我國城鄉一體化發展進程、問題及對策分析

王江

（中原工學院，河南 鄭州 450007）

我國城鄉一體化發展進程、問題及對策分析

王江

（中原工學院，河南 鄭州 450007）

城鄉一體化是我黨在建設中國特色社會主義現代化過程中的必然指向，亦是全面深化改革發展到一定階段的產物。分析新中國成立至今城鄉關系演進，歸納整理其存在問題，對現階段我國完成民族復興偉大構想，建設城鄉一體化、協調城鄉發展、縮小城鄉差距具有重要的理論和現實意義。

城鄉一體化；改革；制度

一、研究背景

2013年，黨的十八屆三中全會明確指出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。

城鄉二元結構問題在我國存在已久，突出表現為城市以現代化大工業生產為主，而農村仍然是傳統的小農經濟。長期二元態勢割裂了城鄉共同發展，呈現出城市一枝獨秀，“三農”問題深重，限制工業乃至國民經濟的有序發展，阻礙我國進行現代產業結構調整。長期的城鄉差別更可能造成許多社會問題，如社會裂痕、收入分配差距顯著、政府公信力不足等，成為社會和政治不穩定的潛在因素，引發政府的合法性危機。

二、城鄉關系演進

建國以來，我黨帶領各族人民頑強拼搏、努力奮斗，取得的成就世人矚目。但是，我們還應清醒的認識到，成績的清單與人民的期許仍有不小的差距。在全面深化改革的今天，系統總結60年來我國城鄉關系的演繹和問題，對全面貫徹落實十八大和十八屆三中全會健全城鄉發展一體化體制機制目標具有重要的借鑒意義。

（一）改革開放前：單級發展，城鄉分離

新中國成立初期，積貧積弱，這一時期是我國國民經濟恢復和建設的重要時期。三大改造的基本完成和城鄉居民溫飽問題的初步解決，使我國的發展重心轉移到工業化進程上來，城市應然成為政策傾斜之地，戶籍、糧食、人民公社、統購統銷等系列重工輕農制度的實施，基于當時的歷史背景與國情，確實為我國的城市化和工業化的迅速而有序的進行提供了物質條件，但也著實限制了城鄉間人口和生產要素的互通，減緩了農村發展，造成了快慢發展有別、繁榮落后兩貌的城鄉分離狀況。

（二）改革開放后：統籌發展，城鄉一體

改革開放后，隨著新經濟成分的融入和解放思想的深入，重工輕農政策逐漸松綁，主要體現在廢除人民公社制度，建立家庭聯產承包責任制，激活了農村經濟；統購統銷制度的取消，促使越來越多的農民進城務工。但是，伴隨著城市在分配、社會保障等制度改革，因身份的差別，形成了新的福利待遇鴻溝。

2002年召開的黨的十六大成為我國城鄉關系發展的歷史性轉折。由于前期一系列農業支持工業、農村支持城市的政策性投放，激發了城市工業發展的活力，工業在這一階段得到空前的充分發展，從而使得“工業反哺農業、城市帶動農村”目標的實現具備了經濟基礎；長期城鄉不均衡的發展態勢而引發的收入差距、身份差異、分配不統一等社會問題的凸顯，也使得我國在對待農業、農村、農民的頂層設計方面不得不作出新的調整。

為實現全面建設小康社會的偉大目標，從黨的十六大開始，“三農”問題漸成我黨的重要和中心工作，這從我黨十六大以來的工作報告中可窺一斑。十六大報告中提出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”；十六屆三中全會上將統籌城鄉發展納入“五個統籌”；十七大報告指出“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”；十八大強調農業、農村、農民的發展是推動中國特色社會主義事業發展的一項重要內容，是全黨工作的重中之重，根本實現途徑就是城鄉一體化發展；十八屆三中全會更是明確指出制約城鄉發展一體化的主要障礙就是詬病已久的城鄉結構，要在體制機制上下功夫，打通城鄉壁壘，真正實現讓廣大農民共同平等分享現代化成果，此次改革將是繼糧食流通、農村經營體制、農業稅改革后的又一重大舉措。

三、城鄉一體化建設存在的問題

從改革開放前城鄉關系間制度籬笆叢生，到改革開放后直至十八屆三中全會開創的城鄉關系發展新局面，經過長期的探索和總結，我們已經基本找到了一條消弭城鄉發展不均衡的路線，那就是破除城鄉二元結構、統籌城鄉發展、建立健全相關體制機制等。前途是光明的，道路是曲折的，城鄉現實差距的客觀存在，使得我們在科學規劃城鄉發展愿景的同時，也應十分清醒的認識到任重而道遠，要真正實現城鄉一體化發展，必須厘清當前現存的各種問題。

（一）農業基礎薄弱

黨的十八大報告明確指出了我國農業基礎的薄弱性，同時表明我國農業基礎薄弱的歷史問題，由于人口基數大、人均耕地少、人均自然資源匱乏以及農業基礎設施設備落后等問題，都在伴隨著城鄉一體化的過程中充分凸顯，嚴重阻礙國民經濟的快速發展，其主要表現在三個方面：首先，農業基礎裝備水平較低。耕地數量減少伴隨技術落后等客觀因素，加之農業科技創新水平低、重點科研少等主觀因素，導致農業發展蕭條；其次，農產品流通率低，流通方式落后，市場調控不充分，阻礙農產品順利進入市場，制約農業發展；最后，糧食安全問題越發嚴峻，實現糧食大生產的同時，如何在現行保障條件差、供給能力弱、技術手段少、環境污染嚴重的條件下，保障糧食安全，成為保障社會穩固發展的前提。

（二）城鄉公共服務失衡

長期的投入不足、關注不夠，使得農村在基礎社會公共服務方面與城市相比，差距顯著，2000年李昌平寫信給時任總理朱镕基直言“農村真窮、農民真苦、農業真危險”就是切實寫照。黨的十六大以來，中央調整工作重心，著重解決“三農”問題，加大農業投入、改善農村面貌、提高農民收入，村村通、新農村建設、新農合等系列政策施展，著實使“三農”問題有所改觀，如全國100%的行政村和95%以上的自然村通上了電話，100%的鄉鎮和90%的的行政村通了寬帶。囿于歷史積累，長期對農村投人不足,且財政投人又偏重解決農業生產問題,涉及農村基礎設施建設、教育、醫療衛生、社會福利等社會事業服務與投入水平較之城市仍有不小差距。

（三）城鄉居民收入差距大

伴隨著改革開放的深入和新經濟成分的融入，社會結構也出現不同調整和分化，貧富差距、區域差距、城鄉差距成為社會結構變遷的顯著表現。國家統計局數據顯示，2009年我國城鄉居民收入差距達到了前所未有的3.33：1，雖然2013年我國城鄉居民收入比連續4年下降，下降到3.03:1但依然處于高位。收入差距擴大顯性看來是城鄉居民工資性收入和財產性收入差別，國家也把“增收”作為改善農村民生的主要手段。但是，透過現象看本質，造成城鄉收入差距的真正原因是長久以來城鄉二元結構、城鄉勞動生產率差距、國家政策扶持不同等造成的。

（四）農村內生發展力不足

城市的區位優勢，使得城市在人才引進、招商引資等方面享有得天獨厚的優勢，農村雖富有資源，但軟硬件方面的欠缺使農村地區的快速發展受到限制。如走旅游產業發展的城鄉一體，由于交通基礎設施落后、信息網絡化建設滯后、接待服務水平低下等綜合配套能力不足，抑制了旅游產業的深度、廣度開發，導致農村轉型、農民增收的目標在質的突破上舉步維艱。政策性投入雖然增加了農民收入，礙于農村內生發展能力限制，農業收入仍然是農村家庭收入的主要來源，經營性收入無論是總量還是所占比重，均沒有實質性提高。

（五）觀念意識陳舊

改革開放作為我國現代化過程中的一次偉大變革，在改變我們生活方式的同時亦解放著我們的思想，這次變革雖然主要由城市來承擔，但改革開放的滾滾洪流也沖刷了我國廣大農村，一大批先進農民代表脫離土地，在改革開放的歷史進程中成為了弄潮兒。但由于我國屬于傳統農業型國家，小農意識長期處于主導地位，受教育廣度、深度有限，等、靠、要的思想仍根植于農民意識中，科學發展、文明生活、自主建設意識缺乏，導致主動投身于城鄉一體化建設的動力不足。如在一些鄉鎮干部的意識中，城鄉一體化就是簡單的“造城運動”、“壓井改為自來水”等，開展工作方式上不能依法行政，簡單粗暴。

四、城鄉一體化建設對策分析

我國在城鄉一體化的建設過程走過太多的曲折，在全面深化改革的今天，我們要因勢利導，積極推動城鄉關系由脫節實現有效銜接，打造新型城鄉關系，促進城鄉產業聯動，不失時機的推進城鄉一體化建設。

（一）加強制度建設，為城鄉一體化建設提供制度保障

建立一套與城鄉一體化建設相匹配的體制機制是推進城鄉一體化建設的重要保障條件，體制機制是否健全完備、科學規范、運行流暢，直接關系到城鄉一體化建設的推進水平。傳統二元結構下，城鄉管理呈現分而治之的狀況，政府管理的初衷更多著眼于城市，對農村的關切不夠。在全面推進依法治國的今天，我國更應該推進城鄉一體化建設體制機制方面的頂層設計。

1.深化戶籍管理制度改革。黨的十八屆三中全會提出 “要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”，這就要求我們在進行戶籍制度改革的過程中，不能單純的開展戶籍上的“農改非”，涉及戶籍的相關子女上學、醫療保險、就業等方面也須跟進保障，使得廣大進城農民不單單看到的是身份認同，更應該是在社會福利方面的共享。

2.探索科學規范的土地交易制度。一定時期，關于低價強征、拆遷賠償等土地使用糾紛問題曾經是我國社會的熱點，激發社會矛盾連連。在城鄉一體化規模建設的今天，如何杜絕土地糾紛，保護農民權益，是政府義不容辭的責任和義務。政府在土地征用的范圍、補償標準、審批流程等方面必須進行調整和規范，充分保護農民的合法權益。

3.建立更加公平的社會保障制度，實現城鄉社會保障均等化。農村居民因戶籍差別、居住地、就業等不同，在事實享受的社會保障方面與城鎮居民存在著差異化問題。隨著我國政府在政策方面的不斷調整，社會保險、社會福利、社會救助等社會保障措施在農村逐漸開展，幅度、力度也呈現上升趨勢，但冰凍三尺非一日之寒，困擾我國已久的農村社會保障問題在現階段仍然是項艱巨任務，只有理性設計、長遠考量，科學做好加減法，集科學性、公平性、持續性、可操作性為一體的社會保障制度，才能真正實現城鄉社會保障均等化的目標。

（二）加強農村公共事業發展，推進公共資源共享

1.進一步完善農村基礎設施建設。相比城市，農村基礎設施建設堪稱“落后”，如電網建設、交通網建設、網絡建設等。我國要開展現代化農業建設，就要適時對農村基礎設施進一步完善。落后的農村電網要積極進行改造，不能簡單立足于夠用，更要著眼于長遠的設計；鄉鎮交通除了實現村村通，更要加強安全、快捷性建設；在當今信息化社會下，網絡信息化建設更是要實現全覆蓋，能讓鄉鎮居民享受到高速、穩定的網絡服務。

2.提高農村醫療文化教育水平。農村居民享受到的醫療文化教育水平長期低于城市已是人所共知，改革農村醫療文化教育工作體制機制，推進城鄉醫療文化教育均衡發展也是推進城鄉一體化建設的應有之義。國家應加大對農村的醫療文化教育經費投入，采用政策引導和相關激勵措施，鼓勵、引導城市醫療衛生教育工作人員積極投身到農村建設事業上來，建立健全合理的城鄉醫療文化教育服務體系，提升農村醫療文化教育服務水平。由于農村居民受教育程度有限，地方政府要結合實際，加大宣傳力度，加強農民家庭教育，改變落后的陳舊思想。

（三）加大培訓，拓寬失地農民就業渠道

傳統農業社會中，土地對于農民的重要性不言而喻，城鄉一體化建設的實施，必然形成大量的失地農民，這對于以耕種為主的農民來講無異于“失業”，解決失地農民的就業，不單單是就業問題，而是一個社會問題，如若處置不好，將會引發社會矛盾，影響社會穩定。加強對失地農民開展相關職業技術培訓，政府應劃撥專款，組建專業隊伍，有針對性的對失地農民再就業開展分類指導，組織開展非農技能培訓班，實現勞務輸出和培訓的有機結合。培訓過程中，除了在就業技能上加以指導，還應加大對就業素質的提高，相關就業觀念扭轉、職業道德樹立、法規法紀遵守等方面加以培訓。

On Process,Problems and Countermeasures of Urban-rural Integration Development in China

Wang Jiang
(Zhongyuan University of Technology,Zhengzhou Henan 450007)

Urban and rural integration development is an inevitable choice of our party in the process of building socialist modernization with Chinese characteristics,also is the product of the comprehensive development of deepening reform to a certain stage.The article,through analyzing the evolution relations between urban and rural areas since the founding of new China,sums up the existing problems of complete national rejuvenation on the present stage,and points out its theoretical and realistic significance.

urban-rural integration;reform;system

F293，F320.3

A

1671-5101(2015)03-0110-04

（責任編輯：孫雯）

2015-03-23

王江（1983-），男，河南遂平人，中原工學院助教，碩士，主要從事政治學研究。