礦業用地用途管制的路徑取向

康紀田，劉衛常

（湖南婁底行政學院，湖南·婁底 417000）

礦業用地用途管制的路徑取向

康紀田，劉衛常

（湖南婁底行政學院，湖南·婁底 417000）

實行嚴格的土地用途管制，是多數國家的成熟做法。如果全國建立城鄉統一的建設用地市場，則農村集體土地可直接用于礦山企業，但只有符合規劃和用途的農村土地才能許可開發利用。應明晰市場的自由與限制，集體土地物權的市場交易是自由的，土地利用的行業準入則應受到嚴格限制。嚴格用途管制，主要目的是為了社會公眾利益以彌補市場不足，基本依據是土地利用規劃和年度計劃，市場工具是增減掛鉤以及“地票”形式等。

礦業用地；用途管制；路徑取向；集體土地；土地使用權；土地發展權

黨的十八屆三中全會《決定》第11條明確：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”[1,2]。這一決定內容只要上升為法律，就意味著農村集體所有的土地可以在不通過征收途徑以及不改變所有權性質的條件下，直接用于礦業開發。礦業開發用地面積的絕大多數處在農村集體土地上，中央的決定為農村礦業用地的獲取和利用提供了市場捷徑。但是，在礦業用地的經濟利益驅動下，防止擅自將農業用地變更為建設用地，實行嚴格用途管制則成為未來土地市場的新問題。為此，需要重新探索礦業用地用途管制的對象、環節及其方式等路徑。

1 礦業用地市場準入是用途管制的主要環節

黨中央關于建立城鄉統一的建設用地市場的決定只要上升為法律，礦山企業則有了國有礦產與集體土地直接結合的自由。但是，主體對物的利用不可能絕對自由，必須受到不同程度的限制。限制的程度，主要是由被限制的客體滿足社會功能的大小所決定。礦業用地的主要對象在農村，而農村集體土地承載著國家糧食生產的功能，保障其農業用途關系到國家經濟安全。尤其是我國的國情決定，保護耕地的任務非常艱難。這就是農村礦業用地必須受到嚴格管制的客觀現實。按照制度走向，礦山企業可直接從市場獲取農村集體土地。如果不對集體土地入市進行嚴格的用途管制，必定會引起用地秩序混亂、基本農田耗竭、環境嚴重破壞等后果。因為市場追求利潤最大化而無法阻止這些后果的出現，市場對于控制土地用途的無序顯得無能為力。市場的局限性必須通過政府為了公共利益目的的用途管制才能彌補。市場失靈的必然現象，昭示我們“對農地用途的變更進行管制，不能隨意變更，特別是對農地轉為建設用地進行嚴格限制”[3]。

礦業用地嚴格用途管制就是對市場失靈時的彌補，但必須防止政府管制的錯位與缺位。為此，明確土地用途管制的對象與環節，明確政府管制什么以及在什么時候管制，是防止土地用途管制失靈的關鍵。根據當前的情勢，土地用途管制錯位的問題在于管制對象，一般將土地使用權視為管制對象。這就需要明確集體土地用途與集體土地使用權的關系。有學者認為，土地用途包含于土地使用權之內：“土地的具體用途類型原則上應當被包含于土地所有權或用益物權的權利之內，并當然地被作為土地所有權或用益物權的一項內容來看待，而不具有獨立的討論意義”[4]。受這種權利“包含”關系的影響，便將政府管制的對象替換為市場產權的“交易許可管制”：“集體建設用地流轉入市,必須進行條件審查和交易許可管制。凡是符合土地利用規劃、用地性質合法、用地手續齊全、不存在權屬爭議的集體建設用地，才能經交易許可后依法流轉”[5]。由于“包含”關系導致政府管制對象的“替換”以后，使政府的用途管制異化成土地物權交易即土地使用權交易必須經政府審查批準。很明顯，如果實行集體土地“交易許可管制”，就等于土地資源的市場配置要由政府職權參與甚至取代，那么市場配置資源的決定作用在此失效。

錯位問題出在權利的“包含”關系。土地用途不是包含于物權之內，而是與物權相分離并獨立存在的一種土地發展權。土地發展權，是對土地在利用范圍內進行延續使用的權利，不能改變現有使用性質；若需改變，如農業用途改為礦業開發，則必須經政府許可。土地發展權也并非土地物權所派生的，是因為國家管制權的行使而成為一項獨立的權利，直接關系到改變土地用途而產生的發展性權利。因而，土地所有權或用益物權與土地用途形成于不同產權狀態。土地所有權或使用權，是物的一種靜態歸屬物權，是主體對土地的支配狀態。農民集體對土地享有所有權、農戶對集體土地享有承包經營權，均為靜態歸屬物權；通過市場交易變更為礦山企業的物權，物的權利屬于誰這樣一種歸屬權變更與設立是自由的。土地用途，是對土地歸屬物權的一種利用狀態，對有歸屬權土地進行利用才能產生收益；農戶或礦山企業利用土地的行為是不自由的，應當受到不同程度的約束。從土地用途權利的“包含”關系轉向“并列”關系以后，才能從權利制度上和政府管制方面不致于錯位：礦山企業直接獲取農村集體土地，屬于在產權交易方面的自由；集體土地改變農業用途，必須經政府規劃、審查和批準，屬于土地發展權方面的用途管制。

土地用途的限制與土地物權的自由，形成于不同的產權市場。一方面，土地歸屬物權的自由形成于要素市場。農戶從集體經濟組織獲取物權性的承包經營權，礦業用地選擇入股、出讓、租賃等方式從農戶或集體經濟組織手中獲取集體土地使用權，兩者都是在要素交易市場實現的，市場以價格信號決定土地資源配置的去向。要素交易市場，依各方通過談判和簽約來完成土地物權的設立、變更和終止，所以無須政府干預。另一方面，土地利用的政府管制形成于產業市場。獲取集體土地后能否用于建設或進行礦業開發活動，這已經不是由要素市場決定而是產業市場的行為。進入產業市場交易的行為活動權，是明確靜態歸屬物權后發揮效用過程中的土地延續行使權。多數產業市場的進入不是自由的而是有準入門檻的，礦業土地利用市場是要經過政府特許授權才能進入的。在礦山進入產業市場時，政府職能部門審查礦業用土地符合規劃和計劃的用途以后才準予開發；對于未經用地許可的土地，說明礦山企業未獲土地發展權，則不得進入土地開發市場。總的看來，不同產權狀態的土地分別形成于不同市場，要素市場獲取土地使用權而產業市場獲取土地發展權，不同市場中的不同權利對社會的影響程度不同。

根據土地用途與土地使用權形成于不同市場的區別來看，土地用途的管制，主要通過政府對產業市場的準入管制以彌補市場的不足。黨的十八屆三中全會決定建立統一的城鄉建設用地市場，那么在統一城鄉建設用地“要素市場”的同時，應緊隨著對“產業市場”準入的政府管制。兩個市場之間的自由與限制的關系，可以明確市場與政府職能的分工，再通過這種分工來明確土地用途管制的對象和環節：管制產業行為的市場準入。這意味著政府的管制土地用途的環節是產業市場的進入，而不是農村集體土地的要素市場的進入。政府根據土地規劃的用地指標或農地轉用事項進行審查，對于符合統一建設用地市場要求的農村集體土地，可以批準、登記和發給礦業用地許可證。凡使用農村集體土地的礦山企業，在領取了用地許可證以后方可進行礦業開發。

2 土地利用規劃是用途管制的基本依據

使用土地必須依據土地利用規劃[6]，符合規劃是土地利用管制的關鍵。為了保障耕地的可持續性發展，我國自上世紀90年代末開始實施農地用途的嚴格管制?！锻恋毓芾矸ā返?條明確規定：“國家實行土地用途管制制度，任何使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”；《物權法》第43條同樣規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”；黨的十八屆三中全會關于“建立城鄉統一的建設用地市場”的決定中也明確，“在符合規劃和用途管制前提下”才能直接使用集體土地。這是我國法律和政策關于依據規劃與計劃管制礦業用地用途的強制性規定，也是行政職能部門審查產業市場準入的依據。在集體土地農業用途轉化為礦山企業用地的土地發展權之前，由政府職能部門審查該土地是否符合土地利用總體規劃、控制性詳細規劃、建設用地年度計劃等。如果符合規劃與計劃，則由政府批準該土地轉為礦業用地并頒發用地許可證，礦山企業則獲得了該集體土地發展權；不符合利用規劃的集體土地，則禁止礦山企業使用。至于農用地轉用審批程序，是指涉及農用地轉化為礦業開發用地之前，要由申請人向土地審批機關申請批準、登記、發證的管制實施過程。目前，在政府加大放權的前提下，必須防止各項必要管制的弱化或退化。比如，提出農地用途“管制僅僅以協調土地權利人之間的關系為限”[7]，就是在弱化甚至異化土地用途管制。這種趨向不利于農村集體土地直接入市的管理，必須予以抵制。

土地利用總體規劃與年度計劃，是政府從宏觀方面調控土地市場的基本手段，具有計劃性、強制性和法定性的特征。礦山企業從要素市場交易獲取的集體土地使用物權，在符合土地利用規劃與年度計劃時，政府才能許可礦山企業開發。礦業用地制度，涉及礦產開發和土地利用的兩個資源行業，既是礦產開發制度的重要內容，也是土地利用制度的重要組成部分。那么，礦業用地用途管制所依據的規劃，既是土地利用總體規劃的專項規劃，又是礦產開發總體規劃中的用地規劃。因此，為了集體土地不經過國家征收而直接用于建設用地，必須在未來的規劃制度中強調增設礦業用地規劃的制定。在增設規劃過程中，兩個行業規劃的科學協調，是解決未來礦業開發與土地利用沖突問題的基本手段。為此，在礦業規劃與土地規劃的行業總體規劃編制、審批和執行階段中，應協調并統一礦產開發總規劃與土地利用總規劃兩者之間的關系，將礦產資源開發規劃中的礦業用地需求與土地利用總體規劃中的土地供給相互銜接。這就必須把礦產資源開發所需求的集體土地面積與區位等，納入土地利用總體規劃和土地利用專項計劃之中進行安排，從土地利用規劃方面為礦產資源開發留足礦山企業所需的集體土地。

由此看來，作為礦業用地指標的宏觀調控，只能通過國家土地利用總體規劃和專項規劃落實礦業用地的供給指標。但是，我國目前實行土地利用規劃與計劃只落實到了鄉鎮一級，仍缺少村以及組等區域層面的農村集體土地利用規劃布局，更沒有關于礦業用地的專項計劃指標。因為缺乏覆蓋農村集體土地的利用規劃與礦業用地的專項計劃，對于在農村集體土地上開發礦產資源的企業來說，無論是通過征收集體土地還是直接使用集體土地，都缺乏農業土地改變用途以獲得土地發展權的依據。目前，農村“多數礦山企業不辦理任何用地手續，采取私自租用農民集體土地的方式用地”[8]。其根本原因，就在于必須大面積使用集體土地的實際與總體規劃缺乏礦業用地指標的矛盾所造成的。建立城鄉統一的建設用地市場，就應當合理編制城鄉統一的土地利用規劃。因此，在農村集體土地入市交易的發展趨勢下，應重視以土地專項規劃的形式明確農村礦業用地具體范圍、指標以及年度計劃等。

3 礦業用地指標交易是用途管制的市場工具

礦業用地許可的審查與批準，以是否符合用地規劃和計劃為依據，無用地規劃的土地則禁止礦山企業利用。必須以規劃為依據，才能體現用途管制的強制性和嚴格性。但是，礦業開發用地主要對象在農村，甚至處在山區，這將導致用途管制與總體規劃的失靈。主要是礦產資源開發規劃與土地利用規劃，在制定過程中因為未來的不確定性而缺乏周全性，因為在執行過程中的嚴肅性和強制性原則而缺乏靈活性，這種規劃的“失靈”現象必然致使一些必須開發的礦產資源開發新增用地缺乏相應的用地規劃。礦業用地的實際需求與規劃控制相脫節時，必要的農村礦業用地缺乏通過用途管制的可能。而且問題的關鍵在于礦業用地的顯著特點，就是用地處區位的固定性和用地對象的不可替代性。就是說，當必須開發的礦產資源賦存地沒有被規劃為建設用地時，卻沒有任何可能去選擇己經作了用地規劃的其他區位。礦業開發的必要用地因總體規劃的失靈而陷入困境。農村礦山必須用地但又沒有列入規劃，這在目前是一種普遍現象，即使在國家土地利用的總體規劃進行改革創新的未來也是不可避免的。這也可以說是礦業用地領域獨有的現象[9]。

出路在于政府的用途管制可利用市場交易的工具。現在農村還有較多的建設用地存量，按照政府關于增減掛鉤的原則，可以通過市場盤活農村存量建設用地用于必要的礦業開發。本來，土地用途管制與土地利用總體規劃屬于公權力手段，通常的行政許可以不可交易為原則。但是，為了彌補政府與市場的雙向失靈，在市場上可以讓看得見的手與看不見的手“握手”，即可以將公權力手段的既成規劃投入市場交易?？山灰自S可作為一種市場工具，是發達國家的通行做法，特別是在環境許可方面。在土地利用許可方面，政府利用市場交易的主要工具形式是：增減掛鉤與“地票”制度。作為一種交易工具，土地增減掛和“地票”制度，不觸動18億畝耕地紅線，能保障國家糧食安全；進一步充分利用各區域土地資源的比較優勢，既能盤活農村建設用地的存量又能滿足礦產資源開發的需要；可有效實現土地資源的市場流動與土地增值，讓土地的農戶、需用地的企業與規劃的國家各方實現共贏。增減掛鉤與“地票”制度，實質上仍然是土地利用規劃的指標通過市場交易后的流轉制度，并沒有繞過國家的總體規劃。

在農村必須進行的礦產資源開發，如果在相關區位規劃缺乏礦業用地的規劃指標，可采用集體所有土地的增減掛鉤方式換取需用地區位的指標。目前的學術理論和相關政策認為，實行城鄉建設用地增減掛鉤制度，將掛鉤中所獲得的建設用地指標作為政府許可礦產資源開發用地的審批依據；以此滿足必要的礦業開發建設需求，既不占用規劃內年度用地指標，又能滿足耕地占補平衡的總體目標。土地增減掛鉤政策，可以有效合理規劃農村建設用地布局，緩解建設用地指標的矛盾[10]。根椐農村的發展趨勢，礦產資源開發用地盤活存量建設用地的增減掛鉤方式主要有兩種：同區域內的掛鉤與異地之間的掛鉤。一是同區域內的地塊存量盤活。所謂同區域內，是指在同一個土地規劃管制區的不同集體組織之間或同一集體組織之內。礦山企業將同一區域內現存的、分散的、廢棄的礦業用地或其他的建設用地，自行或委托他人按要求進行整理、復墾、復綠，并經政府相關職能部門驗收。政府職能部門驗收認可的已復墾面積，可用來抵作為同區域內礦產資源開發用地的規劃指標。二是異地之間的土地存量盤活。所謂異地區域，是指用地指標與供地指標不處在同一個土地規劃管制區。由需用土地指標的礦山企業負責或組織，專門將其他區域內已關閉的磚瓦窯、廢棄工礦、報廢尾礦庫、倒閉的小廠以及閑置的宅基地等建設用地進行整治、復墾與復綠。由此復墾還原的耕地面積，到復墾地所在的政府部門領取等量建設用地指標，將該指標轉換向礦山企業需用地區域的土地用途管制機關作為礦山企業審批用地的規劃依據。在增減掛鉤方面，國家職能部門已作出了相關規定，2010年國務院發布《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》；部分省市及地區已取得了可供行使的相關經驗，并在進一步的探索之中。利用土地增減掛鉤方式，在維持農村耕地總量的動態平衡的前提下，是推動農村集體土地直接入市制度改革創新之舉，是緩解農村礦業用地困境的有效途徑。

發端于重慶、成都等實驗地區的“地票”制度，是緩解農村礦業用地用途管制困境的又一條出路。礦山企業以外的集體經濟組織、企業單位、其他組織等，將所在區域現有的存量建設用地復墾復綠為耕地以后，申請復墾地所在的規劃管控機關將已復墾的土地面積置換為建設用地指標，并以“地票”的表達形式頒發給土地復墾者。然后，“地票”持有人，將所持“地票”上市進行交易。需用地的礦山企業以合理價格通過市場購得“地票”，到企業所在區域的政府規劃管控部門換取落地的等量用地指標；以此指標做為農村礦業用地許可的審查依據，這一周轉安排可滿足礦業開發的需要。異地配置土地資源的“地票”制度，能盤活當地的存量土地資源，通過盤活獲得收入而改變地區之間的分配格局；不僅緩解礦業用地的急需，還能創新社會復墾計劃的管理模式，讓一些專門從事復墾復綠的環境恢復公司從中發展起來。地票形式，在性質上體現為一種土地規劃指標的象征，具有完善耕地占補平衡、協調土地市場和管理秩序、優化城鄉建設用地布局的功能。未來制度是建立城鄉統一的土地交易市場，必須建立和完善地票制度：由社會資本注冊成立的生態環境恢復公司將農村存量建設用地恢復為質量較高的耕地，政府部門以“地票”形式證實所恢復的耕地面積及其質量，并認定“地票”可作為土地產權市場建設用地的指標進行交易。以“地票”作為礦業用地市場的交易標的，實質上仍是增減掛鉤的另一種實現形式?！皩①彽玫牡仄奔{入城市的新增建設用地計劃，實現城鄉建設用地的遠距離、大范圍的增減掛鉤”[11]。

總而言之，增減掛鉤以及發端于重慶的地票交易制度，主要目標還是為了礦業用地的規劃作為用地許可的依據。增減掛鉤與地票制度，是農村礦業用地市場化進程中土地流轉的創新和嘗試，是農村集體經營性建設用地直接進入礦業用地市場的基本方向。農村建設用地的遠距離增減掛鉤和地票制度的土地供給模式，可以通過社會組織來推進農村礦業用地市場的統籌發展。發展經營性的環境恢復公司，利用其專有的技術、資金、經驗和設施等，幫助農村組織將分散的、廢棄的存量建設用地恢復為可供利用的耕地，并幫助農村或企業將已恢復的土地規劃指標上市進行流轉，應當得到政府與社會的認可和支持。而且，政府應當主導建立土地指標交易的流轉市場，讓環境恢復公司或中介組織成為市場土地指標流轉的重要力量。因為屬于政府管控指標的交易，其間的尋租空間較大，所以務必加強土地指標交易市場的監管。必須經有權管理部門審核和批準后，才能將復墾利用周轉指標納入礦山企業用地的年度計劃。在這一方面，礦山企業既要解決礦業用地的獲取途徑又要承擔社會責任。

4 結語

按照中央關于農村土地制度的改革趨勢，礦山企業可直接從市場上獲取農村集體所有的土地。改變國家壟斷建設用地市場的格局，就是對集體土地利用權利的解放和擴展。但是，在集體土地權獲得新的權利和自由以后，必須對新的權利設定邊界以進行新的約束。礦山企業利用集體土地的規劃和用途管制，就是給予新權利的一種邊界和約束。在這種權利解放和新權利約束的過程中，既要保護土地歸屬物權的自由，又要嚴格土地用途的政權管制，實現兩者的均衡需挑戰政府的治理能力。堅定嚴格用途管制的決心，明確用途管制的環節、方式和工具，是礦業用地用途管制的基本路徑。

管制不僅限制了農村土地利用權利，而且直接提升了農村集體土地的利用價值。這種限制和提升，是土地發展權的來源和本質。嚴格集體土地的用途管制，就是依據土地的利用規劃和計劃所實行的一種法律型的行政管理?！霸诮⒊青l統一的建設用地市場過程中，必須以土地利用規劃為依托”[12]。關鍵是，土地利用規劃的制定要公開、透明、科學和完備，礦業用地嚴格用途管制就必須強調規劃的制定和執行。《礦產資源法》修改應增加“礦業用地”為一章，將礦產開發規劃以及礦業用地規劃納入礦業立法，以此實現礦業用地用途管制的法治化。

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Options for control on the use of mining land

KANG Ji-Tian, LIU Wei-Chang
(Hunan Loudi Administrative College, Hunan Loudi 417000, China)

Strict control of land use is a mature approach in most countries. China has established a market for construction land. Rural collective land is used directly by mining companies. Only areas designated construction land are permitted to be developed. It is necessary to clarify the limit and freedom of the market, as market transactions involving collective property attract no charge, and the development ability of such land is limited. Strict control of land use is necessary to make up for the lack of a land market and to protect the public interest. The fundamental basis of such control is land use planning and the formulation of annual plans, and a useful tool is change links or land ticket.

mining land; use control; path choices; collective land; land use right; land development right

F301.2

A

2095-1329(2015)03-00012-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.003

2015-05-11

2015-06-30

康紀田(1957-),男,法學教授,主要從事礦產資源法研究.

電子郵箱: kjt8091@163.com

聯系電話: 0738-8322355

湖南省哲學社會科學規劃基金項目“農村礦業用地遴選股份合作的路徑探索及其立法研究”(13YBB188)