湖北省谷城縣天然林保護工程二期實施現狀及建議

鄧正群，李大強，湯懷升 (湖北省谷城縣林業局，湖北谷城441700)

湖北省谷城縣地處鄂西北山區，先后被授予“全國造林綠化先進單位”“首批全國造林綠化百佳縣”“全國長防林工程建設先進單位”“森林資源可持續經營管理試點縣”“全國經濟林建設先進縣”“全國綠化模范縣”“中國油茶產業示范縣”等榮譽稱號［1－3］，現有天然林面積 14．32 萬 hm2，其中有林地天然林8．04萬hm2，森林覆蓋率達70．68%，作為丹江庫區水源區，是維系南水北調中線取水口丹江口庫區重大水利樞紐工程安全的綠色屏障，生態地位十分重要。林業不僅是重要湖庫及重大水利樞紐工程的綠色生態安全屏障，也是流域經濟社會可持續發展的重要基礎，在谷城縣實施天然林資源保護二期工程(下文簡稱“天保二期”)，關系到能否確保南水北調中線工程預期實現，關系到能否確保“一江清水送北京”，對于維護流域生態平衡和國家糧油安全，保證當地經濟社會和諧發展意義重大。筆者結合近年參與谷城縣天保二期項目的情況，針對性地提出該縣天保二期工程建設現狀、存在的問題和對策建議，以期為相似地區的天保二期工程建設提供借鑒。

1 谷城縣天保工程建設現狀

1．1 實施范圍和實施單位 2011年經國務院批準，谷城縣被新增為國家天然林資源保護二期工程縣，建設期限為2011～2020年，工程建設涉及全縣10個鄉鎮、2個開發區、5個國有林場和1個國家級自然保護區，谷城縣人民政府是工程建設單位，縣林業局是工程實施單位。國有林管護面積3．22萬hm2，集體所有生態公益林7．29萬hm2，其中國家級集體公益林2．69萬hm2，省級集體公益林0．44萬hm2，縣級公益林4．16 萬 hm2。

谷城縣林業局為天保工程實施單位，該局成立了天然林資源保護工程建設辦公室，全年共有業務經費15萬元，3名專業人員(均是大專以上文化程度)主要負責工程實施的技術和財務管理工作，鄉鎮林業管理站人員通過競爭上崗，80%以上上崗人員都具備專業水平，并出臺了4條管理辦法。

1．2 森林資源保護 根據天保二期建設需要，2014年共設置崗位529個，其中森林管護崗位303個，中幼林撫育崗位95個，教育崗位25個，醫療衛生崗位15個，公檢法司崗位40個，政企合一機關崗位28個，其他崗位23個。目前全縣共落實護林人員242名，為搞好森林管護工作，每年初及時向各鄉鎮管護站和國有林場分解管護任務，縣人民政府與縣林業局、各鄉鎮人民政府與當地林業管理站簽訂《生態公益林保護管理目標責任書》、縣林業局與各鄉鎮林業管理站簽訂《谷城縣生態公益林管理目標責任書》，各鄉鎮管護站與森林管護人員、林權所有者簽訂《生態公益林管護合同》或《森林管護協議書》，把每個護林員的管護任務落實到山頭地塊。護林員按照簽訂的管護協議范圍，嚴格按照每月不少于22 d的巡山要求，認真履行巡山活動并填寫《巡山日志》，對管護人員實現月考勤、季度年度考核制度，將考核結果與管護費掛鉤。由于全面落實了管護責任，全縣天然林資源得到有效保護，工程區內沒有發生采伐、亂占林地、森林火災和病蟲害暴發的現象，全縣生態環境得到了有效改善，生態系統進入良性循環。

1．3 公益林建設 2011～2014年共完成公益林建設任務0．39 萬 hm2(封山育林0．33 萬 hm2，人工造林0．06 萬 hm2)。經自查，公益林建設年度作業設計經上級有關部門組織專家評審并下文批復，面積核實率、合格率、計劃完成率均為100%，做到了“有設計、有合同、有批復”。

1．4 國有中幼林撫育情況 工程實施以來共完成中幼林撫育建設任務是0．23萬hm2，通過縣級自查、省級復查，核實率、合格率、計劃完成率均為100%。

1．5 木材停伐減產和“兩證”審批核發情況 工程區現有天然林有林地8．04萬hm2，其中國有天然有林地面積0．96萬hm2，集體天然林有林地7．08萬hm2，工程實施后除了為滿足基本生活需要保留一部分農民自用材、薪炭材的資源消耗，以及集體林權制度改革后集體林劃為商品林以外，嚴禁其他一切人為的森林資源消耗。納入公益林補償和國有林管護范圍天然林有林地3．78萬hm2(納入國家級公益林天然起源有林地1．39萬hm2，納入省級公益林天然起源有林地0．59萬hm2)。2011～2014年度下達木材計劃產量33．48萬m3，實際采伐量16．74萬m3，林木采伐證和運輸證的審批核發手續完備，計劃完成率50%。

截至2014年底，谷城縣共完成了國家、省累計投資5 107萬元(森林管護投入4 072萬元，公益林建設任務620萬元，國有森林撫育415萬元);中央財政投入4 782萬元(森林管護投入3 747萬元，公益林建設任務620萬元，國有中幼林撫育415萬元);省級財政投入325萬元(全部森林管護)。

2 天保工程建設成效

全縣天保工程建設緊緊圍繞“生態立縣”戰略，把培育森林資源、保護生態環境作為轉變林區發展方式的著力點，以保護和培育天然林資源為核心，以保障和改善民生為宗旨，以調整完善政策為保障。堅持因地制宜，分區施策，停止天然林商品性采伐，合理確定木材產量，加強森林資源保護，采取不同的經營措施加快后備森林資源培育，加大投入力度，大力推進林區改革，提升發展能力。

2．1 森林資源持續增加 通過禁止天然林商品性采伐，加強森林管護，積極開展封山育林、人工造林等措施，全縣林業用地面積、森林面積、森林蓄積和森林覆蓋率較實施前均有所增加。林業用地面積由19．09萬hm2增加到19．31萬hm2，凈增加0．22萬hm2;森林面積由11．77萬hm2增加到11．83萬hm2，增加0．06萬hm2;森林覆蓋率由70．67%增加到70．70%，凈增0．03個百分點。野生動物棲息環境明顯改善，野生動植物種群數量明顯增加，生物多樣性得到明顯恢復。

2．2 生態環境明顯改善 谷城縣森林資源顯著增加，水土流失得到有效控制，災害性天氣明顯減少，并新增國家級自然保護區1個——南河自然保護區。該保護區生物物種多樣性豐富，其中省級保護兩棲動物有21種，約占湖北省兩棲動物的45．6%［4］。南河陸生獸類物種多樣性程度較高，有8目24科69種，每目的種數已超過丹江口相應目的獸類種數［5］。工程區呈現出四季春色盎然、生機勃勃的景象，為當地及周邊生產生活創造了良好的生態環境。

2．3 生態效益顯著發揮 天保工程實行“封、禁、管、造”多措并舉，使得森林植被快速恢復，林分質量明顯改善，森林結構更趨合理，森林生態功能顯著提高，生態效益顯著發揮。2013年湖北省公益林生態效益監測結果顯示，天保區8．07萬hm2公益林所發揮的水源涵養、水土保持、固碳釋氧、生物多樣性保護等綜合效益達14億元。

2．4 林業職工保障不斷增強 天保工程實行了一系列補助政策，使國有林管護、職工社會保險、政策性社會性支出補助標準較天保一期均有較大提高，有效保證了職工工資及其他基本支出。此外，通過安排國有林森林撫育任務，拓寬了國有職工就業渠道，并增加了職工收入。

2．5 林農直接收入不斷增加 以2014年為例，全縣共有7．29萬hm2集體和個人所有公益林，下達直接補償資金628．60萬元，涉及單位(戶)3 123 個，單位(戶)均2 012 元。

2．6 非木產業發展潛力日漸增強 谷城縣依托工程區良好的森林資源優勢，大力發展森林旅游、特色種養殖等非木林業產業，積極培植新的經濟增長點，有力地促進了當地經濟社會可持續發展，摸索出了一條“不砍樹能致富”的林業經濟發展之路，2014年全縣林業第三產業產值29．2億元。

3 天保工程存在問題

3．1 森工企業舉步維艱，林業職工自身利益受損嚴重 隨著天然林資源保護工程的實施，谷城縣木材產量大幅度減少，地方財政每年稅收減少，林業企業減收，林農收入減少，原有森工企業和林產工業面臨關閉或倒閉，林業職工分流任務重，部分國有職工成為富余人員，在短時間內實現再就業有一定難度。2013年谷城縣職工年均工資收入28 920元，而林業職工年均工資收入24 095元，林業職工平均工資比城鎮職工平均工資少16．7%。薤山林場和躍進林場的格局為以場帶村，長期以來，這2個林場承擔著政府經費和醫療經費等多種社會性支出，林業職工未參加五險，同時工資不能按月足額發放，造成職工多次上訪，林區不穩定，影響工程建設效果，木材產量調減后，國有林場和縣林業局都無法再承擔應由政府解決的社會性支出。

3．2 科技支撐力度有待加強 在公益林建設中，由于科技支撐不到位，導致技術含量較低，造成造林成效和質量均只能維持在傳統水平，公益林建設成果無法達到優質、高產和高效的水準。

4 對策與建議

4．1 提高公益林統一管護費標準 谷城縣集體所有公益林管護地域分布零散，給護林巡邏、森林火災撲救等造成很大的困難，以前統一管護費標準為30元/hm2，隨著物價上漲，統一管護人員聘請難，同時林業部門要負責防、管、造等工作的開展，建議把公益林統一管護費標準提至20%以上，便于統一組織護林防火、困難造林地造林和公共管護設施建設等工作的順利進行。

4．2 提高省級、縣級公益林和國有林管護費補償標準 一是在國家層面對公益林補償統一標準;二是統一國有林和集體所有公益林補償標準;三是統一不同事權公益林補償標準，取消縣級公益林財政配套;四是將國有林管護費提高到75元/hm2，實現國有林與集體林補償標準一致。

4．3 增加天保公益林建設任務，提高公益林建設投資標準 一是谷城縣符合封育條件的宜林地、無立木林地、疏林地和低質、低效有林地和灌木林面積大，每年應增加封山育林面積以滿足谷城縣的需求;二是天保工程區生態惡化，造林難度很大，造林苗木應以容器苗為主;三是人工費用上漲，加之氣候變化和自然災害等影響，造林經過3～4年的補植撫育才能成功，造林費用過高，目前一般情況下，需4 500元/hm2以上，除自籌外，建議將國家補助標準提高到15 000元/hm2以上。

4．4 建議改進中幼林撫育現行辦法，提高撫育補助標準 現行的撫育辦法限于國有人工林，范圍很小。為了整體提高天然林質量，應將國有、集體權屬的人工林、天然林、公益林都納入撫育范圍，撫育補助標準應由現在1 800元/hm2增加到3 000元/hm2以上。

4．5 建議提高集體公益林管護標準 谷城縣有相當一部分農民的收入主要來源于木材等林副產品銷售，生活用薪柴主要來源于山林。天保二期工程實施后，所有國有林和部分集體林納入工程實施范圍，切斷了相當一部分農民的經濟來源，而中央財政安排的森林管護費不高，農民對實施天保二期的積極性不高，建議提高集體公益林管護標準。

4．6 將所有天然林資源保護起來 根據2009年二類調查和2012年公益林區劃落界結果，谷城縣全縣共有天然林資源14．32萬hm2，其中8．04萬hm2天然林資源得到有效保護(納入國家公益林2．48萬 hm2，地方公益林4．47萬 hm2，國有林管護1．09萬hm2)，還有6．28萬hm2天然林資源未得到保護。一是從國家層面上，盡快出臺天然林資源保護法律，將天然林資源管理納入法律軌道;二是多方籌措天然林資源保護資金，對因從事天然林保護資源而減少收入的林農及涉林單位進行補償;三是將天然林資源作為一個生態區位納入國家生態公益林范圍進行補償。

［1］李濤．生態谷城現和諧——湖北省谷城縣30年林業發展記［J］．國土綠化，2008(10):39．

［2］趙開德．綠色明珠生態谷城——全國綠化模范單位谷城縣綠化工作側記［J］．國土綠化，2013(6):24．

［3］李大強，湯懷升．關于林業可持續發展的研究對策［J］．中國農業信息，2015(7):108．

［4］王芊芊，吳法清，戴宗興，等．湖北薤山自然保護區兩棲爬行動物多樣性調查［J］．林業調查規劃，2007，32(1):72 －75．

［5］羅祖奎，吳法清，戴宗興．湖北薤山獸類物種多樣性調查［J］．林業調查規劃，2006，31(1):89－93．