從林開始　打造秀美山川——浙江省公益林建設紀實

□供稿/省林業生態工程管理中心

從林開始打造秀美山川——浙江省公益林建設紀實

□供稿/省林業生態工程管理中心

改革開放以來，浙江國民經濟快速發展，工業化、城市化步伐加速。經濟增長速度年均兩位數，全省國內生產總值在全國的排位由1978年的第12位快速上升至2000年的第4位。在經濟社會高速發展的同時，也帶來了一系列的區域生態問題、資源短缺問題及社會經濟問題。鑒于此，浙江省委、省政府審時度勢，提出了“全面建設‘浙江秀美山川’”的總體要求。自2001年起，全省實施生態公益林建設，區劃界定生態公益林3000萬畝，并在2004年起啟動生態公益林補償制度，實現了生態資源從無償使用到有償使用的歷史性轉變。2015年，按照“十二五”規劃要求和“森林浙江”建設要求，再次組織有擴面要求的縣（市、區）開展省級公益林增劃界定工作，增劃后全省省級以上公益林建設規模將達到4536萬畝，占林業用地面積的比例將達45.6％。公益林建設保護的范圍已基本覆蓋全省八大水系源頭及兩岸、大中型水庫、重要干線兩側，沿海島嶼、自然保護區及風景名勝區，森林公園，陡坡地等生態區位重要和生態環境脆弱地區。到2015年，全省公益林補償標準提高到每畝30元，全省各級財政（含中央財政）累計投入公益林補償資金將達77.12億元。

通過10多年來的建設保護，全省公益林建設布局日趨合理，財政投入逐年增加，管理制度逐步完善，惠民政策逐一落實，管護措施不斷加強，林分質量逐步提高，生態環境大為改善。截至目前，公益林建設已成為浙江林業建設史上規模最大、投資最多、惠農最廣、生態功能最全、持續時間最長的生態工程和民生工程。

多措并舉，公益林建設破瓶頸

依法管理，保障公益林建設規范有序。沒有規矩不成方圓。如何從制度層面保障全省公益林建設規范有序，始終是林業工作中的重要課題。2009年4月，重新修訂后的《浙江省公益林管理辦法》以政府令頒布實施。全省先后制訂出臺了《浙江省重點生態公益林建設和管理考核辦法（暫行）》及其操作細則、《浙江省生態公益林監測實施辦法（試行）》、《浙江省公益林變更調整規范》、《浙江省公益林護林員管理辦法》等20多個文件，確保全省公益林建設、保護和管理有章可循。相繼制訂修訂發布了《公益林建設規范第1部分：導則》、《公益林建設規范第2部分：規劃設計通則》、《公益林建設規范第3部分：技術規程》等省級地方標準和《浙江省公益林地籍管理信息系統建設指導意見》、《浙江省公益林護林員巡查考勤系統建設實施意見》等技術規范。各地相繼出臺了公益林管理辦法實施細則、森林生態效益補償基金管理辦法實施細則、護林員管理考核辦法、監管員管理考核辦法、村級護林公約和日常管理制度等。在日常管理中，各地嚴格按照這些辦法、規程和文件的相關規定和要求執行，從而確保全省公益林建設、保護和管理規范有序。

全面補償，保障公益林建設資金投入。沒錢難辦事，有錢要辦好事。如何用好錢、管好錢是公益林建設管理的重中之重。為此，創建了“林業部門編冊、財政部門審核、金融部門打卡、補償對象簽收”的一卡式補償資金發放管理模式，確保補償資金發到農戶手中。2007年起，開展了生態公益林分類補償探索，在此基礎上，確定對全省省級以上森林類型自然保護區林地權屬為集體的公益林實行國家租賃管理的模式，租賃標準比其他公益林補償標準高每畝10—15元。2010年，結合林權改革，對由村集體經濟組織統一管理的公益林，實行“均股不分山，均利不分林”、“確權入股、確權確利”的方法，探索出公益林區集體林權改革與補償資金分配相結合的“均股均利”模式，將具有一定規模的村集體公益林補償資金的60％—70％，按股分配到戶，促進了集體林權制度深化改革。

強化管護，保障公益林建設管護到位。管好山、護好林、見成效是公益林建設的目的所在。通過多年的努力和探索，浙江公益林建設的管護網絡體系已基本形成，管護模式和監管機制已得到進一步完善。各市、縣均成立了公益林建設領導小組，并要求公益林面積30萬畝以上的重點縣應專門設立公益林管理機構，一般縣應配備專職管理人員，公益林面積5

萬畝以上的重點鄉鎮和生態型國有林場應設立公益林管理站，一般鄉鎮應配備生態公益林監管員。截至目前，全省有18個縣經編辦同意建立專職管理機構，有188個重點鄉鎮和國有林場建立了公益林管理站，其他縣也進一步充實了公益林管理力量，初步形成省縣鄉三級管理體系。按照“山有人管、林有人護、火有人防、責有人擔”的總體要求，通過合理劃分管護責任區，明確護林員管護職責、聘任條件、選拔程序、報酬待遇、監管考核等要求，全省共配備了2.2萬名公益林專職護林員。同時在重點鄉鎮建立消防撲救隊伍180支，配備消防人員4500人。這支隊伍不僅是保障森林資源安全的有力守護者，而且也在一定程度上成為林業發展和“平安林區”建設的信息員、宣傳員，充當起林業部門和林農之間的橋梁和紐帶，有力促進了“平安林區”建設，維護了林區的社會穩定。在完善管理體系的同時，各地按照公益林區“五個一”管理（即一個封禁規劃、一份管護合同、一套封禁措施、一支管護隊伍、一塊封禁標志牌）要求，落實封禁管護措施，確保公益林管護到位。

依托科技，保障公益林建設管理上水平。鑒于公益林建設管理的長期性，以及涉及面廣、政策性強、日常管理數據量大等特點，如何從技術層面保障公益林建設管理上水平和提高工作效率是值得重視研究的新課題。為全面推進公益林規范化、現代化管理，以公益林地籍小班管理為中心，建立集屬性數據與空間數據管理于一體，方便查詢、統計、分析公益林的分布、資源狀況、資金管理發放、管護等信息及數據更新的地籍小班信息系統，實現公益林管理的科學化、規范化與信息化。基于公益林護林員人數多、活動分散、日常監管難的實際，開發研建了護林員GPS巡查考勤系統，及時掌握各護林員的出勤信息和野外巡山線路，發現火情等即時互動、準確定位，對護林員管護情況實時定位監督，基本形成了一個制度完善、責任明確、管理嚴格、技術先進的管護體系，大大增強了護林員的管護責任心，確保生態公益林的建設成效。為有效監控生態公益林災害的發生和危害，浙江采用現代電子監控手段，在35個縣、5個自然保護區建立了森林災害遠程視頻監控系統，設立監控探頭201個，監控面積達1399萬畝。增強了對重大森林火災、有害生物和其他突發事件的快速反應能力，做到早預防、早發現、早處置，全面提高對林業災害的防范能力和管理水平。按照“事項全公開、過程全規范、結果全透明、監督全方位”的目標，率先在省政府陽光公開網和浙江林業網分別開設“公益林陽光公開”專欄，各地也紛紛在當地政府網和林業網上開辟“公益林陽光公開”專欄，及時、準確發布本轄區范圍內有關公益林建設管理、資金發放等信息，實施陽光公開，廣泛接受社會和群眾監督。

動態監測，凸顯公益林建設保護成效。為客觀評價公共財政投入公益林的建設成效，進一步完善全省森林生態效益補償制度和各項管理政策，浙江建立了以4個子系統構成的公益林資源監測與效益評價體系。在不同生態區位、不同二級林種、不同林分狀況設置生態效益與環境質量監測樣地，設置碳水通量塔、氣象觀測站、測流堰等觀測與實驗設備設施，進行長期動態監測評價。至2014年，全省共建成15個生態定位觀測站，其中國家級站7個，省級站8個，基本覆蓋了全省主要典型生態區域的生態系統，構建起浙江陸地生態系統定位觀測研究網絡的主體構架。為了提高浙江公益林效益評價的精度，在固定樣地、生態定位觀測基礎上，有針對性地進行森林生態系統生物量專項調查、公益林土壤專項調查、主要公益林類型森林枯落物調查等專項監測。根據浙江公益林監測總體設計方案要求和科學反映森林生態狀況和效益的需要，結合現有技術及裝備水平，以縣為單位，建立全省公益林小班監測系統。監測內容包括生態狀況、災害狀況、資源狀況、功能狀況、生物多樣性保護和森林游憩能力等。全省已有38個縣通過監測評價向社會發布了成效公報，收到了良好的宣傳效果。

科學經營，追求公益林建設效益最優化。為全面提高公益林的建設質量，在全面封育管護的基礎上，組織實施了公益林區的彩化造林、闊葉化改造、生物防火林帶建設、珍貴樹木發展培育等工程。先后編制出臺了全省闊葉林發展、生物防火林帶建設、退耕還林、珍貴樹木發展培育等規劃，下發了實施意見和技術規范，會同省財政廳出臺了有關扶持政策。重點在交通干線兩側、城鎮周圍，以及森林火災易發、多發、高發地段，營造生物防火林帶6500公里；以高速公路沿線為重點完成退耕還林54萬畝，實施針葉林闊葉化改造72萬畝；累計完成海防林和長防林國債項目260.99萬畝；建立森林和野生動植物類型的自然保護區20個，自然保護小區353個，濕地自然保護區（濕地公園）10多個，合計面積293.9萬畝，占全省土地總面積的1.92％。自2010年起，完成中央財政森林撫育補貼試點任務80萬畝，4年來共實施森林撫育補貼項目310萬畝。其中圍繞沿路沿河林相建設，實行沿線連片整體推進，打造多彩森林，建設美麗通道，完成沿線森林撫育106萬畝；圍繞增加木材儲備，推進大徑材基地建設，完成大徑材培育125萬畝；圍繞增強生態景觀功能，加快松林闊葉化改造，優化林

種樹種結構，發展珍貴樹種，推進綜合撫育40萬畝。此外，積極鼓勵、扶持有條件的公益林區大力開展森林生態旅游、農家樂和林下經濟，努力實現生態效益、社會效益和經濟效益共贏。

十年深耕，公益林建設顯成效

森林資源快速增長。10年間，全省林業用地面積增加了145.05萬畝，有林地面積增加了594.45萬畝，森林覆蓋率從59.4％提高到60.92％，活立木總蓄積量從13846.75萬立方米增加到22894.17萬立方米。其中公益林區的林分質量提高更為明顯。到2014年，全省公益林建設面積4018.8萬畝，其中84.6％的面積已達到優質林分的標準。

生態環境極大改善。浙江公益林建設本著“因害設防，生態優先”的原則，以生態區位重要性和生態環境脆弱性為主要指標，通過新增擴面，全省公益林建設布局得到進一步優化，以錢塘江等八大水系源頭及其兩側的樹狀分布為主體，以國鐵、國道、高速公路等兩側帶狀分布為骨架，以自然保護區、大中型水庫周圍、森林公園、風景名勝區、國防軍事禁區等塊狀分布為基礎的一大批位于生態區位重要地區或生態環境脆弱地區的森林資源得到了有效保護和快速恢復增長，為構筑浙江國土生態安全屏障起到了重要的基礎性作用，有力推進了“森林浙江”、美麗浙江建設和生態文明建設。公益林所發揮的生態效益日益顯著，公益林區森林在涵養水源、固土保肥、防災減災、固碳減排、保護生物多樣性、改善人居環境等方面的功能和作用均得到了有效發揮。據測算，2013年浙江4018.8萬畝省級以上公益林，在涵養水源、固土保肥、固碳釋氧、凈化大氣、減輕災害、森林游憩等方面，年發揮生態效益達到2474.02億元，公益林建設投入產出比達1∶240以上。特別是森林固碳作用非常突出，有效增強了應對氣候變化能力，全省公益林年吸收二氧化碳達4236.99萬噸，釋放氧氣2607.02萬噸。

林農權益得到保障。浙江自2001年實施生態公益林建設以來，財政投入逐年加大，惠民政策逐一落實。2001年至2003年省財政每年投入公益林建設資金5000萬元；2004年全面啟動實施森林生態效益補償，補償標準從2004年的每畝8元提高到2015年的每畝30元，其間共提高補償標準8次，提高幅度為補償初期的3.75倍。到2015年，各級財政（含中央財政）累計投入公益林補償資金達77.12億元，惠及1.31萬個村級集體組織，120萬個農戶個人賬戶，2.2萬個護林員和300余個國有管護單位，直接受益農戶數385.1萬戶、人口1300萬余人，受益人口數占全省農業人口總數的39.4％，其中欠發達地區的受益林農占比達56.4％。如遂昌縣云峰街道清水源村，全村林業用地總面積58804畝，森林覆蓋率達95％以上。現有省公益林面積43860畝，占林業用地總面積的74.6％。2014年該村人均獲得公益林補償的“生態紅包”達2346元，占該村人均收入的四分之一。

富民能力顯著增強。全省公益林的建設保護和補償，一方面促進了農村公共基礎設施建設和公益事業的快速發展。不少山區村特別是欠發達地區村，在實施公益林生態補償前，村級集體經濟非常薄弱，村里的水、電、路等基礎設施建設欠賬多，林農的醫療保險、養老保險更無從談起。而實施公益林生態補償后，村集體統管山的公益林補償資金發放到村集體組織，使不少村級經濟有了穩定的收入來源。根據初步調查，直接補償到村集體的年補償資金中有超過1.3億元用于農村基礎設施建設和村民醫療保險等公益性事業。

森林火災有效遏制。森林火災始終是森林資源保護的頭號大敵。浙江公益林管護按照“山有人管、林有人護、火有人防、責有人擔”的總體要求，通過合理劃分管護責任區，明確護林員管護職責、強化監管考核等要求，配備專職護林員，組建森林消防撲救隊伍，實施護林員GPS野外巡查考勤，設立森林災害遠程監控系統，強化日常管護監管，并將全部公益林納入政策性林木火災保險范圍，使公益林資源保護和森林防火責任得到了全面落實，有效遏制公益林區森林火災、林政案件的發生。據調查統計，2001—2013年，全省每1萬畝生態公益林區年平均發生森林火災次數僅為0.016起、發生面積僅為3.579畝、成災面積僅為1.965畝，且逐年下降，分別比非公益林區減少了351.8％、308.7％和299.3％。

保護意識普遍提高。回顧公益林建設歷程，廣大林農、干部群眾從一開始的不愿意、懷疑猶豫，到現在的主動保護、主動要求增加公益林面積的觀念轉變過程，是一個不斷宣傳、不斷感受公益林建設所帶來各方面好處的親身體驗過程。公益林建設保護不僅在改善生態環境、維護生態平衡、保障經濟社會可持續發展和人民生命財產安全起到了重要屏障作用，而且很大程度上提升了廣大林農興林富民能力，有力促進了新農村建設事業的發展，從而也大大提高了廣大干部群眾保護森林資源和生態環境的積極性、自覺性。廣大林農、干部群眾和社會各界深切感受到了公益林區的山更綠、水更清、空氣更清新、環境更優美，深切感受到了公益林補償資金發放對林農增收致富、促進生態旅游和新農村建設事業快速發展所帶來的實實在在的好處，深切感受到了這是一項造福于民，功在當代，利在千秋的民生工程、德政工程，切實感受到“綠水青山就是金山銀山”的真正內涵。