貫徹群眾路線必須依靠法治※

何克祥

（南昌工程學院，江西 南昌 330099）

2013年6月18日，黨的群眾路線教育實踐活動在全國轟轟烈烈的展開，其指導思想就包含“切實加強全體黨員馬克思主義的群眾觀點和黨的群眾路線教育。習近平總書記《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》中指出：“作風問題，核心是黨和人民群眾的關系問題，根本是始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。”“作風建設永遠在路上、永遠沒有休止符”，“……貫徹黨的群眾路線、保持黨同人民群眾的血肉聯系的歷史進程永遠不會結束。”[1]由此可見，加強黨的作風建設的長效機制的核心就是貫徹黨的群眾路線。這是鞏固和擴大教育實踐活動成果的必然要求，是擺在全黨面前一項莊嚴的時代課題。

關于形成反對黨內“四風”的長效機制，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制?！盵2]實際上，在中國共產黨長期執政的歷史條件下，黨的作風建設和貫徹群眾路線的長效機制都離不開法治，必須依靠法治的引領、規范和保障。

一、正確處理黨群關系必須依靠法治

1.貫徹好黨的群眾路線的根本目的就是要正確處理黨群關系、密切黨和人民群眾的血肉聯系。黨的群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。之所以稱之為生命線，其實質就在于只有很好地堅持和貫徹黨的群眾路線，才能正確處理黨群關系，密切黨和人民群眾的血肉聯系，從而始終得到最廣大人民群眾的支持和擁護。唯有如此才能夯實黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位。否則，黨群關系必然受到損害，必然直接危及黨的執政地位和黨的生命。這是中國共產黨歷史和國際共產主義運動歷史向世人一再昭示的一個千真萬確的真理！

當共產黨處于全國執政的條件下，共產黨是社會主義國家唯一執政黨的體制下，公共權力集中掌握在共產黨人的手里，掌握大大小小各種權力的官員絕大多數都是共產黨員，即黨員領導干部。這樣，黨群關系很大程度上演變為領導者與被領導者、管理者與被管理者、官與民、權力與服從的關系。在這種關系中領導者、管理者、官、權力處于主導和支配地位，領導者脫離被領導者、管理者脫離被管理者、官脫離民、權力濫用的可能性和危險性大大增加了。顯然，較之于革命時期，執政條件下黨群關系出現了新特點，貫徹黨的群眾路線的難度和復雜性大大增加。對此，鄧小平在新中國成立之初就曾敏銳地指出，“由于我們黨現在已經是在全國執政的黨，脫離群眾的危險，比以前大大地增加了，……因此，目前在全黨宣傳和貫徹執行群眾路線，也就有特別重大的意義?！盵3]221

由此可知，對于執政掌權的共產黨人來說，正確處理黨群關系的關鍵在于處理好黨員領導干部同人民群眾的關系，即干群關系，而正確處理干群關系的實質則是正確處理公共權力與公民權利的關系。人類政治實踐告訴我們，權力具有強制性、擴張性、腐蝕性等固有屬性?！啊磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵4]因此，扼制權力的濫用和擴張，不僅需要法律和制度，更需要維護法律和制度的權威和尊嚴，必須使這些法律和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。這便是法治！唯有法治，明確規范和劃定公共權力的邊界，即明確授予各級領導者、管理者、官員擔任國家公職的職務權力，明確規定領導者、管理者、官員個人的合法權益，同時嚴格保障各項公民權利，嚴防公共權力對公民權利的非法侵害，切實尊重和保障人權。

2.厲行法治既是共產黨執政條件下正確處理黨群干群關系的內在要求，也是我們黨深刻總結歷史經驗教訓得出的科學結論。鄧小平在談論毛澤東發動“文化大革命”原因時曾經指出：“他在生前沒有把過去良好的作風，比如說民主集中制、群眾路線，很好地貫徹下去，沒有制定也沒有形成良好的制度?！盵5]345而在談及如何防止諸如“文革”一類悲劇重演時，他又明確指出，“現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。”[5]348中共十一屆六中全會集中全黨智慧通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也深刻指出，“‘文化大革命’名義上是直接依靠群眾，實際上既脫離了黨的組織，又脫離了廣大群眾。 ”[6]24而在分析“文革”產生和持續的原因時，該《決議》又明確指出，“……長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威?！盵6]33

上述種種史實和論述清楚地表明：法治對于執政黨正確處理黨群干群關系是何等的重要！離開法治的引領和規范，執政黨貫徹群眾路線就失去了重要保障，就可能偏離正確軌道。

二、堅持和健全民主集中制必須依靠法治

1.民主集中制是中國共產黨的根本組織原則、領導制度和領導方法，在黨和國家政治生活中始終處于核心地位，對貫徹好黨的群眾路線具有根本保障作用[7]。作為領導方法，實行民主集中制就是貫徹黨的群眾路線。這一點毛澤東講得很明白。他在1962年擴大的中央工作會議 （又稱 “七千人大會”）上在談到開會方法時指出，“這個方法是一個什么方法呢?是一個民主集中制的方法，是一個群眾路線的方法。先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導同群眾相結合。”[8]至于民主集中制對貫徹群眾路線所具有的根本保障作用，鄧小平在這次會上更是作了精辟而深刻的論述。他指出：“從領導方法來說，只有從群眾中來，才能到群眾中去。沒有民主基礎上的集中制，既不能實行真正的從群眾中來，也不能實行真正的到群眾中去。不實行民主集中制，不但脫離人民群眾，脫離黨員群眾，而且上級脫離下級，甚至在同級里也勢必造成少數人或個人脫離多數，少數人或個人專斷的局面。 ”[3]304-305

正反歷史經驗啟示我們：民主集中制對貫徹黨的群眾路線具有根本保障作用，而堅持和健全民主集中制則需要法治的支撐；正確的民主需要法治，正確的集中亦需要法治；人民民主需要法治，黨內民主亦需要法治；否則都可能誤入歧途。不要法治的“大鳴大放大字報大辯論”并非真正的民主，不要法治的集中，絕非民主基礎上的集中而只能是個人獨斷專行，法制被虛置被踐踏之時就是民主集中制被削弱被破壞之日。

改革開放以來，我們黨深刻汲取歷史經驗教訓，一方面充分認識堅持和健全民主集中制的極端重要性，將其作為“群眾路線在黨的生活中的運用”莊嚴寫入黨章；另一方面大力倡導法治，在黨內生活和國家政治生活中營造厲行法治的環境，以更好地堅持和健全民主集中制。在黨內生活中，加快建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，積極推進制度治黨依規治黨；在國家政治生活中，確立依法治國基本方略和依法執政基本方式，積極推進“法治中國”建設；同時注重黨內法規和國家法制的銜接統一。近年來，我們黨一再強調堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外、堅決維護制度的嚴肅性和權威性、將權力關進制度的籠子，反復強調黨必須在憲法和法律范圍內活動，倡導弘揚法治精神、樹立法治理念，要求不斷提高各級領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。同時，我們黨清醒地認識到，社會主義國家法制建設與執政黨黨內法規制度建設是緊密關聯、不可分離的。三十多年前鄧小平就曾指出，“沒有黨規黨法，國法就很難保障?！盵5]p147黨的十八大以來，我們黨堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的方針，在大力推進法治中國建設的同時，大力推進黨內法規制度建設。十八屆四中全會進一步將“形成完善的黨內法規體系”納入建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的總目標，同時明確指出:“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。……注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[2]。改革開放新時期30多年民主和法治建設取得了有目共睹的巨大成就，再一次證明法治對民主集中制所具有的重大保障和推動作用。

2.歷史經驗還進一步啟示我們：作為根本原則、制度、方法的民主集中制，不能僅僅停留于抽象的原則制度和方法的層面，必須將其具體化才能得到真正堅持和貫徹落實。這一點，我們黨已經有了清醒的認識并開始著手實施。2013年11月頒發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》第七部分“完善黨的民主集中制建設方面的黨內法規，加快構建黨內民主制度體系”，對民主集中制具體化作出部署?！毒V要》明確提出如下要求：“按照黨章和《關于黨內政治生活的若干準則》的要求，抓緊建立健全民主集中制的具體制度，著力構建黨內民主制度體系，切實推動民主集中制具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實處。 ”[9]

鑒往知來，可以預見，民主集中制在建設法治中國的助推下，必將進一步健全，進一步具體化，對包括貫徹群眾路線在內的黨的各項工作將更好地發揮有力的保障作用。

三、建立健全人民監督權力機制必須依靠法治

1.黨的十八大以來，尤其是黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，黨的作風建設取得明顯成效、黨員、干部貫徹群眾路線的自覺性和堅定性顯著增強，有效剎住了形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等不良作風蔓延勢頭，帶動社會風氣逐步好轉。但是，作風問題具有頑固性和反復性，整治“四風”難在防止反彈。如何防止“四風”等不良作風的反彈，鞏固和擴大本次教育實踐活動成果，將本次活動中產生的一些行之有效的做法常態化、規范化、制度化，建立健全管長遠、固根本的制度和機制，是擺在全黨面前一項亟待解決的重大課題。這方面，習近平總書記在活動一開始就指出：“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯系和服務群眾的硬約束”[10]?！对邳h的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》中，他再次強調指出：“要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！盵1]總書記的這些論述為我們構建貫徹群眾路線的長效機制指明了方向。

2.由于權力本身所具有的強制性、擴張性、腐蝕性，導致領導者脫離被領導者、權力侵害擠壓群眾合法利益的可能性和危險性大大增加。權力的這種本性，使之成為共產黨執政條件下貫徹群眾路線的最主要的天敵，是不良作風容易反彈的最頑固的因素。如何對付這個天敵?唯有把權力關進制度的籠子。

如何才能把權力關進制度的籠子呢?對此，習近平總書記給予了十分清楚的回答：“把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力?！盵11]毋庸置疑，把權力關進制度的籠子的實質就是把權力關進法治的籠子。

把權力關進法治的籠子顯然離不開人民群眾對權力的有效監督，離不開對人民權利（權益）的有效保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》十分明確地指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！盵12]讓人民監督權力不是一句空話，必須建立健全相應的機制才能落實。這一機制的建立健全只能依靠法治?！胺ㄖ蔚暮诵囊x是約束公權力，保障公民權益。”[13]建立健全人民監督權力的機制要求我們必須認真貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記重要講話精神，大力推進依法治國，依法實行權力運行的公開化、規范化，推行政府權力清單制度，依法公開權力運行流程，要以嚴密健全的法律和制度規范領導干部權力行使及個人合法權益，切實防止權力的濫用，堅決制止公共權力對公民權利的非法侵害，保障每位公民的合法權益。依法實行權力公開和權力清單制度需要構建科學的權力結構和權力運行機制，這是現階段厲行法治的一項固本強基的工作。這就需要抓緊建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，做到決策科學、執行堅決、監督有力，促使手握權力的黨員、干部樹立正確的權力觀，牢記權力來自于人民、權力只能為人民謀利益、濫用權力必定受到制裁，確保權力始終用來為人民謀利益。這種科學的權力結構和運行機制一經建立健全，屆時權力不僅受到權力的制約，受到法律制度的制約，同時還受到權利的制約[14]。當普通公民可以以權利制約官員權力的時候，法治中國方始建成。

綜上，鞏固和擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，構建貫徹群眾路線和黨的作風建設長效機制必須堅定不移依靠法治、全面推進依法治國進程，必須堅持以法治方式和法治思維建立健全規范制約權力運行的各項制度，確保權力永遠來自于權利、服務于權利、服從于權利。

[1]習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的 講 話 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663.htm.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決 定 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[3]鄧小平文選（1）[M].北京：人民出版社，1994.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京：商務印書館，1961：154.

[5]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，1994.

[6]中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議[M].北京：人民出版社，1981.

[7]何克祥.貫徹好黨的群眾路線必須堅持和健全民主集中制[J].學校黨建與思想教育，2014（7）（下半月）.

[8]毛澤東文集（8）[M].北京：人民出版社，1999：290.

[9]中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）[N].人民日報，2013-11-28（10）.

[10]習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上 的 講 話 [EB/OL].http://qzlx.people.com.cn/n/2013/0726/c365007-22344078.html.

[11]習近平.黨紀國法不能成“稻草人”違紀違法都要受 到 追 究 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/02/c_1114225307.htm.

[12]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[13]馬懷德.制約權力的根本在于厲行法治[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2012/1126/c49153 -19701048-1.html.

[13]何克祥.縮短權利到權力的距離是反腐敗的治本之舉[J]，探索，2010，（02）.