人民監(jiān)督員制度的改革完善

趙金鑄

內(nèi)容摘要：人民監(jiān)督員制度是檢察機關為落實中央司法體制改革要求，建立和完善的對檢察機關辦理直接受理偵查案件的外部監(jiān)督機制的重要創(chuàng)新，自2010年10月全面推行以來，對提高檢察機關執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。本次對人民監(jiān)督員制度的改革，要緊緊圍繞中央《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報制度，賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動權，完善保密防范機制，全面落實中央司法體制改革頂層設計要求。

關鍵詞：人民監(jiān)督員 制度改革 完善 監(jiān)督

2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》），對人民監(jiān)督員制度改革進行了頂層設計。本文圍繞《方案》的框架和最高人民檢察院《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），結合人民監(jiān)督員制度建立以來的實踐探索，在相關調(diào)研基礎上，針對人民監(jiān)督員制度的改革完善提出一些粗淺的建議。

一、《方案》中改革的內(nèi)容

《方案》中改革的內(nèi)容主要包括五個方面：

1.改革人民監(jiān)督員的選任機制。長期以來，檢察機關“自己選人監(jiān)督自己”的做法遭到社會和理論界的質(zhì)疑。雖然部分省級檢察院根據(jù)《規(guī)定》開展了“人民監(jiān)督員選任委員會”選任、管理人民監(jiān)督員試點工作，[1]但由于檢察機關仍然深度參與并發(fā)揮著主導作用，人民監(jiān)督員的外部化選任管理問題并沒有從根本上解決。因此，《方案》將人民監(jiān)督員選任權賦予了司法行政機關。

2.改革人民監(jiān)督員管理方式。毫無疑問，人民監(jiān)督員的選任和管理完全脫離檢察機關，確定司法行政機關為人民監(jiān)督員的選任和管理機關，從制度上解決了“自己選人監(jiān)督自己”的問題。

3.拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。《方案》在原有七種監(jiān)督情形的基礎上，圍繞黨的十八屆四中全會提出的“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動”，將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”等四種情形納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。

4.完善監(jiān)督程序。《方案》在完善監(jiān)督程序的同時，針對人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力偏弱的問題，設置了復議程序，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的救濟機制。

5.完善人民監(jiān)督員知情權保障機制。《方案》要求建立職務犯罪案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機制，便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

此外，《方案》還就推進人民監(jiān)督員立法提出了要求。

二、落實《方案》過程中應盡快完善的問題

總體來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的啟動可分為“剛性啟動”與“柔性啟動”兩類。“剛性啟動”是指，檢察機關作出“擬撤銷決定”、“擬不起訴決定”及“職務犯罪嫌疑人不服逮捕決定”的三類案件自動進入監(jiān)督程序。從實踐來看，正由于這三類案件的啟動具有檢察機關“自發(fā)”的特征，也成為監(jiān)督案件數(shù)量最多的情形。相反地，“柔性啟動”即依托于人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)方能啟動的“八種情形”進入監(jiān)督程序的情況則不太理想。[2]

1.告知制度不完善。《規(guī)定》未作對當事人權利告知制度的任何規(guī)定，大多是省級檢察院在貫徹意見中提出要求，如甘肅省人民檢察院在貫徹意見中對告知責任部門和要求進行了明確。但該意見并未明確當事人應直接向人民監(jiān)督員反映還是通過檢察機關人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員反映。

2.監(jiān)督信息通報渠道不通暢。筆者所在院在辦理一起特大貪污、濫用職權案過程中，犯罪嫌疑人在第一次訊問告知權利后提出申請人民監(jiān)督員監(jiān)督，在無明確制度規(guī)定的情況下，依據(jù)《規(guī)定》第36條，“每年至少一次向人民監(jiān)督員通報直接受理立案偵查案件辦理情況”的要求，將犯罪嫌疑人申請監(jiān)督的事項和案件辦理過程情況向人民監(jiān)督員進行了集體通報。但從該條的精神看，主要應指年度或一定時期的職務犯罪案件的類案通報。

3.人民監(jiān)督員啟動監(jiān)督程序的“剛性”不足。根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員要求啟動監(jiān)督程序的，人民監(jiān)督員辦事機構或者專人應當進行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)提出擬辦意見報檢察長批準。很明顯，人民監(jiān)督員“八種情形”下的監(jiān)督?jīng)Q定權在檢察機關，缺乏啟動“剛性”。

4.保密防范機制不健全。《方案》在保障人民監(jiān)督員知情權的同時，可能造成職務犯罪案件信息的泄露，尤其是對重特大案件的辦理造成嚴重后果。雖然《方案》明確了人民監(jiān)督員保密義務，但未對違反保密義務的處理進行明確。

5.人民監(jiān)督員制度缺乏立法保障。實行人民監(jiān)督員制度，“目前它仍然是檢察機關單方面的‘善意行為，缺乏國家專門法律來支撐”。[3]雖然人民監(jiān)督員制度的合法性毋庸置疑，但其法律依據(jù)不充足的問題還是應借助《方案》的“東風”盡快加以解決。

三、對人民監(jiān)督員制度改革的完善建議

根據(jù)上述《方案》的主要內(nèi)容和實踐中人民監(jiān)督員制度運行方面存在的問題，筆者提出如下完善建議：

1.完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度。筆者認為，落實《方案》建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知制度，關鍵在于如何確保當事人的監(jiān)督請求在第一時間反饋并得到及時有效監(jiān)督。在此方面，重慶市人民檢察院的做法值得借鑒，其在落實《方案》告知監(jiān)督事項的同時還告知當事人，如果認為檢察機關存在需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的事項，可以通過其門戶網(wǎng)站上的人民監(jiān)督員信箱、各級人民檢察院的人民監(jiān)督員接待日、案件承辦檢察院或上級人民檢察院人民監(jiān)督員工作部門等渠道向人民監(jiān)督員反映情況。

2.完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報制度。如果當事人通過人民監(jiān)督工作部門反映請求監(jiān)督，有必要建立監(jiān)督信息通報制度。筆者認為，監(jiān)督信息的通報應由承辦案件的檢察機關進行，通報可以采取定期通報和不定期通報相結合的方式。對犯罪嫌疑人在告知權利后向檢察機關請求要求人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，應不定期及時進行通報。反之，可采取定期通報的方式進行。

3.賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動權。“在監(jiān)督程序方面，目前由被監(jiān)督者（檢察院）啟動監(jiān)督的程序設計不符合監(jiān)督的本質(zhì)。”[4]因此，有學者建議，“人民監(jiān)督員啟動程序的決定權應當賦予當事人”。[5]筆者認為同樣不妥，應由人民監(jiān)督員自行決定啟動或者依當事人申請決定啟動，這樣既可以杜絕職務犯罪嫌疑人為逃脫處罰故意阻礙司法活動而無理提出監(jiān)督申請，節(jié)約司法資源，又能確保人民監(jiān)督員認為符合監(jiān)督條件的案件進入監(jiān)督程序。

4.完善保密防范機制。有學者認為，除針對“三類案件”須將案件事實對人民監(jiān)督員完整披露，其他情形可視具體案件涉密程度對案件事實的披露適當加以限定。[6]筆者認為，此舉無異于因噎廢食，對于因案件事實公開存在的保密風險，完全可以“通過追究人民監(jiān)督員相關責任乃至刑事責任，提高人民監(jiān)督員對案件信息泄露的成本以確保案件保密性”。[7]同時，在與之相關的保密防范機制中，應參照《刑事訴訟法》有關規(guī)定建立人民監(jiān)督員回避制度，化解案件的泄密風險成本。

當然，《方案》不是人民監(jiān)督員制度改革完善的終點，實踐過程中還會遇到新的困難和問題，需要不斷完善改進，而推進制度法制化進程，盡快完成人民監(jiān)督員制度立法乃是當務之急。

注釋：

[1]參見李浣：《人民監(jiān)督員制度的作用及存在的問題》，http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201304/t20130426_1098675.html，訪問日期：2015年5月25日。

[2]參見《讓檢察權在人民監(jiān)督下依法獨立公正行使——專家學者縱論人民監(jiān)督員制度改革》，載《人民檢察》2015年第5期。

[3]丁毅、楊文靜：《人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設與完善》，載《政法論壇》2007年第6期。

[4]章群：《人民監(jiān)督員制度改革路徑探析》，載《 人民論壇》2011年第14期。

[5]、[6]、[7]同[2]。