上海未來發展的終極規模，以土地利用方式轉變倒逼城市轉型發展。因此，文件明確了上海城市發展建設用地總規模的終極目標，將2020年規劃建設用地規模3226km2作為上海未來建設用地的“終極規模”予以鎖定，并力爭實現“負增長”（3200km2）。通過永久基本農田、生態保護紅線和城市開發邊界“三線”劃定工作，落實規劃管控，強化“底線”思維，嚴守耕地與生態用地紅線。

（2）增量遞減——完善增減掛鉤機制，促進建設用地“減量化”

對上海而言，土地增量管理的關鍵點是如何“減量化”。對應有限的新增建設用地空間，本市實施了年度新增建設用地計劃穩中有降、逐年遞減的策略。為確保“減量化”工作落實，進一步完善新增建設用地計劃管理和“增減掛鉤”機制，實行差別化供應措施；加大新增建設用地計劃與集中建設區外“減量化”的關聯力度，將區（縣）年度新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤活和“減量化”等工作相關聯，新增經營性建設用地出讓必須使用“減量化”形成的建設用地和耕地占補平衡指標。

（3）存量優化——實施城市更新，優化建設用地結構功能布局

存量優化不僅僅是就地盤活或重建，還包括對存量建設用地布局、結構、功能的優化，是資源空間的重構、產業結構的調整、城市功能的優化。上海城市發展必須以存量優化作為土地利用的主要方式，把內涵增長作為土地發展模式，推進城市有機更新。主要途徑包括通過開展中心城區城市更新，支持多渠道實施“城中村”改造，促進存量工業用地調整升級，創新土地收儲利益平衡機制等，實現城鄉建設用地統籌開發和優化利用，進一步優化城鄉建設用地布局和結構。

（4）流量增效——發揮市場機制，保障土地利用實際效率

該流量不同于平常所說的指標流量，而是指土地市場流量。土地利用不是空間緯度問題，土地資源的供求和價值的實現既包含市場流量緯度，也包含時間緯度。因此，我們強調實施土地全要素、全生命周期管理制度，全要素要求土地利用不僅看土地經濟指標，還要看社會、環境、建設、運營等全要素指標，與城市發展大目標適應。

對于工業用地，將一般工業用地出讓年期由最高50年調整為不超過20年，出發點是為了控制低端工業用地，尤其要限制低價拿地高價賣地的工業地產投機行為，對于真正發展符合上海城市功能的實體經濟且發展前景較好的企業，將繼續支持其長期利用好土地資源；同時，鼓勵產業園區開發工業用地并長期持有物業，出租用于支持中小企業低成本發展，支持大眾創新、萬眾創業。

對于經營性用地，主要強調建立物業持有共同發展機制。目前，開發商主要以土地開發、出售物業為主，很少自己經營管理，容易造成開發規模過剩、配套功能缺乏、物業品質不高等問題，一方面沖擊現有房地產市場，另一方面不產生城市功能及稅收，造成土地資源閑置浪費。讓開發商持有部分和全部物業，是促使開發商用好、經營好土地資源，減少房地產泡沫和城市病的有效措施。經營性物業持有會增加開發商的財務成本，可以通過降低土地價格來平衡。土地利用要擺脫對“土地財政”的路徑依賴，城市功能的完善、就業和稅收的增加、城市生活品質的提升才是城市發展和土地利用的最終目標。在全生命周期管理中，推進經營性用地物業持有機制，促使土地利用流量更加有效，有利于促使開發商由一般的投資、銷售商轉變為城市運營服務商，促進開發商與城市共同成長。物業持有可以從源頭上改善城市治理，有利于城市健康可持續發展。

（5）質量提高——鼓勵復合利用，提高土地利用綜合效益

“質量提高”包含兩種內涵：一方面質量是指經濟、社會、環境的綜合效益，體現以人為本、可持續發展的理念；另一方面強調的是立體復合國土空間的綜合開發利用。國土空間作為一種慢變量，需要通過一定的彈性或韌性來適應經濟快變量的發展。目前，我們已針對“四新企業”（新產業、新業態、新技術、新模式）發展要求，結合上海自貿試驗區建設契機，探索土地復合利用政策，建立軌道交通用地綜合開發政策，完善節約集約用地標準體系等，提高土地利用適應城市轉型發展的保障能力。

2.2 “三位一體”利用之道

土地利用的全生命周期管理體系，包括資源、功效和利益機制三方面內涵：

（1）在空間資源上，強化規劃引領，優化土地資源空間結構和功能關系。土地資源不僅是發展的資源，也是生存的空間。土地利用與城市發展作為一個有機體，與人類活動和社會、經濟、環境發展關系密切。因此，我們對土地資源的認識，不能停留在一種簡單的、靜態的空間環境資源范疇內，必須認識到土地資源更為廣域、立體、復合、有機、動態的特點，才能更為有的放矢地發揮土地資源的效能。

（2）在功用效能上，注重城市發展目標和土地利用過程，強化土地利用全生命周期管理，提高土地利用綜合功能和績效。土地利用的經濟、社會、環境等實際功效無法在規劃和出讓環節中體現，而是在土地利用過程中逐步體現，因此土地利用不僅僅是空間利用的概念，更是一種動態時間利用的概念，只有實施全生命周期管理才能充分發揮土地利用的綜合功效。基于此，我們將用地項目的功能、形態及經濟、社會、環境等約束性指標和要求納入合同管理，加強項目建設、達產、運行及退出全過程評估和監管，健全誠信管理體系和問責機制，提高土地利用綜合效益和動態管理水平。

（3）在實施機制上，注重利益引導，強化市場決定性作用和政策保障作用。利益機制是實現土地利用功效的關鍵。土地利用功效要體現土地資源各方主體利益，實現土地利用功效必須“誘之以利”，但也要“繩之以法”、規范引導。因此政策設計時要強調土地利用績效掛鉤和利益共享機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，促進土地資源節約集約利用和可持續發展。

以上“三位一體”即體現了土地利用之道：保護環境（資源緯度）、保障發展（功效緯度）、保障權益（機制緯度）。土地資源利用不僅僅強調保障經濟發展環境，還強調生態文明背景下保障可持續生存環境；不僅僅體現為被動保障經濟社會發展，還體現為主動倒逼和引領經濟社會發展；不僅僅保障百姓個人權益，也保障各方合法權益，形成共生、共建、共治、共享機制。土地利用之道，包含在“三位一體”的構架中，體現了堅持以人為本和全面協調可持續科學發展的要義。

3 探索與實踐

從以下五方面介紹上海落實“五量調控”基本策略、實現土地利用之道的具體探索與實踐（土地利用之術）。

3.1 實施郊野單元規劃，優化城鄉空間布局

按照國土資源部和上海市委、市政府要求，結合新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃修編，優先劃定永久基本農田和生態保護紅線，合理確定城市開發邊界，明確了城市空間和生態底線。目前已按照“反規劃”理念合理確定城市開發邊界，突出存量規劃特征，在現狀建成區基礎上“以拆定增”，將上海2020年建設用地規模鎖定在3200km2范圍內。

上海市城市快速蔓延對郊區農村和耕地侵蝕較大，要鎖定建設用地總規模，首先要守住郊野地區。實施郊野單元規劃就是采取“農村包圍城市”的方式，通過守住郊區來鎖定城市發展邊界和規模。因此，郊野地區是上海統籌城鄉發展、優化土地利用功能和結構布局的主戰場。上海提出的“郊野單元規劃”，源于土地整治，但其功能超越了土地整治。郊野單元規劃實施過程中，堅持集約高效的城鎮格局優化路徑，堅持以人為本的公共資源配置原則，堅持生態宜居的空間品質提升導向，建立多規統籌的規劃編制和管理機制，突出空間規劃的“四線”約束（生態、耕地、歷史風貌、城市邊界），通過農用地整治、建設用地整治和各類專項規劃梳理統籌，優化存量空間格局，激發內生活力，實現上海郊野地區轉型發展戰略，成為上海推進新型城鎮化、城鄉統籌發展和美麗鄉村建設的有效載體。目前，郊野單元規劃編制和實施已經全面展開，一般以一個鎮為一個郊野單元。

3.2 完善增減掛鉤政策，推進建設用地“減量化”

針對本市建設用地總量接近規劃目標“天花板”，農村地區建設用地低效閑置、布局零散、配套基礎設施不足等情況，出臺了《關于本市推進實施“198”區域減量化的指導意見》（滬規土資綜[2015]88號），以郊野單元規劃為載體，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤政策為主要工具，形成了建設用地“減量化”的7項政策措施：（1）建立新增建設用地計劃與建設用地減量化關聯機制，經營性用地涉及的新增建設用地、耕地占補平衡指標均需通過減量化安排；（2）建立建設用地指標周轉制度，考慮減量化項目實施的周期性，根據減量化項目實施情況下達一定規模的周轉指標；（3）完善城鄉建設用地增減掛鉤內涵，鼓勵區縣建立掛鉤結余指標有償交易流轉機制，在區縣范圍內統籌使用，顯化減量化指標價值；（4）建立新增建設用地計劃指標獎勵機制，根據區縣建設用地減量化情況，按照“拆三還一”原則獎勵規劃建設用地空間（有條件建設區）；（5）建立市級減量化專項扶持性資金制度，對于建設用地減量化給予20萬元/畝的補貼；（6）建立集體經濟組織和農民長效增收機制，以農村低效建設用地減量化置換新城、新市鎮區位優良、可持續經營的高品質物業；（7）將減量化工作納入區縣政府領導干部政績考核體系，形成本市落實建設用地減量化工作的制度框架。

2014年全市已經落實建設用地減量化任務1028公頃，其中農村地區工業用地減量化689公頃，超額完成了年度任務。2015年下達建設用地減量化任務700公頃，目前立項和驗收累計總量已經達到601公頃，占下達任務的85%。力促郊區現狀低效建設用地減量化的同時，全面落實了耕地保護和生態建設任務，實現了鎮村集體經濟組織資產和農民收益增加的總體目標。

3.3 建立城市有機更新制度，推進城市內涵增長

借鑒國內外相關城市經驗，本市探索建立了城市有機更新制度。城市有機更新不是簡單的拆除重建，而是城市發展方式、城市治理方式和管理工作模式轉變的體現。本市城市有機更新具備三個特點（區域統籌、歷史傳承、利益共享），實施三項制度（區域評估、更新計劃、全生命周期管理），遵循三項原則（規劃引領、有序推進；注重品質、公共優先；多方參與、共建共享）。

針對建成區存在的城市能級不高、活力不足、歷史風貌保護不夠以及公共空間、服務設施不完善等問題，出臺了《上海市城市更新實施辦法》（滬府發[2015]20號），將城市有機更新確定為上海今后的城市發展和改造的主要模式。上海城市更新工作強調以規劃為引導，通過制定更新計劃和實施土地全生命周期管理等措施，聚焦產業轉型發展和提升城市功能、品質與活力，突出公共利益優先；強調區域評估和統籌，避免了單純項目導向和更新地區碎片化，促進城市協調發展；強化了共建共享的城市治理機制，積極推進公眾參與，鼓勵多方資源整合。為調動地方政府、企業等各方面的積極性，在城市更新實施主體承擔公益性責任前提下，允許原權利人按照規劃調整土地用途；并將城市更新方式取得的土地出讓金傾斜區縣，用于基礎設施建設和城市環境改善。

上海的城市更新政策首先從工業用地盤活入手。針對存量工業用地盤活缺乏規劃引導，土地收儲資金壓力大、盤活渠道單一，公共配套服務設施、公共綠地等開放空間不足等問題，2014年3月出臺了《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號），建立了以區縣政府為主體，以規劃為引導，以企業、社會、政府利益共享機制為政策核心的存量工業用地盤活機制，在確保規劃公共空間、公共服務設施優先實現的基礎上，明確了土地收儲再出讓、區域整體轉型、有條件零星轉型等二次開發模式和實施路徑，促進產業結構調整和產業升級、促進產業社區整體區域品質和功能提升。

2014年5月，習近平總書記在上海視察工作時，要求上海加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍。在構建科技創新中心的空間格局和載體，營造宜于創新創業的政策環境等方面，國土資源管理工作責任重大。通過廣泛調研，針對當前產業發展新特點和用地新需求，制定出臺了《上海市加快推進具有全球影響力科技創新中心建設的規劃土地政策實施辦法（試行）》（滬府辦[2015]69號）。

該政策是工業用地更新政策的2.0深化版，主要內容包括：

（1）鼓勵產業園區平臺建設，支持園區整體轉型，服務企業創新創業。支持園區平臺建設、持有標準廠房、通用類研發總部等物業，建立公共研發、公共實驗室、眾創空間等新型服務平臺，降低創新企業運營成本，提高園區服務品質、效率和功能，孵化扶持企業創新創業。

（2）完善園區配套設施建設，打造以人為本的產業社區。完善的配套吸引優秀的人才，優秀的人才創造優秀的產業，優秀的產業締造優秀的城市，即所謂的“配角決定主角”。未來的城市競爭不是機器、產品的競爭，而是人才的競爭，如何吸引人才集聚，打造以人為本的產業社區是產業園區轉變的方向。產業社區不僅是工作的場所，而且是生活的空間。未來的產業社區將融合科技、商務、文化、生活等復合型創新要素，關注科技產業和商務服務的協同，工作場所和生活設施的融合，產業集群和共享平臺的關聯，強調以人為本，注重創新功能與城市功能融合發展。

（3）創新土地混合利用政策，鼓勵產業融合發展。土地利用要適應“四新經濟”、產業融合發展趨勢，以及科技創新型企業配套設施的需要，鼓勵土地混合建筑空間復合利用。

（4）積極營造低成本創新創業環境。土地利用應根據不同創新創業階段的用地（或物業）的需求，為實體經濟發展和升級，提供低成本的政策環境，支持大眾創業、萬眾創新。

（5）明確規劃實施動態調整機制，提高運行效率。支持具備規劃編制與建設審批職能的園區管理機構，結合項目落地和土地開發利用，在園區交通、環境以及配套設施等容量范圍內，可以對規劃進行適應性調整和完善。

3.4 實施土地全生命周期管理，促進城市發展共建共享

土地全生命周期管理也是從工業用地開始的，今年實現了經營性用地全覆蓋，主要目的是遏制投機、調整結構，實現土地利用績效提升。

針對本市工業用地規模偏大，新增工業用地準入門檻較低，開竣工監管不足，出讓年期與企業實際生命周期不符，缺乏過程控制和退出手段，造成大量低效和閑置情況，2014年3月出臺了《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦[2014]26號），要求工業用地實施彈性年期出讓制度，一般工業用地出讓年期不超過20年；加強了項目開竣工、投達產以及使用過程中的定期績效評價、土地使用權退出等管理機制；強化工業用地生態環境保護，要求出讓前檢測土壤環境作為“本底值”，土地使用權轉讓或退出時進行檢測，確定環境治理修復責任；實施項目在用地期限內利用狀況的全過程動態評估和監管。

針對經營性建設用地利用中存在建設管理要求不明確，建筑品質不高；公共空間和公共服務設施不完善；運營管理與服務品質不足，以及房地產泡沫等問題，在試點基礎上，2015年3月出臺了《關于加強本市經營性用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦[2015]30號），通過加強出讓前的征詢、規劃評估等工作，進一步落實經營性用地業態功能、建設管理、運營管理等經濟、社會、環境全要素管理要求，將用途管制、物業持有、土地使用權退出等機制納入出讓合同，實現在土地使用期限內全過程系統化、精細化、動態化監管，引導開發企業與城市共同轉型可持續發展。

以某商品住宅地塊為例，該地塊位于黃浦江東岸前灘地區，發揮濱江生態空間的優勢和東方體育中心的特色，擬打造集總部商務、文化傳媒、休閑體育、生態居住于一體的國際商務區，成為升級版陸家嘴。針對地區職住不平衡問題，為吸引人才集聚，減少交通壓力，提出商品住宅100%物業由開發商長期持有，用于租賃，支持區域協調發展。雖然物業持有會導致土地出讓收入減少，但能帶動當地人才集聚和高新產業發展，增加區域稅收，有利于區域長期可持續發展。

3.5 鼓勵土地復合利用，提高空間綜合利用效益

上海正處于產業結構調整和轉型升級的快速發展時期。針對產業融合、產城融合以及“四新經濟”發展，對土地混合和建筑復合利用的強烈需求，結合上海自貿試驗區建設，出臺了《關于中國（上海）自由貿易試驗區綜合用地規劃和土地管理的試點意見》（滬規土資地規[2014]443號）。按照“規劃彈性引導、土地剛性控制”原則，明確了綜合用地的定義和內涵，根據不同規劃功能分區，明確了不同規劃用途的土地混合利用引導方向，允許工業倉儲用途與商業、辦公等功能混合，引導企業科技研發、總部管理、銷售服務等功能集聚。目前，綜合用地政策在上海自貿試驗區試點基礎上，已向全市各類園區推廣應用，以適應產業形態多樣化和產城融合發展要求，有效提升城市環境品質和土地資源綜合效益。

針對以軌道交通場站為代表的市政基礎設施用地綜合開發利用，出臺了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》（滬發改城[2014]37號）。通過加強統籌規劃，明確軌道交通場站綜合利用的功能定位、開發規模等要求，按照公共交通導向（TOD）開發理念，在確保軌道交通功能需求和運營安全的前提下，優先保證公益性、公共服務設施安排，對軌道交通場站及周邊土地實施立體、綜合開發，實現軌道交通場站“上蓋”與周邊地區功能的緊密銜接。為確保軌道交通設施建設與“上蓋”綜合開發的統一協調，在土地綜合開發收益反哺公共交通服務的前提下，允許軌道交通建設主體以協議出讓方式取得軌道交通場站綜合開發權。

4 展望

面對上海“創新驅動發展、經濟轉型升級”戰略要求，國土資源管理工作任重道遠，需要繼續深化改革，進一步轉變土地利用管理方式，促進社會經濟創新發展。我們將在國土資源部的指導下，著力在以下領域開展進一步探索和實踐：

（1）完善“多規合一”背景下空間資源規劃和利用模式。進一步完善國民經濟社會發展規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”的規劃編制和實施機制，更好地實現土地空間資源的合理統籌、布局優化和節約集約利用。

（2）探索建立緊湊型節約型用地標準體系。在土地資源硬約束背景下，按照“規土融合、土地混合、產城融合”原則，建立符合上海實際的覆蓋城鄉和各類產（行）業的建設用地節約集約標準體系。

（3）積極穩妥探索集體建設用地節約集約利用制度。按照國家要求和國土資源部統一部署，穩步推進松江區集體經營性建設用地入市試點，優化農村用地布局和結構，提高集體建設用地節約集約利用水平，促進城鄉統籌發展。

（4）完善土地資源市場化配置機制。針對城市發展不同階段、不同區域和土地利用特點，深化土地全生命周期管理，建立健全城鄉統一的土地市場，完善土地市場配置機制，提高土地利用質量和效益。

（5）建立健全多方協同的城市共建共享機制。以優先完善公共服務設施、公共開放空間為前提，以促進城市品質和活力提升為導向，兼顧政府、社會、企業、個人等多方利益，建立城市發展共建共享機制，促進城市有機更新。

（6）完善空間資源信息共享和共管機制。以不動產統一登記為契機，探索研究建立不動產信息、土地權屬信息、規劃空間信息與其他部門信息的互聯、互通、共享機制，提高國土資源管理和服務效率。

最后，與大家分享以下個人對土地利用管理的心得體會——“勢好才能利好，利好才能用好，用好才能守好!”即：只有把握好經濟社會發展方向和土地資源利用趨勢，才能更好地體現出土地資源的價值和效益；只有實現各方主體合法利益的合理分配，才能更好地引導和實現土地資源節約集約高效利用；只有節約集約高效利用好已有土地資源，才能不侵害其他資源，才能守好耕地資源和生態資源。

以上是我們的一些初步探索，不當之處請大家批評指正，謝謝!

Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”

ZHUANG Shao-Qin
(Shanghai Municipal Planning, Land and Resources Administration, Shanghai 200003, China)

This study is a comprehensive summary of recent ideas and research regarding land use in Shanghai as well as a systematic explanation of the six characteristics of the “New Normal”— ecologization, humanization, internetization, socialization, digitalization, and legalization — faced by urban development and land utilization in Shanghai. Furthermore, a basic strategy, the “Five Regulations” was proposed; this strategy entails a fixed target, a slower growth rate, inventory optimization, flow efficiency, and quality improvement. At the same time, a new top-level design was constructed for land use planning in Shanghai; this features a “3-in-1” life cycle asset management that deals with the use of land resources, efficiency, and mechanism. The implementation of the basic “Five Regulations”strategy in Shanghai, the realization of the five aspects regarding land utilization, and the strengthening of efforts in the six identified focus areas were introduced.

land resources management; conservative and intensive land use; urban development; land new policies; top-level design; exploration and practice; New Normal

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0001-08

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.001