依法治國重在治官

姜小川

依法治國，歸根到底是治人。因為人有官、民之分，相應的就有了“依法治民”和“依法治官”之說。黨的十八屆四中全會把全面推進依法治國現階段的側重點放在了“依法治官”上，應該說，這是中國改革和法治的新起點。

依法治國重在治官

是治國理政的一般原理

首先，人本身是有欲望的，官員尤其如此。被馬克思、恩格斯分別贊譽為“古代最偉大的思想家” 、古希臘哲學家中“最博學的人物” 的亞里士多德認為“人的欲望是無止境的，而許多人正是終身營營，力求填充自己的欲壑。財產的平均分配終于不足以救治這種劣性及其罪惡” 。他把這種欲望稱之為獸性，并認為，人作為政治動物，尤其不可能消除這種獸性。

其次，官員特殊的身份所決定。毫無疑問，官與民作為社會的共同成員，二者既是依法治國的主體，也是依法管理的對象。但官員在國家管理中的特殊身份和重要作用又使得依法治國重在治官成為必要。官員依法履行職務，不僅標志著國家機關對法律的尊重，也是對普通公民最好的示范；反之，不僅會損害普通公民或社會的利益，損害法律的權威和公民對法律的信任，還將助長普通公民違法，危及現存制度。韓非子曾講：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。官員必須帶頭奉法，在尊法守法執法中發揮表率作用，引導民眾增強法律意識，自覺守法。正是從此意義講“吏治清則國治，國治而后天下平”。

再次，官員在國家的特殊地位決定的。“依法治國”中的“國”，專指國家機器，而操作這架機器運轉的，正是遍及中央和地方行使立法、行政、司法等國家權力的各級官員。一方面，權力為國家管理所不可或缺，這是社會有序狀態的力量支撐。另一方面，權力又凌駕于社會之上，其生來具有極大的誘惑力和腐蝕力，不受制約的權力必然導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。“吏治之弊，莫甚于貪墨”，“此弊不除，欲成善治，終不可得”。而法治正是作為限制公權力最重要方面出現的，就國家而言，法治要解決的核心問題就是限制公權力與保護私權利的沖突。對于公權力，法無授權即禁止；對于私權利，法無禁止即自由。依法治國實質上是依法治權，重在依法治官。

最后，官員在實現法治中的重要作用決定的。法治的實現主要是由掌控公權力的官員操作的。一定意義上講，國家的各類機關是由官員構成的，各類公權力主體能否依法履職是建設法治國家的基礎和關鍵，而且，其執行法律的程度直接影響著具體法治目標的兌現程度。這一點，不僅為國外法治的實踐所證實，也為我國全面推進依法治國基本格局的主體和內容所印證，黨的十八屆四中全會確定的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治基本格局之中，前三者都是針對公權力而言的，公民守法只是法治基本格局中的一小部分。

中國的國情使得依法治國

重在治官更為必要

首先，從歷史上看，中國缺乏法治傳統，權力大于法律。一方面，中國幾千年專制社會，最大的權力就是最大的法律，法律往往是權力的奴婢。這就導致了社會的官本位態勢和公權力的不斷膨脹、集中。另一方面，社會缺乏法治需求，關系大于規范。中國幾千年的農耕文明，形成了以家族為中心的“圈子文化”和安土重遷的“熟人社會”。今天，這種狀況逐漸演變為“關系社會”和“人情社會”，人們熱衷于尋求各種關系的權力以應對不同的問題。市場經濟的發展，雖然在很大程度上催生了法治的需求，但破除關系依賴，讓規范成為社會運行的行為準則卻任重道遠。

應該看到，雖然世界其他國家也都有過封建的歷史或專制的統治，但時間都不及中國長，規模都不及中國大，體系都不及中國完備，關系都不及中國盤根錯節。而且，與西方相比，中國沒有經歷過反封建或專制的法治啟蒙時代。自17世紀中葉開始的一個半世紀中，歐洲主要國家在反封建或專制中，出現了洛克、孟德斯鳩等一批思想家和法學家，就啟蒙從理論到實踐予以醞釀，政治上倡導民主、自由、平等，法律上主張司法獨立、法律職業化等。而中國自漢以來，罷黜百家，獨尊儒術，即使是法家，也以鞏固專制統治為歸宿。雖然也有民主法制思想，但卻是19世紀末20世紀初的事，且最終結果均不及西方如愿。因此，中國具有“法令不行，自上犯之”的傳統。如今，千年余毒如百足之蟲，死而不僵，客觀上使得依法治官更為必要。

其次，全面推進依法治國既是實現由“人治”向“法治”的轉變，也是實現從“治民”到重在“治官”的轉變。法治國家的重要標志，就是要通過法律和制度“治權”、“治官”。歷史上幾次大的“人治”與“法治”的爭論表明，“法治”優于“人治”，中國正在經歷著“人治”向“法治”的轉變，而這需要一個艱難的過程。歷史還表明，吏治的腐敗是危害最烈的腐敗，因此，事實上“人治”與“法治”都重視治官，只是“法治”將其上升為一種理論，而“人治”僅將其作為一種手段。從當前我國實際情況來看，一方面，“治權”、“治官”的重點是要澄清官員群體中根深蒂固的“刑不上大夫”、“法是駕馭百姓的工具”等人治觀念，消除“權大于法”等法外特權思想。讓各級官員始終對憲法法律存敬畏之心，不斷警示并告誡自己不得以言代法、以權代法、以權壓法、以權謀私、徇私枉法。另一方面，依法治國的最大困難和障礙在于權力過分集中而又缺乏有效監控機制所造成的權力失控和官員嚴重的腐敗。沒有一個合理分工有效制約權力結構和防止官員濫作為或不作為的監控機制，就難以遏制腐敗等各類不正常現象的滋生蔓延。黨的十八大以來中央強有力的反腐，充分體現了依法治官的強大決心。

再次，中國官員數量巨大，堪稱世界之最。

據國家統計局數字，2008年底，我國需要財政供養的人員達到4000萬，其中，中國共產黨機關56.4萬，國家機關1193.3萬，事業單位職工2871萬。另外還有政協和民主黨派9.3萬，群眾團體23萬。中央黨校周天勇教授按照美國聯邦和地方政府的標準計算，我國“吃皇糧”的人數達到7000萬，官民之比為1：18 。

復次，官員違紀違法，腐敗問題嚴重。就官員犯罪情況而言，法學授陳忠林研究，據對1999年到2003年最高檢察院和最高法院的報告中的相關數據推算，中國普通民眾犯罪率為1/400；國家機關人員犯罪率為1/200；司法機關人員犯罪率為1.5/100。2004年，普通民眾犯罪率的增幅為9.5%，國家機關人員的犯罪率增幅為17.8%，國家機關工作人員因侵犯公民權利導致犯罪的增幅為13.3% 。

僅就落馬的省部級以上“老虎”的情況而言，上世紀80年代，省部級官員職務犯罪受到法律制裁的只有2人，違法犯罪的數額從幾千元到兩萬元。從1992年10月至2002年11月的10年間，全國紀檢監察機關給予黨紀政紀處分的省部級干部（不含軍隊）123人。在這123人的省部級干部中，既有省委書記、省長、部長、省人大主任、省政協主席，也有省委組織部長、宣傳部長、省法院院長、省檢察院檢察長，可謂“品種齊全” 。進入本世紀以來至2014年7月，151省部級“老虎”落馬，其中，正國級1人，副國級4人，正部級24人。據筆者統計，黨的十八大到2015年10月，全國落馬的省部級“老虎”突破120人。其中，地方官員56名。

就官員的生活作風而言，“人民大學的一項研究顯示，2012年因腐敗被抓的中國高官中，95%都有婚外情。這些官員的落馬60%都與情婦有關” 。在十八大以來落馬的已被通報處分的53名地方省部級官員中，涉及“與他人通奸”的有16人 。

正是基于上述情況，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山指出：“現在，有的領導干部忘記了自己是黨的干部，不知不學黨規黨紀，無視規制、不講廉恥，根本不把國法黨規當回事，沒有戒懼之心” 。在2014年5月中央巡視組工作會議上他進一步對反腐敗形勢做出“當前，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢極為嚴峻復雜”的判斷，這在過去是沒有的。

當前依法治國重在治官

的主要措施

首先，強化官員的“官德”教化。依法治國重在治官，但法并非萬能，法只是生活的一個局部，在法之外，還有倫理、道德、文化等。法既不能調整所有領域，也不能替代其他規范。治理國家不可能只靠法律。法律法規再健全、再完備，最終還是要靠人來執行。如果官員在德上出了問題，必然導致綱紀松弛、法令不行。黨的十八屆四中全會提出“堅持依法治國和以德治國相結合”。就我國的現實而言，“德治”更應該注重通過強調“官德”而“治官”。做官首先是做人。自古道“修身齊家治國平天下”，修身為首要，“身修而家齊，家齊而國治，國治而后天下平”。“修身”即自身道德品質修煉，此乃做人之根本、“做官”之前提，只有好的人品，才可能有好的“官品”。

在“官德”教育上，中國古代尤其注重法的他律和德的自律相結合，注重道德教化和法制手段兼施，注重崇德重禮與遵紀守法相輔而行。強調為政以德、禮法相依、德主刑輔、管權治吏、正心修身等歷史經驗和思想，以此樹立官德。孔子說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，除了“德治”教化這種自律的軟約束外，還必須使“官德”制度化、法律化。以道德滋養法治精神，以法治體現道德理念，強化法律對道德建設的促進作用，將一些可行的道德規范上升為法律規范，這在我國古已有之，外國也不乏其例。如美國國會就設有“道德立法委員會”，并有《道德法》規范公務員的行為。新加坡、韓國等許多國家在“官德”制度化、法律化方面也有不少成功的經驗。這些同樣值得我們借鑒。

其次，加強對官員理想、信念和宗旨的教育。現今官員出問題不是因為能力和學歷，而是因為世界觀、價值觀出了問題，除了缺乏官德以外，還缺乏信仰。2015年9月媒體披露，第六次全國人口普查，研究生人口比例為3.9‰，官員的研究生比例為79%，相差超過200倍。在十八大至2015年9月落馬的120多名省部級官員中，除去軍隊及資料不詳的外，剩余81名官員中，博士25位，39位研究生。這與2014年《法治藍皮書》披露的被查處官員文化程度大學本科的占29.3%，研究生以上學歷占48.8%相一致。由此可見，加強對官員理想信念的教育尤為凸顯。古人尚且知道“先天下之憂而憂后天下之樂而樂”，而我們今天一些官員隨著官位增高、時間增長、權力增大，漸漸處于“官”的生活模式之中，形成“官”的思維方式，置為人民服務的宗旨于腦后，顛倒了主仆關系，置個人利益于人民群眾之上。黨的十八大要求干部清正、政府清廉、政治清明。我們的各級官員務必堅定理想信念，強化宗旨意識，將人民奉為上帝，將權力用于服務人民并自覺接受人民監督。只有官員忠誠法律，忠于人民，政府才能敬畏法律，敬重人民，而一個失去目標和信仰的官員隊伍只會引導一個民族走向歧途。官職越高、權力越大，越應戰戰兢兢、如履薄冰……廣大黨員干部必須信守宗旨、心存敬畏、慎獨慎微，講規則、守戒律，決不能無法無天、膽大妄為。

再次，提高官員的法治能力。當前，我國仍處于從“人治”向“法治”的轉型期，現實生活中，一些官員受長期存在的重權力輕權利、重治民輕治官、重管理輕服務等傳統“人治”思維的影響，沒有擺正權與法的關系，只敬畏上司，不敬畏法律，有法不依、執法不嚴、違法不究。此種背景下，中央強調提高官員的法治能力，不僅具有很強的針對性，也是對依法治國重在治官理念的最好詮釋。

提高法治能力，要求官員帶頭學法、遵法、守法、用法，自覺在憲法和法律范圍內活動，運用法治思維和法治方式認識、處理問題，形成辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的良好法治環境，切實保障人民享有更廣泛的權利和自由。

最后，完善體制、制度建設。就官員主觀以外的客觀情況而言，重在治官就是要從對官員和其權力從體制和制度上予以約束和限制，把官員和權力放進制度的籠子里，并將其法律化。切實解決因權力過于集中，官員個人權力極為膨脹，重大問題獨斷專行，進而濫用權力、滋生腐敗等問題。目前，當務之急是要細化黨的十八屆四中全會對此從立法、執法、司法、守法、監督、保障等方面作出的一系列原則規定。同時，堅持對于普遍存在和反復出現的問題，要從體制和制度上找原因的思路，防止一味追究處置的嚴厲而不能或者忽視對所有違法違紀官員都予以處理制度的出臺。完善干部選任制度，對于干部的選任問題也應該實行終身責任追究制和倒查機制，解決帶病任用以及官員“拍腦瓜決策，拍胸脯擔保，拍屁股走人，到異地提拔”等問題。真正把法治能力和法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。

（作者系中央黨校政法部教授、博士生導師）