黔西南州農村土地承包經營權流轉的困境與對策

黨筱蘭

(貴州省黔西南州農業委員會，貴州興義562400)

黔西南州農村土地承包經營權流轉的困境與對策

黨筱蘭

(貴州省黔西南州農業委員會，貴州興義562400)

基于對黔西南州農村土地承包經營權流轉的調查研究，掌握全州農村土地承包經營權流轉現狀、特征及流轉土地的主要經營模式，分析了黔西南州土地流轉過程中存在的流轉方式單一、程序不規范、服務體系不健全等問題，并結合黔西南州的實際情況，提出了解決問題的策略和建議:建立規范的規章制度，完善土地流轉服務體系，建立流轉糾紛調處機制，建立健全農村社會保障體系。

農村土地;承包經營權流轉;困境;對策;調查研究

隨著我國社會主義市場經濟深入發展，傳統分散的農業生產經營模式與現代農業和市場經濟發展越來越不適應，適度規模經營已成為農業發展的大勢所趨［1］。2013年底舉行的中央農村工作會議提出:要加強土地經營權流轉管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規范運行［2］。深化農村改革，完善農村基本經營制度，要研究完善農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。土地流轉要尊重農民意愿，保障基本農田和糧食安全，要有利于農民增收、農業增效、糧食增產［3］。近年來，黔西南州積極貫徹農村土地承包經營權流轉，宣傳學習相關法律法規，建立健全土地承包經營權流轉體系，在確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力的基礎上，按照依法、自愿、有償原則，引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，積極培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社，發展多種形式的適度規模經營，推動農業產業化發展。

1 黔西南州土地流轉概況

1.1 土地流轉現狀黔西南州位于貴州省西南部，國土面積16.8萬hm2，轄興義、興仁、安龍、貞豐、普安、晴隆、冊亨、望謨8個縣(市)，共124個鄉(鎮)、12個街道辦事處、1 097個村、117個社區。2010年末總人口324萬，其中農業人口230.23萬，農村戶數69萬戶，全州家庭承包經營的耕地面積181.160 hm2，截至2013年12月底，全州家庭承包耕地流轉總面積16 500 hm2，流轉方式有轉包、轉讓、互換、出租、股份合作和其他形式。其中轉包面積4 220 hm2，轉讓面積24 hm2，互換 280 hm2，出租 9 760 hm2，股份合作 686.67 hm2，其他形式1 320 hm2。從方式上看主要以出租為主，占流轉總量的59.15%。流轉入農戶的面積為9 726.67 hm2，占流轉總量的58.96%。流轉入農民專業合作社的面積2 840 hm2，占流轉總量的17.21%。流轉入企業的面積2 006.67 hm2，占流轉總量的12.17%。流轉入其他主體面積1 926.67 hm2，占流轉總量的11.66%。涉及流轉出承包耕地的農戶數72 075戶，簽訂耕地流轉合同份數50 533份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積9 113.33 hm2，占流轉總量55.23%。

1.2 土地流轉特征總體看黔西南州土地流轉增幅大，規模流轉速度明顯加快，10 hm2以上規模流轉面積增加，有組織流轉的比例逐步加大，新增土地流轉主要流向種植大戶、合作社和企業。土地流轉價格逐年提高，由2012年6 000～7 500元/hm2提高到12 000～15 000元/hm2，但是，有組織的土地流轉是建立在農產品生產基礎上的，土地流轉價格明顯高于農民自發流轉。隨著全國城市化、工業化的推進，農村集體土地的流轉逐漸由沿海向內地延伸，由自發無序向規范有序轉變。土地流轉的內容包括集體土地承包經營權(使用權)的流轉，集體建設用地使用權的流轉。流轉的趨勢由2012年以農戶之間為主轉向2013年以企業和農民專業合作社為主。土地集中流轉逐年增加，流轉到種植大戶、企業和專業合作社的土地主要用于發展蔬菜、水果、中藥材、茶葉、干果、花卉苗木等經濟作物，流轉土地由當初主要的撂荒耕地擴展到了林地、旱地、漁塘等整個農用地。土地集中流轉到優勢產業，專業化生產相對集中，有利于進一步優化農業生產區域布局和發展現代生態農業。

1.3 土地流轉經驗近年來，國家不斷加大對農業、農民的扶持力度，每年的種糧補貼、退耕還林補貼、購機補貼項目等農業綜合補貼逐年加大，耕、種、收機械化水平的提高和生產技術的進步，加快了連片種植拓展。農戶承包土地、林地出讓后，以種植大戶、企業、農民專業合作社為主體的經濟組織，進行規模化經營，土地單位面積產出率提高，總產量增加，農產品特別是優質農產品的社會供給增加，以貨幣表現的農業與農村的經濟效益提升，地區GDP和地方政府財政收入增加，這是地方政府大力推行土地林地流轉的根本動力所在。農村社會經濟的發展，農民思想意識的進步，知識文化水平的提高，自主創業的農戶越來越多，小型經濟組織、農村合作社不斷出現，農村經濟社會化、市場化速度逐年加大，同一集體經濟組織的農戶之間為各自需要，互相交換或合并其承包地的承包經營權，流轉雙方重新簽訂承包合同，較好地解決了地塊過于零散的問題，同時便于精耕細作。一方面農戶將部分或全部土地的承包經營權，出租給集體經濟組織以外的農戶或其他農業生產經營者;另一方面農戶將土地承包經營權作為股權，采取土地股份合作形式，實行保底分紅逐年遞增的方式出租，參與在不改變土地用途性質的農業開發經營，實現企業與農戶互利雙贏。如:龍廣鎮小場壩村大寨、八棵樹組、七星村長沖組、爛灘村爛灘組村民將全村土地48.67 hm2以6 000元/hm2的保底價出租給農望農民專業合作社用于制種，出租期限5年，農戶土地出租前，基本每年種植一季小麥或一季玉米，土地毛收益為22 500/hm2元左右，扣除種子、化肥、農藥、插秧、收割等物化成本后，平均收益約7 500元/hm2左右;出租后承包費、打工收益加上其他補貼可多收入9 000～12 000元/hm2。承租方(農望合作社)地均收入39 000元/hm2，扣除各項生產成本后，每年純收益可達16 500元/hm2，通過土地流轉，承租方(農望合作社)和轉讓方(每戶農民)都增加了收入，提高了經濟效益。這些企業、合作社通過土地流轉發展農業產業經營，成為黔西南州農業產業化發展的新亮點。

2 黔西南州土地流轉主要經營模式

根據調查結果，2013年底黔西南州農村家庭承包耕地流轉總面積16 500 hm2，占全州耕地面積的4.8%。農業生產基地規模不斷擴大、產業效應日益凸顯，產業層次快速提升，土地流轉促進了適度規模經營，加快農業結構調整步伐，大量農村勞動力從第一產業中解放出來向第二、三產業轉移，促進勞務經濟的快速發展，拓寬農民增收致富途徑。從而很大程度地化解了農村普遍存在的人地不均、荒蕪的矛盾。目前黔西南州土地流轉主要分為以下幾種模式。

2.1 “合作社+基地+農戶”模式農民按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔”的原則，以土地經營權入股的方式，成立專業合作社，由合作社統一制定生產計劃、統一購買生產資料、統一種植、統一技術指導，統一收購、統一銷售，農戶按股份(土地面積)參與分紅的生產經營模式。如:安龍縣龍廣鎮農望合作社，該合作社于2010年5月成立，流轉土地48.67 hm2，流轉農戶360戶，流轉土地人員1 620人。主要從事玉米、小麥制種和珍稀食用菌種植。2012年總產值259.00 萬元，凈利潤81.35 萬元。

2.2 “公司+基地+農戶”模式公司通過租賃方式獲得連片土地，開發出具有一定生產規模、功能齊備的種養基地，通過市場、技術、管理等優勢社會化服務，把農戶組織起來從事生產經營，形成有組織、有規模、有分工的社會化生產經營模式。如:興義市頂效鎮樓納村，全村轄19個村民小組，1 333戶，5 287 人，流轉土地 173.33 hm2，占全村耕地面積的25.7%，涉及農戶700戶，人口3 000余人，引進綠緣花卉公司、東風植物園、陽光盆景園、湘馨植物園等4家公司，發展苗木花卉、藥材、果蔬等產業，通過土地流轉，現已建立了蔬菜基地、優質生姜基地、脫毒馬鈴薯基地、黃花梨基地、晚豐梨基地，發展現代農業和觀光農業。

2.3 “種植大戶+農戶”模式農戶將承包地出租給種植大戶，種植大戶通過簽訂租用協議獲得連片土地，形成一定生產規模，出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方支付租金的生產經營模式。如:安龍縣龍廣鎮柘倫村，村主任帶頭租用農戶土地種植烤煙，發展烤煙產業，流轉土地93.33 hm2，占全村耕地面積的23%，涉及農戶100多戶，人口500余人。

2.4 “中心+協會+基地+農戶”模式統一管理、統一實施方案、統一技術要求，按照依法、自愿、有償原則進行土地流轉，農戶以土地入股，組建協會，參與“中心”生產經營，按股分紅的生產經營模式。如:晴隆縣蓮城鎮江滿村，縣政府成立晴隆縣草地畜牧業開發中心(以下簡稱“中心”)，發動農民將土地全部流轉出來，流轉土地533.33 hm2種植人工牧草，進行統一規劃、統一技術要求、統一管理，“中心”與農戶利潤按2∶8的比例分成，形成規?；潭容^高的種植、養殖模式。通過引導和推進農村土地承包經營權流轉，初步實現了農村生產要素的合理流動和市場化配置，推動了農業市場化、產業化經營，土地的利用效率得到有效提高，部分農民實現了向第二、三產業的轉移，對加快黔西南州城鎮化進程起到了積極作用。

3 黔西南州土地流轉過程中存在的問題

3.1 土地流轉方式單一我國《農村土地承包法》第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”［4］。中共十七屆三中全會也鼓勵農戶流轉承包土地，但是黔西南州土地承包經營權流轉過程中，主要是出租和轉包2種流轉方式，轉讓、入股、互換等方式很少，土地流轉方式的單一與產業發展的需求不相適應。土地承包經營成本高，種田比較效益低，

3.2 流轉程序不規范黔西南州土地流轉中存在龍頭企業與農戶之間存在的利益關系不緊密、權利不對稱等問題:一是出租的土地，大多沒有簽訂書面合同，也未到鄉鎮人民政府或縣農業農村土地登記管理部門進行備案、登記，主要采取口頭約定的形式，容易在今后的生產生活中引發土地糾紛。由于部分農民法律意識淡薄，自我保護意識不強，不知道土地流轉的程序和相關手續，相互之間的轉包、轉讓往往采用口頭協議，沒有通過簽訂流轉合同來確定雙方的權利義務。二是有的農戶即便簽訂了合同也不規范，對轉讓雙方的權利、義務、違約責任、補償辦法沒有統一規定，容易引起不必要的糾紛。此外，各級政府相關部門也沒有建立比較完整的土地流轉合同檔案，發生糾紛無據可查，農村土地流轉資料缺乏、檔案管理不規范。

3.3 流轉服務體系不健全當前黔西南州農村土地流轉大多處于自發階段，缺乏政府引導，缺乏中介組織對農村土地流轉提供信息服務、法律咨詢、價格評估等支持平臺，影響土地流轉速度。土地是價值較大的不動產，其合理估價是土地流轉過程中一個必不可缺少的環節。沒有實地評價機構，評價體系缺乏使土地流轉市場無法定期發布土地流轉市場信息指導價格，引導農民對承包的土地進行合理流轉，所以農民在流轉土地的進程中對土地的價格掌握不定。雖然黔西南州農村土地承包經營權流轉勢頭良好，但從總體上看，土地流轉存在自發性、主觀性、盲目性，且流轉規模配置效率低，運作方式不規范，農村社會保障體系滯后等原因，這也是黔西南州農村土地承包經營權流轉所面臨的現實問題。土地承包經營權流轉中介組織缺乏，不能滿足最為基本的土地流轉的供求信息需要，影響土地流轉效率。

3.4 流轉后存在不穩定性在黔西南州，農村土地流轉多數采取口頭約定，即使采用書面形式也沒有經過村集體經濟組織批準同意，書面協議條款不規范，內容過于簡單，對雙方權利、義務、違約責任、承租土地上附作物處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規定，進而易引發土地流轉后續糾紛問題。一旦產生糾紛，農民的積極性就會受到打擊，會使擴大土地經營規模和活躍土地市場受到一定的障礙。部分舉家外出打工的農民往往只圖眼前利益，缺乏長遠打算，目前雖然在外打工能養家糊口和供孩子上學，但由于工作不穩定，既沒有固定經濟收入又沒有穩定的居住場所，一旦失業，就失去了收入來源，再加上老家的土地和房屋已全部轉讓出去，沒有了退路，生存就會成為大問題，影響社會穩定。有的農民土地承包時發放的土地承包證遺失，造成土地邊界不明，四至不清，容易引起土地占地糾紛。土地流轉后，遇到政策改變，造成所得補償分配方式未在口頭和合同約定范圍，引發分配經濟糾紛。政策宣傳不到位，農戶對土地流轉登記不重視，當發生土地糾紛時沒有證明材料，從而造成無法調查或法院判定困難。

4 對策與建議

4.1 建立規范的規章制度土地流轉要與經濟社會發展水平相適應，與工業化、城鎮化成正比，與農業現代化水平成正比。從全國看，黔西南州的土地流轉處在正常發展的速度，雖然比全國平均值23.9%低的多，但黔西南州地處山區，國土面積僅16.8萬hm2。據有關方面統計，2013年全州家庭承包經營的耕地總面積181 160 hm2，而2012年全州家庭承包耕地總面積7 253.33 hm2，2013年全州家庭承包耕地總面積達到16 500 hm2，同比增加了128%。要探索符合黔西南州州情的農村土地承包經營權流轉形式，建議成立縣、鄉2級土地流轉機構，指導農村土地出讓雙方簽訂規范的流轉合同，推廣使用《貴州省農村土地承包經營權流轉合同(文本格式)》示范文本，維護農民承包土地的各項權利，農村土地流轉和農業規模經營已成為當前農業發展迫切需要解決的首要問題。根據“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，農村土地流轉無論是出租、互換、轉包，還是有嚴格政策限制的轉讓，形成規模流轉的難度都很大。6.67 hm2的土地規模流轉最適合的流轉形式是出租。其次是土地入股。入股亦稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立農民合作社或股份公司。在土地入股過程中，實行農村土地經營的雙向選擇(農民將土地入股給合作社，既可繼續參與土地經營，也可不參與土地經營)，農民憑借土地承包權可以擁有合作社股權，也可以按股分紅。該形式的最大優點在于產權清晰、利益直接，以價值形態形式把農戶的土地承包經營權長期確定下來，農民既是合作社經營的參與者，也是利益的分享者，是當前農村土地流轉機制的新突破。再次是地塊互換、合并。地塊互換合并是在堅持承包地“三不變”(即家庭承包關系不變、人均承包面積不變、承包人口不變)的前提下，進行承包地“小塊并大塊”的自發調整，方便耕作，有利于土地生產率的提高，解決地塊過于零散的矛盾?？傊?，土地流轉事關農民增收，農村社會穩定，要建立健全農村承包地、宅基地等土地流轉管理機構和隊伍，做好相關資料的備案登記、信息庫管理;做好土地流轉申報、審批、登記，流轉合同簽訂、公證、兌現等工作。

4.2 完善土地流轉服務體系加強對農村土地流轉的管理和服務，搭建公開、公平、規范、有序農村土地流轉交易平臺，建立健全農村土地流轉規章制度，落實農村土地流轉合同制，加強流轉土地用途的監管。在縣級設立農村土地流轉服務中心，在鄉鎮設立農村土地流轉服務站，為土地流轉雙方提供流轉信息登記發布、法律咨詢、價格評估、利益關系協調、糾紛調處等服務。指導農民群眾根據土地情況劃分優、良、中、差4個級別，分別確定流轉價格，減少價格隨意性和不合理性，保障流轉內容真實、手續完備、程序合法等。土地流轉的核心問題就是要建立科學的土地價格評估系統。只有完善土地價格評估系統，合理確定土地價格，做到公平、公正、公開，才能讓群眾解除土地流轉的后顧之憂。通過政府牽頭，由相關部門人員和專家組成土地價值評價機構，對土地價格進行評估。同時要在充分考慮土地的當期收益，承包期內預期收益，物價上漲溢價收益，優、劣質土地差異收益的基礎上，結合市場情況，建立科學合理的土地價值評估體系，對土地進行科學合理定價，規范運作，加強統計，做到公平、公開，切實保障農民的合法權益。

4.3 建立流轉糾紛調處機制認真貫徹《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，積極籌建農村土地流轉仲裁委員會，探索設立多級(含村支兩委、鄉鎮政府、地方法院3級)農村土地流轉仲裁委員會。建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處體系，形成一個完善的農村土地糾紛解決機制，把糾紛解決在當地，把矛盾化解在基層。探索建立多部門協調解決農村土地確權流轉重大問題的工作聯動機制，不斷健全包括協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道在內的農村土地糾紛調處機制，確保農村土地流轉糾紛順利解決，維護農村社會和諧穩定。

4.4 建立健全農村社會保障體系完善對被征地農民合理、規范、多元的社會保障機制。保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障［5］。逐步建立城鄉統一的就業﹑養老保險﹑醫療保障等社會保障體系，進一步擴大農村社會保障的覆蓋面，消除農民離土的后顧之憂。加大對農民就業、創業扶持力度，免費對農民進行職業技能和創業培訓，通過開設技術培訓班、召開科技講座等多種形式，使農民掌握先進的、適用的符合現代發展的科學技術和技能，提高農民素質。鼓勵進城落戶農村居民自主創業，提供不超過3年期限的小額貸款擔保和貼息，免收工商稅務登記工本費，5年內免征城建稅、教育費附加和個人所得稅。在公共管理、公共服務領域提供公益性崗位，安排符合條件的農村居民就業，并給予一定的崗位補貼和社會保險補貼。以城鎮和工業園區為依托，大力發展現代商貿服務業和勞動密集型企業，解決失地農民的就業問題。要提高種地集約經營、規模經營、社會化服務水平，增加農民勞務收入，鼓勵發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型主體。采取“政府搭臺、企業(公司)唱戲、百姓受益”的方式，引進有實力的企業，發展地方產業，同時解決農戶外出經商或打工后土地無人耕種的問題。

［1］評論:《培育土地經營權流轉市場》［N］.人民日報，2014－01－22.

［2］中央農村工作會議［R］.2013－12－23.

［3］何紅衛，余愛民，胡小芳.土地流轉七個重大問題上——湖北天門市華豐農民專業合作社調查與思考(下)［N］.農民日報，2013－10－29.

［4］農村土地承包法(2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過)［Z］.2002.

［5］關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見(中央1號文件)［Z］.2014－01 －19.

S28

A

0517－6611(2015)18－273－03

10.13989/j.cnki.0517-6611.2015.18.097

黨筱蘭(1965－)，女，河南鄲城人，副高級農業經濟師，從事農村經濟分析、農民專業合作社、農村土地承包、農業機械化分析等研究。

2015-04-22