試論法治思維和法治方式視野下檢察工作改革的規范化

陳廣計

（安徽省蕪湖市人民檢察院，安徽 蕪湖 241000）

試論法治思維和法治方式視野下檢察工作改革的規范化

陳廣計

（安徽省蕪湖市人民檢察院，安徽 蕪湖 241000）

在當前黨和國家對國家和社會實行法治思維和法治方式治理的視野下，加強檢察改革的規范化不僅是檢察工作科學發展的正當性要求，而且非常具有必要性和重大意義。為保證檢察改革正確的價值導向和規范化推進，加強和實行檢察改革的規范化必須堅持依法創新、由上級領導機關掌控和有序推進、建立創新價值評估體系、實行上級院主導授權和下級院申請實施相結合、鼓勵機制創新等原則。構建檢察工作改革規范化制度應作以下設計：省級以上的人民檢察院應設立主管部門，實行省級以上檢察機關的機制創新授權制，機制創新的申報制和立項核準制，應建立主管部門的跟蹤監督制、中期考察評估制和試行期滿的考核驗收制，應建立工作措施創新的推廣制，應建立工作措施創新項目選題的獎勵制。

社會管理創新；檢察工作機制創新；規范化

黨的十八大報告提出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”；黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調指出：“改革社會治理方式——運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”據此，全國各級檢察機關和全國各級黨政機關和有關部門一樣，適應創新社會治理的需要，立足檢察職能，積極推出和實施一系列檢察改革，對于促進社會治理創新和推動檢察工作自身的科學發展，可以說發揮了重要的作用。但從全國地方各級檢察機關推出和實施檢察工作改革總的情況來看，還存在不少問題，其中“檢察工作改革”存在各自為政、不規范等有些亂象問題，不能不是令人憂慮的問題之一。這些檢察工作改革不規范問題，不僅會使檢察工作改革陷入混亂狀態，導致社會認可度低，而且會直接影響到檢察工作改革實施的實效和推廣價值。因此，在社會治理創新的視野下，高度重視和加強檢察工作改革的規范化問題及其研究，是當前全國各級檢察機關實施檢察工作改革時首先應當思考和解決的重大課題。鑒于此，筆者現對運用法治思維和法治方式視野下的檢察工作改革規范化若干問題進行探索研究，以期對推進檢察工作改革規范化能有所裨益。

一、檢察工作改革規范化的必要性和正當性分析

黨中央提出運用法治思維和法治方式治國理政是建設法治中國的必然要求。所謂法治思維主要指以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維；而法治方式主要指在法治思維的指導下，運用法治處理問題和解決矛盾的方法和手段[1]。為此，筆者認為運用法治思維和法治方式是當前和今后我國各級黨政機關和社會組織包括檢察機關在內治理社會和工作行為的根本指針。據此，筆者認為，為了保證檢察工作改革的有序實施，取得應有的實效，在實行法治思維和法治方式的視野下，實行檢察工作改革的規范化不僅是檢察工作機制產生和運行的正當性要求，而且非常具有必要性和重大意義。

第一，實行檢察工作改革的規范化，符合檢察工作機制本質及產生和運行規律的客觀要求。適應社會治理法治化的要求，檢察機關在推進和實施檢察工作改革創新也必須遵守法治的內在要求。在“檢察工作”的語境下，筆者認為，這里所說的“改革”應當是突破現有體制和機制的約束。社會發展規律證明：體制和機制是歷來對事物發展帶有根本意義，體制和機制本身就是作為一個規范化的操作制度及其運行體系。這就要求檢察工作機制的創新本身不是隨意進行，必須在遵循檢察工作規范化的本質要求及其產生、運行規律的基礎上，嚴格按時完照一定操作程序和規程進行工作機制創新，最起碼要有規范的前期選項和可行性和必要性論證、規范的審批程序、規范的實施程序、規范的評價認定程序等，才能避免和杜絕檢察工作機制創新的隨意性和負面作用，努力提高檢察工作機制創新水平和效果。

第二，加強和實行檢察工作改革的規范化，可以保證檢察工作創新與其他工作統籌協調、有序推進。眾所周知，檢察工作改革是對以往檢察工作機制的改進和革新。而改進和革新檢察工作機制，既涉及到與以往檢察工作機制的銜接和協調問題，更涉及到與檢察工作密切聯系的其他工作的銜接和協調問題。任何不顧與以往工作機制和其他工作的統籌協調進行所謂的工作機制創新，不僅會使檢察工作機制創新陷入無序狀態，而且會導致檢察工作與其他工作產生矛盾，難與其他工作協調一致。為此，加強和實行檢察工作機制創新的規范化，就是要將檢察工作機制創新置于與檢察工作統籌協調一致的宏觀大局中去考慮、設計。這樣才能保證檢察工作機制創新胸懷統籌協調大局，不致孤立自我封閉；同時，也能保證檢察工作機制創新有序推進。

第三，加強和實行檢察工作改革的規范化，可以保證檢察工作措施創新依法運行、防止檢察權借工作機制創新違法行使。根據監督學的基本理論，任何公權力的行使，都具有天然的“膨脹性”而有可能使公權力異化[2]。對此，檢察機關作為行使“法律監督”公權力的專門機關，概莫能外。而檢察工作機制的創新只能是在現行法律框架范圍內的工作機制上的出新，即只能采取與現行法律規定不相抵觸、規范化的新方法、新手段、新方式、新載體，而不能違背現行的法律規定。為了防止檢察機關超出現行法律框架進行所謂的“工作機制創新”，更要防止檢察機關借工作機制創新之名違法行使或濫用檢察權，就需要通過加強和實行檢察工作機制創新的規范化手段，一方面。通過有關上級機關對檢察工作機制進行掌控，另一方面，通過有關部門和社會對檢察工作機制進行監督，以保證檢察工作機制創新在現行法律框架范圍內運行，防止檢察權違法行使和濫用。

第四，加強和實行檢察工作改革的規范化，有利于吸收社會各界、特別是有關專家的智慧，集思廣益，促進檢察工作機制創新水平的提高。檢察工作機制創新是帶有根本意義工作創新，單靠檢察工作機制創新的主體自身思考和探索、設計顯然是不夠的，難免會有這樣或那樣考慮不到的地方，必然會影響到檢察工作機制創新的水平提高。為了促進檢察工作機制創新水平的提高，這就需要通過加強和實行檢察工作機制創新的規范化，集思廣益，廣泛吸收社會各界、特別是有關專家學者的智慧，融入到檢察工作機制創新的出臺和實施過程中。這樣必然會使檢察工作機制創新更加完善，有力促進檢察工作機制創新水平的提高。

第五，加強和實行檢察工作改革的規范化，更可以使檢察工作機制創新贏得社會各界的理解和支持，增強實效。因為通過加強和實行檢察工作機制創新的規范化，可有效改變目前檢察機關檢察工作機制創新、自我創制、自我實施的孤立、封閉式格局，吸收社會各界和有關部門參與檢察工作機制創新的創制、評價，從而可以使社會各界、特別是有關部門了解和認同、支持檢察工作機制創新，提高檢察工作機制創新的效果。

二、加強和實行檢察工作改革的規范化應當堅持的主要原則

檢察工作改革規范化必須遵循一定的規則，而不能隨意進行。根據“規范化”是使合于一定的標準的基本含義[3]，筆者認為檢察工作機制創新的規范化就是在一定的政治、經濟形勢下，檢察機關創新工作機制應當符合一定的標準和規則，這不僅是保證檢察工作機制創新正確的價值取向所必須，也是保證檢察工作機制創新具有可操作性和達到預期效果的重要手段。鑒于此，筆者認為，在當前黨和政府部署推進社會治理創新的新形勢下，檢察機關加強和實行檢察工作改革的規范化，應當堅持以下主要原則，以確保檢察工作改革正確的價值取向和取得應有實效。

第一，應堅持在現行法律框架范圍進行工作改革的原則。檢察工作改革是以往檢察工作機制的革新和突破。這個革新和突破不能隨意進行，而必須在一定的規則控制之下。因為檢察機關作為國家的法律監督機關，行使的是國家公共權力。根據現代法治民主國家確立：“公民是法無禁止即自由，而公職機關及其人員則是法無授權而不為”規則[4]，檢察機關的工作改革是不能突破現行法律規范的，只能在現行法律的基本框架范圍內進行。突破現行法律規定去搞工作機制創新，必然導致破壞法治、法律虛無主義泛濫的惡果。因此，加強和實行檢察工作改革規范化，首先必須堅持在現行規定范圍進行的原則。

第二，應堅持由上級領導機關掌控和有序推進的原則。由于檢察工作改革涉及面較廣，既涉及到與以往檢察工作機制的銜接和協調問題，又涉及與檢察工作密切聯系的其他部門工作問題，還涉及相關法律貫徹和統籌協調問題。而檢察機關所履行的法律監督職責又具有很強的司法性，對工作的創新不能過于激進，必須持穩妥和慎重的態度。為了改變目前各級檢察機關工作機制創新各自為政的有些混亂的狀態，必須加強和實行檢察工作改革的規范化，其中需要堅持的原則就是要加強上級檢察機關對檢察工作改革的領導和掌控，確保檢察工作改革有秩序、有步驟地推進。

第三，應堅持建立檢察工作改革價值評估體系的原則。為杜絕目前檢察工作改革過濫，有些工作改革是趕時髦，為了改革而改革，實效價值不高，甚至涉嫌違法等現象，在加強和實行檢察工作改革規范化的過程中，除了要堅持由上級領導機關掌控外，其中重要的原則就是要堅持建立健全對檢察工作改革的事前論證和事中評估及事終的評價體系。即在實行檢察工作改革前，要加強對實行工作改革創新內容及其程度的可行和必要性論證，在實行中期要進行中期評估，實行過程完結，要組織對其運行過程及其價值的評價。這樣才能盡最大可能保證出臺的檢察工作改革名副其實，發揮應有的效能。同時，也能有效防止和杜絕那些不必要的、負面影響大的、乃至違法的所謂檢察工作改革的出臺和實施。

第四，應堅持實行上級院主導授權和下級院申請實施相結合的原則。由于檢察工作改革涉及面較廣，影響大。對此，筆者認為，由省級以下的基層檢察院主導直接實施檢察工作改革不妥當。因為省級以下的基層檢察院雖然執法辦案工作經驗豐富，但工作視野不寬，站的角度不高，由其直接主導實施檢察工作改革肯定會在全局問題和其他有關部門工作的協調關系上考慮不周、設計得不夠全面，難免會出現這樣或那樣問題。而由省級以上檢察院由于站的角度高、視野較廣，由其主導授權基層檢察院進行檢察工作改革就可以顧及到全局和有關部門工作的協調問題。當然，省級以下基層檢察院由于其執法辦案工作經驗豐富，也最能了解檢察工作改革迫切需要創新的地方。因此，在檢察工作改革方面，省級以下基層檢察院可以發揮自已的優勢，積極主動向省級以上檢察院申請提出實行檢察工作改革，然后再由省級以上檢察院審核是否批準。這樣，堅持檢察工作改革實行由省級以上檢察院主導授權和下級院申請實施相結合的原則，不僅可以使省級以上檢察院和基層檢察院在實施檢察工作改革上做到優勢互補，而且可促進檢察工作改革規范化、有序推進。

第五，應堅持鼓勵檢察工作改革的原則。在當前社會正處于轉型、黨和國家正在推進社會治理創新的新時期，真正做到檢察工作改革不僅具有非常重要意義，而且也是具有相當大的難度，需要實行的檢察機關深入論證、思考和探索。為此，作為省級以上的檢察機關在主導檢察工作改革的過程中，要建立健全鼓勵機制，通過規范化措施，對出臺確有創新的檢察工作改革舉措，并成效突出的檢察機關實行激勵和獎勵。這樣，不僅是對實行檢察工作改革的肯定，更可以調動基層檢察機關工作改革的積極性和主動性。

三、加強和實行檢察工作改革規范化的基本設計和構想

根據上述的加強和實行檢察工作改革實行規范化必須堅持的基本原則，針對當前全國地方各級檢察機關出臺和實施的檢察工作改革呈現出不規范、各自為政的現象，為了加強對檢察工作改革的規范化管理，筆者建議應仿照研究課題立項制的管理制度及辦法，以期加強和實行檢察工作改革的規范化。鑒于此，筆者對加強和實行檢察工作改革的規范化的具體實施方案提出以下基本設計和構想：

第一，省級以上的人民檢察院應有設立主管檢察工作改革的管理職能部門。檢察工作實踐證明，設立主管職能機構并加強其職能建設，不僅可為檢察工作的發展提供有力的組織保障，而且可有效掌控檢察工作的發展方向，保證檢察工作的規范、有序發展。因此，在運用法治思維和法治方式的視野下，實行檢察工作改革更應該要設立職能部門去管理。鑒于省級以上的人民檢察院具有掌握全局、協調各方的優勢，對此，筆者建議，根據現行省級以上檢察機關機構設置的實際情況，要賦予最高人民檢察院司法改革辦公室和省級（省、自治區、直轄市）人民檢察院法律政策研究室主管“檢察工作改革”職能，即最高人民檢察院司法改革辦公室有主管全國檢察工作改革管理之職，省級人民檢察院法律政策研究室有主管本省檢察工作改革之職，具體履行授權、掌控、推行檢察工作改革之管理職責，以保證檢察工作改革置于省級以上檢察機關的領導和控制之下，促進檢察工作改革的規范化發展。

第二，應取消市（設區的市）級以下檢察機關直接實行工作改革創新的權限，改為實行省級以上檢察機關的授權制。為了改變全國地方各級檢察機關實施檢察工作改革各自為政、有甚至涉嫌違法、創新水平不高等有些混亂現象，筆者建議，應取消市級以下檢察機關自行決定實施檢察工作改革的權限，改由省級以上人民檢察院授權制。即凡是要實行檢察工作改革的，市級以上檢察機關不得自行直接創制和實行，必須按照有關程序規定，取得省級以上人民檢察院授權批準后，才能創制和實施。這樣不僅是慎重理性對待檢察工作改革的客觀需要，而且也可防止所謂的“檢察工作改革”過濫、只顧地方或部門利益現象的發生；同時，也能保證省級以上檢察機關對檢察工作改革的管理，實現檢察工作改革的規范化。

第三，應實行檢察工作改革的申報制和立項核準制。為了既能保證省級以上檢察機關對檢察工作改革的掌控和規范化管理，同時，也利于充分發揮市級以下檢察機關對檢察工作改革的主動性和創造性，筆者建議應實行檢察工作改革的申報制和立項核準制。即每年由最高人民檢察院和省級人民檢察院根據檢察工作改革的實際需要，將需要探索和實行的檢察工作改革的若干個項目選題進行公布和招標，要求本行政區域內的檢察機關限期（建議在3個月內）投標申報；同時，各級人民檢察院也可根據自已探索和設計的檢察工作改革的項目選題，按照其重要程度和涉及面大小，向省級以上人民檢察院申報實施全國性或全省性的檢察工作改革的項目選題。凡是申報的檢察工作改革項目選題的，要有提出實行檢察工作改革項目選題的背景及必要性和可行性論證，較為具體其詳細的實施方案設計、實施步驟及其具體的創新之處、預期的價值及其負面效應的防范和消除，本單位實施項目選題已具備的思想意識、人力、物力等及有關部門的支持等有利保障條件、要求主管機關給予的支持和指導、幫助的具體事項、項目選題試行的時間期限（建議期限為一年）等。省級以上人民檢察院主管檢察工作改革的部門在收到有關下級人民檢察院申報檢察工作改革的項目選題申請后，要組織有關檢察實務人員和有關專家形成選題項目審核組對各院申報的檢察工作改革的項目選題申請進行評估和審核，再根據評估和審核的結果，擇優將實行檢察工作改革的項目選題授權核準某申報的人民檢察院實施，并提出相關保證實施的嚴格要求。

第四，應建立主管部門對檢察工作改革的跟蹤監督制、中期考察評估制和試行期滿的考核驗收制。為了加強省級以上檢察機關對其授權實施的檢察工作改革的監督管理，促進檢察工作改革的規范化，省級以上人民檢察院主管部門要加強對其授權實施的檢察工作改革承辦單位的落實情況進行跟蹤監督，及時了解落實動態，及時解決落實過程中存在的問題及障礙，以推進檢察工作改革的順利實施。與此同時，要加強對承辦落實單位實施檢察工作改革的情況進行中期評估，組織有關專家進行考察和評價，重點考察和評估檢察工作改革實施狀況是否與原來所設計的宗旨相符合，其改革創新程度及其價值如何，在試行過程中還存在那些問題，需要采取那些措施加以完善等。如果經過中期評估，該檢察工作改革項目選題不符合當實施的條件或實施價值較低，則可以以命令的方式終止該項檢察工作改革選題的實施。如果經過中期評估，仍有繼續試行的必要，并加以完善，則可責令承辦單位繼續試行。如果檢察工作改革項目選題試行期滿，則要組織專家評是驗收組對承辦檢察工作改革的試行情況進行評審驗收，并對檢察工作改革的項目選題試行整體狀態作出總結評價及是否通過驗收的結論性決定。

第五，應建立檢察工作改革的推廣制。省級以上人民檢察院經過對其授權實施的檢察工作改革項目選題試行期滿進行考核驗收后，如果已通過考核驗收，并認為該項檢察工作改革選題具有創新水平高、實施效果及價值大，操作方案和規則已經成熟，并且具有在全省性、全國性推廣實施的的客觀需要。即可按照法定的程序，經過將該項檢察改革的項目選題提效省級以上人民檢察院檢察委員會討論通過后，下發全省或全國檢察機關施行，以鞏固和擴大該項檢察工作改革項目選題的效果。

第六，應建立對承辦試行檢察工作改革項目選題的獎勵制。為鼓勵創新檢察工作改革，充分調動各級檢察機關、特別是基層檢察院工作改革的積極性和主動性，省級以上人民檢察院在加強對檢察工作改革進行規范化管理的同時，可采取以下措施建立措施機制，建立健全對承辦檢察工作改革單位的獎勵制度：一是要在年度工作考核考評上，要將“檢察工作改革”納入考核計分指標，并適當提高分值；二是給予必要的經費和指導支持；三是每年要設立若干個“檢察工作改革”獎項，給予物質和精神獎勵；四是對探索水平較高、經驗成熟、效果良好、具有普遍推廣價值“檢察工作改革”、可由省級以上人民檢察院命名為“某人民檢察院某項工作改革”模式，以增強承辦和探索檢察工作改革單位的榮譽感和自豪感。通過上述獎勵制度措施，可充分調動各級檢察機關、特別是基層檢察院承辦和探索檢察工作改革者的積極性和主動性，促進更多、水平更高的檢察工作改革不斷地出臺。

[1]呼旭光，趙麗.用法治思維和法治方式治國理政[J].中共山西省直機關黨校學報，2013（3）：8.

[2]郎佩娟.監督學[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2011：3-4.

[3]現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2002：474.

[4]周永坤.集體返航呼喚罷工法[J].法學，2008（5）：4.

The Standardization of Procuratorial Reform in Relation to the Ideology of the Rule of Law

Chen Guangji
(The People’s Procuratorate of Wuhu City,Wuhu Anhui 241000)

With the current background of governance by “the Rule of Law”adopted by the Communist Party and the State government，it is legitimate and necessary to strengthen the standardization of the procuratorial reform.In order to ensure the correct value guidance and promote the standardization of procuratorial reform,we must adhere to a few principles:law-abiding innovation,supervision by the higher authorities,orderly progression,the establishment of innovation value evaluation system,the combination of authorial guidance with applications by subordinate procuratorates,and incentives to innovation.The construction of procuratorial work reform and standardization should make the following design:administrative departments should be set up for procuratorates at or above the provincial level,authorization system for mechanism innovation application and grant of procuratorates at or above the provincial level,authorial departments and mid-term evaluation system and acceptance system for investigation and supervision,and a reward system for innovation measures and projects.

social administration innovation;mechanism innovation of procuratorial work;standardization

D926.3

A

1671-5101(2015)03-0001-05

（責任編輯：丁忠甫）

2014-12-01

陳廣計（1964-），男，安徽泗縣人，安徽省蕪湖市人民檢察院研究室主任，碩士，國家四級高級檢察官。