農村居民點用地整治潛力分析方法和應用實踐
——以上海市閔行區為例

朱 蕾

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

農村居民點用地整治潛力分析方法和應用實踐
——以上海市閔行區為例

朱 蕾1,2

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

農村居民點用地整治是提高農村土地集約化程度和用地效率，促進農村土地有序、合理科學利用，改善農村生活環境，建設社會主義新農村的重要手段，而土地整治潛力分析測算是編制土地整治規劃和開展土地整治項目的重要前期研究，本文總結了農村居民點用地整治潛力分析方法并應用于實踐，同時提出了農村居民點用地整治的政策措施。

土地整治；農村居民點；潛力分析；應用實踐

“潛力”是指在一定時期、一定生產力水平和某種既定用途下某一指標可能提高或節約的能力，土地整治潛力是指通過土地整治的各種工程技術手段能夠減少建設用地或補充耕地的能力[1]，是編制土地整治規劃和開展土地整治項目的重要前期研究，根據土地整治類型分類，土地整治潛力一般包括農用地整治潛力、農村居民點用地整治潛力、工業用地整治潛力、其他農村建設用地整治潛力、未利用地整治潛力以及城市土地整治潛力、生態整治潛力。

上海作為超大型城市，建設用地已占陸域面積的44%，遠高于國際大都市和北京、天津、廣州等國內大城市的水平，建設用地內部結構在中心城、近郊區和遠郊區差異明顯，用地績效也依次遞減，尤其是近郊和遠郊區，還分布有一定數量不符合規劃、用地低效的農村建設用地，其中近郊區的農村居民點用地整治尤其值得關注。以近郊的閔行區為例，其建設用地總面積為28001hm2，農村居民點用地面積為2770hm2，人均農村居民點用地面積達400多m2，農村居民點用地整治潛力很大。

1 農村居民點用地整治潛力測算方法

根據一些專家學者的研究[1～5]，目前關于農村居民點整理潛力面積的測算方法有若干種，比較常用的方法簡述如下：

1.1 理論潛力測算方法

（1）人均建設用地指標法

依據國家規定的人均建設用地指標，在預期規劃期末的人口數量基礎上，計算得到理論上農村居民點的用地面積，并將其與現狀居民點用地的面積計算差值得到整理可獲得的潛力面積。計算公式如下：

式中：ΔS為農村居民點土地整理潛力；S為農村居民點的現狀用地面積；Bt為規劃目標年的人均建設用地指標；P0為現狀農村居民點的人口數量；Pt為規劃期末的農村居民點人口數量；r為人口自然增長率；T為規劃年期；ΔP為規劃期內人的機械變動量。

（2）戶均建設用地指標法

戶均建設用地指標法和人均建設用地指標法都與政策制度的規定直接相關。然而，兩者又有著一定的差異，何英彬等曾提出兩套指標是在不同的條件下制定的，戶均標準用地面積并不是人均標準用地面積與農戶人口數的乘積[2]。在農戶數量的取值方面，多數選擇的是規劃期末農戶數為標準，雖然預期農戶數量的工作比較困難，但測算結果更加現實可行。

計算公式如下：

式中：ΔS為農村居民點整理的潛力；S為農村居民點的現狀用地面積；Mt為目標農戶的數量；At為規劃期末的戶均建設用地標準。

（3）農村居民點內部土地閑置率法

這種測算方法考慮到了農村居民點內部的閑置土地的整理潛力，這部分整理潛力幾乎可以全部轉化為現實的潛力。但這種方法需要一定量的外業調研，比較適合范圍較小的整治區域，對大范圍區域，則需要各評價單位農村居民點閑置情況基本相似，可以將外業調查的樣點區域閑置率進行推廣，才可以采用此方法，否則該方法并不適用較大區域農村居民點用地整治潛力測算。

計算公式如下：

式中：ΔS為農村居民點整理潛力；S為農村居民點現狀用地；α為居民點內部土地閑置率。

（4）以人均城市用地標準測算整理潛力法

目前，部分居民點整理項目區，特別是臨近城市郊區的農村居民點在整治拆遷后采用的集中居住住房條件是小區式的多層公寓樓，以公寓樓代替原有的住房，這樣的整理方式可獲得的整理潛力更大。

式中：ΔS為農村居民點整理潛力；S為農村居民點現狀用地；C為城市人均用地標準；Qt為規劃期末村內的常住人口數量。

（5）建筑容積率法

這種方法適用于有村莊規劃或城鄉總規覆蓋的地區，主要考慮規劃后容積率提高可節約出的農村居民點用地面積，從而測算整治潛力。這種方法忽略了閑置地及空宅的土地整治潛力，另外規劃容積率的確定是關鍵。

式中：S現狀為現狀農村居民點用地面積；Am為通過抽樣調查法得出現狀建筑容積率；An為規劃容積率。

1.2 現實潛力測算方法

（1）多因素分析法

多因素分析法是較常用的現實潛力分析方法，這種方法是在理論潛力分析基礎上，結合自然限制性、經濟限制性和社會限制性等因素進行修正得到的現實潛力，也即目前自然經濟社會條件下可以實現的潛力[5]。

公式如下：

（五）重視補水 水是動物血液和體液的重要組成成分，是消化、吸收、運送養分、排出廢物的溶劑，對調節體溫和調節體液電解質平衡起著重要作用。由于新生仔豬體溫高、呼吸快、生長發育快、代謝旺盛，母豬乳汁濃（乳脂率8%左右），故仔豬需水量大，如得不到水的補充會造成食欲下降，失水，消化作用減緩，常因口渴而飲污水或尿液，損害健康，引起下痢，為保證仔豬飲水，最好采用自動飲水。

式中：P(R)為自然經濟社會潛力；P(T)為理論潛力；f(N)為自然限制性修正系數；f(E)為經濟限制性修正系數；f(S)為社會限制性系數。

自然限制性修正系數：選取土壤質地、土壤有機質級別（農用地分等規程）、地下水資源開采潛力、土壤污染程度、地下水指數，適宜性評價，得出自然限制性修正系數=農村居民點自然適宜評價中的宜耕地面積/農村居民點用地面積。經濟限制性修正系數：選取投資能力（人均GDP、一般預算內縣級財政收入、農民人均純收入）、收益（小麥、玉米、稻谷）、經濟發展速度（人均GDP增速、預算內縣級財政收入增速、農民人均純收入增速），綜合因素法。社會限制性修正系數：農業人口中從事二三產業的人口比例、人口素質、年齡構成、農民的社會保障程度等。

（2）區位地形和集聚分析法

這種方法主要是考慮距離鎮區、交通要道較遠、生活生產條件較差、地形條件較差、集聚度較低的農村居民點用地整治的必要性較高，通過距離分析、地形分析、集聚分析等GIS分析方法測算得到農村居民點用地整治的現實潛力。這些GIS分析中的參數如距離、坡度、集聚距離和面積的確定需要根據評價分析區域實際情況確定。

2 農村居民點用地整治潛力測算實例研究

2.1 理論潛力測算

通過對以上潛力分析測算方法的比較，考慮到可以搜集到的資料，閔行區居民點用地整治補充耕地數量潛力采取戶均建設用地指標法。根據第六次人口普查中的農業戶數和第二次全國土地調查合法變更數據（2013年）中農村居民點面積計算全區各鎮鄉戶均農村居民點面積，同時根據上海市農村村民住房建設有關規定[6]，確定戶均標準為180m2/戶，以此計算需要退出的農村居民點面積即為全區農村居民點整治理論潛力。但考慮到規劃建設區內農村居民點退出后將用于開發建設，因此應按照規劃集中建設區外農村居民點面積占總的農村居民點面積比例對農村居民點新增耕地潛力作修正，最終得到閔行區規劃建設區外農村居民點整治補充耕地理論潛力為447hm2。

2.2 現實潛力測算

現實潛力測算主要是考慮地理因素以及整治的必要性，考慮到資料搜集的情況，本次現實潛力分析綜合了多因素分析法和區位集聚分析法。上海市地形平坦，不存在地形上的限制條件，而閔行區交通優勢明顯，交通和區位對居民點的限制影響因素也不明顯，因此現實潛力分析重點考慮農村居民點用地集聚程度。利用GIS軟件對農村居民點的集聚程度進行了分析，以30m為集聚距離生成集聚區域，面積大于5hm2的集聚區域外零星分布的農村居民點用地為待拆除復墾區域，再結合鄉鎮經濟實際情況以及對農村居民點拆除復墾和集中歸并意愿情況進行修正，得到農村居民點用地整治新增耕地面積為163hm2。因此，閔行區集建區外農村居民點整治補充耕地的現實潛力為163hm2（圖1）。

圖1 閔行區各鎮農村居民點用地整治補充耕地潛力Fig.1 Rural residential land consolidation potential column of each town in Minhang district of Shanghai

2.3 農村居民點用地整治潛力分級

閔行區農村居民點整治補充耕地理論潛力為447hm2，農村居民點整治補充耕地現實潛力為163hm2，是考慮經濟社會發展影響后的結果。因本次土地整治潛力測算的評價單元為村，因此按照計算出的各鎮鄉農村居民點整治潛力結合各村現狀農村居民點占全鎮的面積比例得到各村農村居民點整治潛力。

以行政村為分級單元，在全區范圍內進行潛力分級，潛力級別為四個級別，新增耕地≤1hm2的村潛力級別為四級，新增耕地＞1hm2、≤3hm2的村潛力級別為三級，新增耕地＞3hm2、≤4hm2的村莊潛力級別為二級，新增耕地＞4hm2的村潛力級別為一級（圖2）。

圖2 閔行區土地利用現狀(a)及農村居民點用地整治分村潛力(b)Fig.2 Land use current situation (a) and village rural residential land consolidation potential (b) in Minhang district of Shanghai

3 農村居民點整治對策建議

上海市農村居民點用地整治是提高農民居住條件、改善農村生活環境、減少建設用地比例、優化用地布局、改善郊區生態環境的重要途徑[7～9]，但農村居民點用地整治必須尊重農民意愿，符合區域發展和規劃，注意保護農村的歷史文化和風貌景觀。在上海因為拆遷補償費用較高，農村居民點用地整治難度較大，因此從資金、規劃、政策方面作如下建議。

（1）加強宣傳，提高認識。通過多種形式、各種活動宣傳土地管理的法律、法規和政策，使廣大干部群眾認識到農村居民點用地整治不僅能夠節約土地、增加耕地、提高土地利用效益，而且能夠改善農民居住條件和居住環境，加快小城鎮建設的步伐，全面推進農村現代化建設。

（2）加強規劃引導，規范有序推進。結合自然條件、社會經濟發展水平和歷史風貌等情況，在土地利用總體規劃中充分考慮村鎮發展需求，預留村鎮建設用地區，在銜接城鄉總體規劃體系和村莊規劃的前提下，按照建設社會主義新農村的要求，因地制宜制定農村居民點用地整治規劃，合理測算潛力，科學進行規劃，認真分析成本和投資。

（3）多種模式推進整治。以中心村、生態村整治為重點，以點帶面，穩步推進農村居民點整治，從農村實際出發，采取多種模式進行整治[10]，主要的整治模式有規劃調整型、集中合并型、保留改善型、拆遷撤并型。

（4）積極探索政策創新。積極引導農村居民點用地整治，加大政策扶持和資金補貼力度。完善整治指標統籌和有償調劑制度，加大對農村居民點用地整治和耕地保護完成情況好的鎮、村的財政轉移支付力度，激發農村居民點用地整治和耕地保護的主動性和熱情。積極推進城鄉建設用地增減掛鉤并和農用地整治緊密結合，高效集約利用土地資源。

（5）多渠道籌集整治資金。建立整治專項基金，基金專項存儲專款專用于土地整治，對于農村居民點用地等建設用地整治，可適當增加獎勵補貼；鼓勵自力更生和市場化運作，開辟區、鎮政府、集體、農民和經濟實體共同投資的多元化融資渠道，整理復墾形成的耕地占補平衡指標由復墾主體優先使用。

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Potential method for analysis of rural and residential land use consolidation: A case study in the Minhang District, Shanghai

ZHU Lei1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Rural and residential land use consolidation can improve land use efficiency and the rural ecological environment. The approach is important for promoting an orderly, systematic, rational, and efficient transition from rural to urban land use. The analysis of the potential for land use consolidation is an important step in consolidation planning and management. This paper summarizes potential methods of analysis of rural and residential land consolidation (the Land Consolidation Project) and applies the method in a case study in the Minhang District, Shanghai. The study also proposes implementation policies and measures.

land consolidation; rural residential; potential analysis; application practice

F301.2

A

2095-1329(2015)03-0049-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.011

2015-03-23

2015-05-30

朱蕾(1979-),女,博士,高級工程師,主要從事土地規劃研究.

電子郵箱: zhulei112@sohu.com

聯系電話: 021-56618250

上海市規劃和國土資源管理局科研項目