新加坡白地規劃土地管理的經驗借鑒與啟發

范 華

（1. 上海市地質調查研究院，上海200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海200072）

新加坡白地規劃土地管理的經驗借鑒與啟發

范 華1,2

（1. 上海市地質調查研究院，上海200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海200072）

“白地”是新加坡市區重建局于1995年提出并實施的新理念，是一種加大規劃彈性、加強土地使用兼容的規劃土地管理模式，一方面發揮市場機制，保證了土地使用功能最優化，另一方面加大混合利用，促進了土地節約集約利用。本文歸納了新加坡白地規劃土地管理的概念、模式和實踐經驗，分析了上海市實施白地規劃土地管理存在的制度瓶頸，提出要從規劃控制、土地出讓和用地標準等方面加強土地綜合利用的政策規范和引導，為推進上海市土地復合開發利用提供經驗借鑒。

土地規劃；白地；用地兼容；土地復合利用；綜合用地

我國特大型城市普遍存在著建設用地比例過高、空間布局分散、開發強度不足、存量用地低效利用等問題[1]。城市由于“攤大餅”外延式擴張從而形成平面過密、立面過疏的空間形態特征和相對分散、單一的空間功能布局。由此衍生了因跨區域工作、居住、文化娛樂、休閑而產生的高流量、高耗時、高排放的交通壓力，降低了城市的宜居性，還被動地增加了各類交通設施、公共服務設施的用地需求，進一步加劇了“三生”（生活、生產、生態）用地對資源承載力的巨大挑戰。

同時，城市因經濟轉型升級所引發的“產城融合、功能提升”發展需求和導向，要求城市空間能夠承載日益劇增的、多元化的新產業、新業態、新技術和新模式，以產業為保障，驅動城市空間形態和功能的可持續改善，形成“產、城、人”緊密結合的多樣化城市空間，由此對土地多功能復合利用提出了新的要求。在一些城市，政府已經開始鼓勵有實力的房地產開發企業涉足城市配套服務、電商、金融、農業等跨業領域，從單純的地產開發向城市綜合配套服務設施開發轉型，體現了“大配套”混合開發利用的發展趨勢[2]。

對此，上海在明確提出嚴格控制城市建設用地規模，努力實現規劃建設用地總規模“零增長”的背景下，通過發布《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見的通知》（滬府發[2014]14號文），鼓勵土地立體開發和復合利用，推進軌道交通場站、交通樞紐、公共停車場等大型基礎設施、公共設施的綜合開發利用，在中國（上海）自由貿易試驗區等區域內，探索工業、商業、辦公等綜合用地復合開發的土地政策。

如何在不擴展城市建設用地邊界的前提下，通過土地利用方式的創新將各類多元化功能在同一空間中互相關聯、滲透、層疊，系統性地發揮低碳節能、節約資源、通勤便利、生產·生活·生態協調發展的作用？新加坡的“白地”規劃土地政策或許可以提供一些值得借鑒的經驗。

白地（White Site）是由新加坡市區重建局（Urban Redevelopment Authority of Singapore，URA）于1995年提出并開始試行的新概念，是土地混合利用的一種典型模式[3]。隨著多輪城市規劃的定期評估和適時修編，白地的內涵和利用方式也在不斷地豐富完善，但總體上，白地為政府提供了一種綜合、多功能的彈性規劃控制方式，保證土地使用價值的最大化，保障土地節約集約利用[4～6]。

研究新加坡白地的經驗做法及其對特大型城市的借鑒，一是有利于在土地資源緊約束背景下，創新綜合用地復合開發模式，以加強土地集約復合利用；二是有利于在用地形態多元化形勢下，強調城市規劃的動態控制與實施，以保障土地復合利用的科學化、合理化，為城市功能復合發展預留空間；三是有利于在特大型城市一級土地市場地價高昂、二級土地市場用地增值收益流失的現狀下，發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府城市規劃“彈性可控”的引導作用，以實現土地使用價值（綜合效益）最大化。

1 新加坡白地的概念及其演變

1.1 白地的概念

（1）白地的定義和內涵

“白地”概念的提出和實施，目的是增加土地利用的兼容性和規劃變更的靈活性，促進產業結構轉型升級，并為將來提供更多靈活的建設發展空間。

其內涵核心，一是土地預留。在區位條件優越、周邊環境成熟、發展潛力巨大的區域內，因短期無法明確最優用途而劃定的功能留白地塊，待條件成熟后向高附加值用途轉換。

二是混合利用。土地用途分類規定了“白地”的主導用途、附屬用途、允許混合的各類功能及其占總建筑面積的比例，體現“工作、生活、娛樂”一體的空間開發理念。

三是用途轉換。政府通過招標技術文件，將地段位置、用地面積、混合用途建議清單、許可的最大總建筑面積和總容積率上限、建筑高度上限、租賃期限共六項重要指標固化。開發商在“白地”租賃使用期間，可以在招標合同規定范圍內，視市場環境需要自由變更使用性質和功能比例，且無需繳納土地溢價。

這一特色管理模式，一是實現了規劃剛性控制和彈性調整并舉，發揮了規劃的引導、調控、規范和拉動作用；二是發揮了市場調節資源配置的決定性作用，保障土地使用功能最優化；三是加大了土地綜合利用，促進節約集約用地。

（2）與混合用地、綜合用地、復合利用等概念辨析

在我國規劃與土地資源管理中，與白地概念相關的有混合用地、綜合用地、復合利用等概念（表1）。長期以來，這些概念相互交叉，但在實際操作中各有區別和側重。

表1 白地、綜合用地、混合用地和復合利用等的概念辨析Table 1 Concept discrimination between white site, comprehensive use land, mixed use land, recombination use land

混合用地出自于城市規劃編制相關技術準則中，指地塊不同土地使用性質的混合使用，更為強調地塊內部各功能的兼容、共生和密切融合[7]。

綜合用地出自于國有土地使用權出讓和轉讓相關規定中，指包含各用途不動產的用地，可按照最高出讓年限50年確定出讓年期。其內涵和形式實際包含了土地混合利用和建筑復合使用，相當于規劃土地利用分類中的混合用地。

復合利用側重于地上地下以及多立面空間的系統性整合和疊加利用，尤其重視城市公共交通與建設用地的結合，但無明確的土地利用分類可對應。

鑒于此，本文認為綜合用地在內涵和空間形態上最為接近于白地，但按照當前的土地用途管制制度[8]，綜合用地一旦通過出讓合同約定各項用地條件后，不得擅自改變其用途和規劃條件。因此，較之于白地用途功能的豐富、彈性與靈活，綜合用地還存在著多功能協調整合不足、用途無法自行調整、市場性欠佳等差距。

1.2 白地的演變

隨著新加坡多輪概念規劃的編制與修訂，“白地”的定義和空間形態也不斷地演變。

（1）定義衍生化

從單一地塊的用途留白向“商業白地、商業園白地”綜合利用演變。1998年版概念規劃土地利用分類中，白地可用于居住、商業、辦公和酒店；2003年版概念規劃將“白色區域”融入商業用地和商業園用地，形成“商業白地”和“商業園白地”（表2），并在用途功能中新增了清潔工業、教育機構、清潔設施、商業園、市政設施、體育和休閑設施，并按照對生態環境的影響程度劃分了B1和B2兩大類[9]。

表2 新加坡對于不同土地用途的控制引導（白地部分）Table 2 The control guidance of different land use zoning (white site) in Singapore

（2）空間立體化

從地塊用途預留向用途混合、建筑復合利用的“大綜合”轉變。早期的白地多以預留用地形式運作，前期作為預留用地，用以增加綠地率，改善區域環境，當城市發展能夠明確地塊用地性質時，再由政府啟動開發土地。隨后，政府為了給開發商更多的發展空間，鼓勵在規劃可控的前期下實施混合開發和建筑復合利用。其中，白地各類功能用途及其規劃比例是按其所占建筑總面積比例確定的，更為強調了立體空間的緊湊和多樣化，為建筑物白色區域部分的功能靈活轉換提供便利條件。

2 新加坡白地規劃土地管理實踐經驗

2.1 白地的開發模式

（1）政府開發模式

政府賦予國有控股集團土地開發權，由國有控股集團委托企業對土地進行開發，在后期土地的征用、房屋拆遷、開發資金籌集、基礎設施建設及開發后土地的出讓和轉讓等都由政府負責完成。前期將白地作為預留用地，用來增加綠地率，當城市發展能夠明確地塊用地性質時，再由政府啟動開發土地。

（2）企業開發模式

政府負責國有土地使用權出讓或出租，政府首先要編制招標文件，約定地段位置、用地面積、用地性質、許可的一種或多種開發用途、許可的最大總建筑面積和總容積率、最大建筑高度、租賃期限等重要控制指標，并進行地價評估，提出預估市場價，有實力及有意愿的開發商通過申請參與投標。企業以投標方式獲取土地使用權，并負責籌集資金、辦理規劃、征地拆遷和基礎設施建設等手續，最終完成項目建設并經營。

（3）兩種模式對比分析

對比兩種模式的市場性及操作性，政府開發模式類似于政府為主體的土地預留行為，便于協調各種關系，易于控制。所以，國內的蘇州工業園、深圳蛇口工業園等白地開發普遍采取了這種模式。而企業開發模式，企業在項目周期內可視市場需求靈活變更白地功能，市場性強，對政府在用地控制標準設定、土地供應（招投標）、地價評估等前期管理環節要求很高，難于控制（表3）。目前，國內還鮮見這種更具市場性的企業開發模式。

表3 政府開發與企業開發模式對比Table 3 Comparison between state-dominated and companies-dominated method

2.2 白地的實踐經驗

（1）強調了規劃剛性控制和彈性調整并舉

新加坡白地規劃管理首先堅持的是規劃剛性原則，通過招標技術文件，將白色部分功能兼容的用途選擇和建筑體量控制在規劃硬性規定內。招標技術文件主要包括地段位置、用地面積、建議發展用地性質、許可的最大總建筑面積和總容積率、最大建筑高度、租賃期限六項重要指標，是新加坡政府引導白地按照規劃合理開發的重要依據。

（2）保障了土地使用價值最大化

白地通常規劃布置在區位條件優越、商貿活動集中區域，其地價和開發效益較高，通過多種功能用途的混合開發，提高了土地使用強度，豐富土地使用類型，整合各類土地使用類型的功能，在保障公共利益不受侵害、滿足規劃最基本需求的基礎上，大大提高了區域的功能集聚，有利于產業融合發展和土地集約利用水平，實現了土地使用價值的最大化。

（3）發揮了市場自動修正和動態調節機制

城市規劃是一個動態完善的過程，政府很難對核心區位的土地最優用途進行準確的預判。同時，城市建設也受制于城市社會經濟發展、產業轉型升級和市場供需機制。新加坡白地的開發建設，賦予市場更大的靈活性，使開發商為應對市場環境時，改變用途規定的變動范圍內不需再重新申請規劃調整，亦無需補繳地價，極大程度上推動了市場開發主體對土地資源的高效、循環開發利用，發揮了市場自動修正和動態調節機制。

3 借鑒與啟發

3.1 上海實施白地存在的問題

（1）現有規劃兼容性對綜合用地開發建設缺乏操作性

現有控制性詳細規劃管理中，通常以土地使用兼容性控制表作為賦予綜合用地彈性規劃的一種手段。這種方式主要從建筑兼容性的角度，提出了兩種或多種用途之間兼容的可能性，具有指導意義，但實際操作則缺乏明確的技術依據，體現在：一是土地用途兼容以土地利用分類中的大類或中類表示，對于不可兼容的用途示意明確，但對于可兼容的用途之間，未能明確指引允許的具體功能；二是未能從底線管控的思維，確定建筑總面積、總容積率、主導用途和附屬用途所占比例等剛性規劃管控指標；三是控制性詳細規劃文本中，具體地塊的土地使用性質圖例形式表現，只明確了單一用途，無法體現多種附屬用途或是某種禁止用途的可能性，也無法實現具體地塊用地性質的彈性調整[10]。因以上規劃管控的不確定性，使在現有規劃技術標準下實施白地的指引模糊，不確定性因素較多，難以實際操作。

（2）現有土地價格體系對綜合用地土地供應缺乏支撐

針對白地綜合功能的開發與建設要求，需要探索研究綜合功能出讓地塊的土地價格體系[11,12]，以體現土地資源的資本和資產屬性，并為規范其土地市場交易行為奠定基礎。由于建設用地出讓時按照其工業、商業、住宅等用途采取不同的價格出讓，目前尚未以混合功能出讓的先例，混合功能出讓時地價水平也尚未研究，需要從混合功能的地價研究出發，明確出讓價格與標準，從而完善土地出讓的價格標準體系和出讓行為[13]。

（3）現有用地標準對綜合用地開發建設缺乏指導

目前，建設用地標準是建設用地審批、土地供應、土地利用評價考核和供后監管的重要依據和制度規范。但是，現有的用地標準主要以核定用地規模為主，且使用多年，對土地綜合開發建設缺乏指導性，體現在：一是用地標準以土地管理為主，未能有效銜接規劃編制，指標也缺乏靈活性；二是白地涉及產業門類繁多，體現多功能融合，現有用地標準體系未能覆蓋各個產（行業）；三是白地將視市場環境條件向高附加值的用地性質調整，以此對白地周圍的人口聚集、公共服務設施與市政設施容量提出更高的要求，現有用地標準未能在用途彈性調整條件下的考慮環境容量承載力。

3.2 政策啟發

（1）借鑒白地經驗，探索土地混合使用和建筑復合利用的“綜合用地”新模式

在管理上，首先應處理好政府職能和市場的關系，以管住底線為基礎，發揮市場主體在土地綜合開發利用方面的決定性作用。在規劃引導上，剛柔并濟，一方面，加強控詳規劃在混合用途（正面引導及負面清單）、容積率、建筑密度、建筑形態等底線管控指標的剛性約束；另一方面，允許用地企業在滿足規劃條件和相鄰關系的前提下，混合開發與主導用途相適宜的多功能用途，鼓勵建筑復合利用以及多立面的生態化、景觀化改造利用。在出讓管理上，求同存異，一方面，堅持“招拍掛”出讓方式，鼓勵“先租后讓”；另一方面，在出讓年期、出讓價格上體現差別化，進一步落實“帶方案”出讓制度。在用地標準上，明確用途混合比例、建筑兼容要求，并考慮用途變更后對周邊交通、公共服務設施與市政設施承載力的平衡。

（2）鼓勵存量工業用地綜合開發，發揮市場在資源配置中的決定性作用

在符合控制性詳細規劃的前提下，鼓勵存量用地按規劃開發建設為綜合用地。在組織機制上，編制轉型實施方案，明確開發主體、轉型方式、用地類型、公益性責任以及開發計劃等，鼓勵提高土地利用效率，促進土地循環利用；在開發模式上，鼓勵園區開發主體、大型企業和原土地使用權人參與綜合用地開發，建立合理的土地增值收益分配體系，激勵市場資本投入存量用地治理和開發

（3）依托全生命周期用地績效評價機制，加強綜合用地利用監管

目前，上海自貿區綜合用地探索尚處于試點階段，還未涉及功能用途的自行調整，試點工作重點在于排摸實施風險，設置管控底線，鼓勵先行先試。建議近期可參照上海工業用地和經營性用地全生命周期管理相關要求[14]，將綜合用地的項目建設、功能實現、運營管理、節能、環保各要素納入土地出讓合同[15]，實現項目開竣工、土地利用綜合評估、土地使用權轉讓退出等全生命周期管理，并建立強有力的綜合用地實際用途日常監管和違法處置機制。遠期可探索試點深化，允許綜合用地在規劃彈性管控范圍內自行調整功能，隨之加強規范引導和執法監管，并制定綜合用地專項全生命周期管理辦法。

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The “white-site” planning concept: the experience and inspiration from Singapore

FAN Hua1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

The “white-site” planning concept, introduced by the Urban Redevelopment Authority (URA) of Singapore, increases planning flexibility and strengthens land use compatibility; it has helped to optimize both economic returns on development and land use functions, by promoting economic value and intensive utilization of land. The white-site planning concept, as summarized in this paper, examines strategies for development and presents the practical experience of whitesite planning management in Singapore; the study analyzes planning and land management system bottlenecks that might occur if Shanghai were to implement a policy of white-site planning. We suggest that land management policies should to be strengthened to guide the comprehensive utilization of land so as to maximize controls on planning, land transfer, land use, etc., and thus promote a comprehensive land use development plan for Shanghai.

land planning; white site; land compatible; composite utilization of land; comprehensive land use

F293.2

A

2095-1329(2015)03-0031-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.007

2014-08-27

2015-07-15

范華(1985-),女,碩士,工程師,主要從事土地集約利用評價和土地政策研究.

電子郵箱: xinyiji@163.com

聯系電話: 021-56611745

上海市規劃和國土資源管理局科研項目“進一步提高土地節約集約利用水平,促進上海轉型發展的政策機制研究”之分課題“上海土地復合利用和建設用地標準研究”(gtz2014008-05)