“三位一體”凸顯海上救助機制優勢

■ 崔世甲

我國救撈事業是黨和國家構筑的海上德政工程，以救助人命、保護環境、服務社會、保障安全為宗旨，突出體現了黨和政府以人為本、關愛生命、執政為民的理念。交通運輸部救撈系統是我國唯一一支國家專業救助打撈隊伍，承擔著海上人命救助、船舶和財產救助、沉船沉物打撈、海上消防、清除溢油污染等重要使命，是海上德政工程的重要踐行者之一。

救撈事業誕生以來，幾經重大海難的考驗和國家政策的變化，走過了曲折波動的發展道路。交通運輸部救撈系統借助于2003年救撈體制改革所釋放的巨大能量，圍繞“三精兩關鍵”的總目標，走出了一條獨具特色的發展之路，確立了救撈“三位一體”新模式，救撈專業能力顯著提升，已發展成為我國海上救援的中堅力量和國家應急反應體系不可或缺的組成部分，在保障經濟社會的安全發展中發揮著不可替代的重要作用。

一、“三位一體”的形成與發展

（一）“三位一體”新模式的形成。

救撈“三位一體”模式是在救撈實踐中不斷探索而作出的合理選擇。“三位一體”中最早形成的是人命救助、環境救助、財產救助“三位一體”的崗位職責。1957年1月1日，中國、朝鮮、蘇聯三國簽訂的《關于在海上救護遇難的人命和救助海上遇險船舶及飛機方面進行合作的協定》生效，我國政府為此將海難救護與打撈工作合并，交由上海打撈工程局負責。1963年上海打撈工程局改名為上海海難救助打撈局，同時擔負海難救助和打撈雙重職責。1974年，廣州、煙臺救撈局相繼成立，救撈系統擔負起海上救生、船舶救助、打撈清障、海上消防、溢油清除等任務，形成了救撈系統“三位一體”的崗位職責。救撈事業的公益性決定了救撈發展應該主要由國家投入，但由于國家財力困難，“以經營養救助”維持救撈隊伍的生存和運作，成為無奈之舉。體制改革前，救撈系統僅有14個救助站點，救助網絡覆蓋范圍有限；大部分救撈船舶是20世紀70年代建造的老舊船，缺少在大風浪中實施救助的大馬力救助船舶；沒有空中快速搜救能力。進入20世紀90年代，救撈系統設備老舊、技術落后、能力低下的問題越來越突出。

1997年至2003年，渤海灣水域連續翻沉5艘客滾船，死亡數百人。慘痛的教訓證明：單純依靠“以經營養救助”是無法保證救助的。1999年11月24日，“大舜”號海難中282人命喪大海，震驚中外，突出地暴露了救撈體制落后、能力低下的嚴酷事實，成為引發救撈體制改革的直接動因。

體制改革前，救撈系統沒有空中救助能力，雖然在2001年組建了上海海上救助飛行隊，但未形成實際救助能力。體制改革后，救助飛行隊迅速發展壯大，并裝備了先進的救助航空器，救助單位裝備了新型的快速救助船舶，打撈單位建造了一批大型打撈裝備，救撈系統由此具有了空中立體救助、水面快速反應、水下搶險打撈“三位一體”的綜合功能。

通過體制改革，組建了救助、打撈、飛行“三位一體”的國家專業救撈隊伍，在我國沿海初步形成了海空立體救助體系和應急搶險打撈體系（見圖1）。交通運輸部救撈系統由交通運輸部北海、東海、南海救助局，交通運輸部煙臺、上海、廣州打撈局，交通運輸部北海第一、東海第一、東海第二、南海第一救助飛行隊組成，由交通運輸部救助打撈局實行統一垂直領導和管理。

（二）“三位一體”的中國特色救撈事業發展之路。

在西方資本主義國家，傳統觀念認為對遇險船舶實施救助打撈是商業行為，政府對此不負責任。但在社會主義國家，由于遇險船舶主要是國家財產，政府不僅負責營救海上人命，更需要建立專業救撈力量保護國家財產，前蘇聯等社會主義國家莫不如此。新中國成立之初，國家即成立了中國人民打撈公司，其主要業務為打撈沉船、疏通航道及搶救遇險船舶，撈起沉船上百艘，經修理后投入運輸使用，支持了新中國水運的興起，救撈合一的模式由此萌發，這是社會主義制度下救撈事業發展的必然選擇。

20世紀70年代，在我國救撈事業較快發展時期，曾有進口“超黃蜂”直升機從事人命救助的動議。但在國家財政困難的情況下，為了以有限的財力適度地滿足救助人命和救助船舶財產這兩個方面的需要，我國選擇了發展兼具船舶救助、人命救助、環境救助和搶險打撈功能的專業救撈力量，而不是發展空中救生力量，這是當時國情下實現經濟價值和社會價值最大化的合理選擇。

進入21世紀，隨著經濟社會發展和觀念進步，人的價值高于一切已成普世觀念，環境保護意識日益深入人心。國際社會廣泛認為：各國政府不僅要負責營救海上遇險人命，更要負責防止海難事故演變為環境污染災難。2000年10月，載有6 000 t劇毒化學品的“耶沃利太陽”號貨輪在法國沉沒，民眾寢食難安，引起巨大反響。事后的民意調查表明，50 %的法國人認為，有關當局應為這些不斷發生的海難污染事件負責。2002年11月，載有7萬多噸燃料油的“威望”號油輪在西班牙觸礁破裂，發生大規模溢油并最終沉沒，國內外紛紛質疑西班牙政府處置不當，甚至事隔一年之后，馬德里民眾仍然舉行大規模抗議游行，強烈要求相關政府官員辭職。國際社會已形成共識：對可能危害本國海洋環境的遇險船舶和沉船，沿海國家有權進行強制性救助和打撈移除，同時，防止遇險船舶和沉船嚴重危害社會公眾利益，也是各國政府的責任和義務。基于這種認識，英、法、澳大利亞等多國政府紛紛租用救助拖輪待命值班，保護本國沿海免受遇險船舶和沉船危害，西班牙政府還設立了專業救助部門，大量配備救助拖輪和防污裝備。作為社會主義國家，我國政府更有必要擁有一支船舶救助和搶險打撈專業力量，這是維護我國社會公眾利益和穩定安全發展必不可少的需要。

在貫徹落實科學發展觀和全面建設小康社會的新時期，我國海上救助的中心工作已從救助船舶財產轉為救助遇險人命，搶險打撈的意義也由挽救遇險船舶升華為挽救海洋環境和通航環境。通過2003年救撈體制改革，救撈系統實現了由救撈合一向救助、打撈、飛行“三位一體”的轉變，大力建設適應人命救助需要的海空立體救助力量，同時努力發展從事環境救助、財產救助的專業搶險打撈力量，優化了救撈資源配置，增強了救撈綜合實力，有利于救撈力量統一指揮、優勢互補、發揮合力，實現社會效益最大化。

圖1 專業救撈力量部署圖

二、“三位一體”的優勢與科學性

（一）“三位一體”在國際范圍的優勢對比。

海上救助打撈具有悠久歷史，各沿海國形成了各自不同的救撈體系，其中美國、英國、日本具有一定的代表性。

美國海上救助機構主要由海岸警備隊、海岸警衛輔助隊以及海上救助協會組成。海岸警備隊為政府準軍事機構，雇傭船員、飛行員、潛水員等技術人員及相關管理人員組織和實施搜尋救助，同時又是美國海上搜救的協調機構。海岸警衛輔助隊是民間性的非軍事組織，輔助海岸警備隊執行相關職責以及協助進行公眾安全教育。海上救助協會是非營利性慈善機構，其宗旨是促進對海上遇險者的援助，工作重點是為志愿者救助組織籌款和提供搜救裝備。

英國海上救助機構主要有海事和海岸警衛署、英國皇家救生艇協會。海事和海岸警衛署負責管理國家海上救助協調中心和海岸救助志愿者隊伍，并租用了擁有搜救直升機的飛行隊執行救助值班待命，也租用救助拖輪待命值守以防止海難引發環境污染。英國皇家救生艇協會是世界上最大的私人志愿者海上人命救助機構，完全依靠志愿捐助獲得收益。此外，還有眾多地方性機構（有的是志愿者機構，有的是政府撥款機構）在特定區域從事海上救助。

日本的海上救助機構主要有海上警備隊和日本海難救助協會。海上警備隊屬于國家準軍事機構，承擔海上救助、海上保安、交通安全、環境保護等職責。日本海難救助協會的主要宗旨是海上人命救助和財產保護以及醫療服務，資金來源于日本船東協會、日本航運基金會以及個人捐助。

上述各國的救助體系各具特色、各有所長，但是其政府缺乏救助打撈的綜合能力，尤其是缺乏可以隨時調動的搶險打撈力量。隨著船舶大型化的發展，重大海難事故往往同時威脅海上人命、海洋環境和財產安全，救助打撈不及時往往導致海難事故演變為重大環境災難。1989年，美國“Exxon Valdez”號油輪在阿拉斯加觸礁擱淺，3.6萬t原油泄漏。由于救助打撈不及時，致使1 609 km 的海岸、7 770 km2海域被污染，海洋生態系統遭到了嚴重破壞，大量野生動物死亡，漁業資源受到損害，漁場被迫關閉，直接經濟損失超過80億美元。服從政府調動的、具有綜合能力的專業救撈隊伍有利于及時有效地應對海難事故，避免重大人命傷亡和環境污染災難，這種觀點已得到國際業界的廣泛認同。前蘇聯曾擁有世界一流的國家搶險打撈隊伍，俄羅斯實行私有化后，打撈單位轉為企業，搶險打撈功能自然消亡。“庫爾斯克”號核潛艇沉沒后，俄羅斯不得不雇用挪威的打撈公司打撈“庫爾斯克”號核潛艇，使得俄羅斯對打撈單位轉業之舉追悔莫及，但在私有制下已很難重建國家打撈力量。

（二）“三位一體”在我國社會主義制度下的科學性。

“三位一體”獨具特色的救撈事業發展之路，是我國社會主義制度國情下救撈事業發展道路的必然選擇，是實現救撈全面協調可持續發展的基本條件。我國救撈系統在“三位一體”模式下擁有的海上救助打撈的完整能力及出色業績已獲得國際業界的廣泛認同，并被選入國際人命救助聯盟和國際救撈聯合會的決策機構。

海難事故具有較強的偶發性、群發性，大寒潮或強臺風往往造成多個險情同時發生。但是，從經濟合理的角度考慮，國家不可能維持能滿足偶發、群發險情全部需要的常規救助值班力量。救撈系統“三位一體”模式整合了救助與打撈資源，既有一支常規救助力量實施全天候值班待命，滿足頻發的小規模海上人命救助需要，又有一支隨時可以調用的搶險打撈力量作為救助力量的支撐和補充，在群發性、群體性救助或重大海難時，能夠迅速投入應急救助和搶險打撈。如此，合理地配置了救撈資源，實現了社會效益的最大化。

我國救撈系統“三位一體”的新模式，形成了救助單位、打撈單位和飛行單位“三位一體”的隊伍建制；以人命救助為核心的人命、環境、財產救助“三位一體”的崗位職責；空中立體救助、水面快速反應、水下搶險打撈“三位一體”的綜合功能。

“三位一體”有利于發生海難時對救撈力量統一指揮、協調行動，充分發揮救助、打撈、飛行三者的優勢。救助直升機發揮其快速搜尋和懸停救生的優勢，迅速到達現場救助遇險人員，特別是需要急救的危重傷員；救助船舶可以長時間在海上實施滅火、拖帶和大規模人員救助等多種作業；打撈船舶對爆炸、碰撞、觸礁、擱淺、浸水、傾側、沉沒的船舶實施搶險救撈，三者結合形成完成救撈任務所需的整體力量，提高了處置海難的整體效能。

“三位一體”還使救撈系統具有應急搶險打撈能力，有利于在綜合交通運輸體系中發揮保障作用。隨著船舶大型化發展，“一船沉沒，全港癱瘓”的威脅越來越大，海難造成重大污染災難的風險越來越高。政府擁有一支可以隨時調動的應急搶險打撈力量，有利于及時、高效地清除通航阻礙和海上污染源，保障海洋環境和海上通航安全。

三、“三位一體”的專業隊伍建設與救撈業績

（一）救助力量概況。

體制改革以來，救撈系統建設了一支不畏艱險、勇于拼搏的國家專業救助隊伍，實行了全天候海上待命值班制度，出色地履行了海上人命救助的國際義務和國家賦予的職責。

截至目前，救助單位共有專業救助船艇70余艘，平均船齡12.9 a，平均航速20.9 kn，單船最大功率達到14 000 kW，最快航速達到32 kn；救助職工約2 500人，其中水上一線人員約占60 %。

救助單位在我國沿海北起鴨綠江江口、南至西沙海域，設有24個救助基地，77個待命點，18支應急救援隊。其中北海救助局設有7個基地，25個待命點；東海救助局設有8個基地，26個待命點；南海救助局設有9個基地，26個待命點。與改革前相比，救助基地增加了10個，值班待命點增加了60余個。

體制改革后，救撈系統創造性地實行了“關口前移、站點加密、動態待命、隨時出擊”的動態待命救助值班制度，值班船舶改變了以往在港內碼頭停泊待命值班的方式，由遠離事故多發地點待命變為近距離待命，由固定地點停泊的靜態待命變為根據需要調整待命地點和航泊方式的動態待命，救助力量到達事故現場的平均時間大幅縮短，提高了人命救助、環境救助和財產救助的反應速度和救助效率。

主力救助船型介紹：

1）14 000 kW救助船。2007年以來新建的3艘14 000 kW救助船，是救撈系統最大的救助船舶，總長116.95 m、型寬16.2 m、型深7.8 m，最大航速22 kn，續航力10 000 n mile，系柱拖力140 t，可載獲救人員200人。該船可航行于無限航區，具有對外消防和海面溢油處置作業能力，設有直升機起降平臺和機庫，可搭載中型救助直升機出海和返航，并具有直升機補給功能，配有動力定位系統，搭載多種特種設備，能夠進行多種特殊作業。

2）8 000 kW救助船。體制改革以來，救撈系統新建8 000 kW救助船舶近26艘，是救撈系統的主力救助船舶，總長98 m、型寬15.2 m、型深7.6 m，最大航速20.13 kn。該型船舶可航行于無限航區，主要用于海上人命救助和以人命救助為目的的船舶救助及消防滅火，后甲板設有400 m2救助作業區，可供直升機懸停作業及應急迫降。

3）雙體穿浪型快速救助船。體制改革以來，建造雙體穿浪型快速救助船10艘，最大航速32 kn，具有良好的耐波性、快速性和操縱性，可實現原地回轉、平移，被譽為“海上救助輕騎兵”。

（二）飛行力量概況。

體制改革以來，救撈系統建設了一支反應迅速、技術過硬的國家專業飛行救助隊伍，出色地完成了歷次海上人命救助和內陸應急救援任務。

截至目前，4個飛行隊共擁13架救助航空器（其中自有12架、租用1架），11個飛行基地和71個飛行起降點；現有職工500余人，其中飛行員等專業人員約占60 %；飛行救助網絡基本覆蓋渤海海峽、長江口、臺灣海峽、珠江口和瓊州海峽等重點水域。

主力救助直升機介紹：

1）S-76C+直升機。S-76C+直升機是世界上較為先進的直升機之一，配置有強光搜索燈、紅外成像儀、自動懸停系統、電動絞車系統、對空對海電臺等設備。

2）EC 225大型救助直升機。EC 225大型救助直升機可乘坐24名乘客或外掛載荷3.8 t，配備先進的駕駛和通訊設備，裝有雷達、防冰和除冰系統、水上迫降浮筒、機載救生筏等裝備，具備全天候飛行能力，具有速度快、航程遠、功率大、抗風能力強的特點。

（三）打撈力量概況。

體制改革以來，救撈系統建設了一支吃苦耐勞、能打硬仗的國家專業打撈隊伍，履行了國家賦予的職責，出色地完成了歷次重大應急搶險打撈任務。

截至目前，3個打撈單位共有船舶120余艘，平均船齡15 a，平均功率約4 000 kW。設計建造了4 000 t全回轉起重打撈工程船“華天龍”、300 m飽和潛水工作母船“深潛號”、30 000 t自航半潛工程船“華海龍”等主要打撈裝備。“華天龍”為全回轉起重工程船，吊機最大起重能力為4 000 t，旋轉吊重能力為2 000 t。2012年8月交付使用的“深潛號”是我國首艘300 m飽和潛水工作母船，標志著我國海上大深度潛水作業能力歷史性的突破。2012年9月交付的“華海龍”是救撈系統最大的自航半潛打撈工程船，載重30 000 t，配有DP—1級動力定位系統，最大下潛深度23 m。此外，引進了能夠在水深3 000 m處進行復雜作業的150 kW無人遙控潛水器（ROV）；購置了應急卸載設備、溢油應急回收設備和溢油儲運設備各3套，充氣式橡膠圍油欄約13 700 m，引進了LAMOR海上溢油回收設備，海上溢油應急處置能力有了較大提高。

在完成公益性應急搶險打撈任務的前提下，為了減輕國家財政負擔，打撈單位還開展了拖航運輸、海洋石油服務、水工工程等生產業務。

（四）應急救助和搶險打撈業績。

救撈系統發揚“把生的希望送給別人，把死的危險留給自己”的救撈精神，全面履行國家專業海上救撈隊伍人命救助、環境救助、財產救助“三位一體”的崗位職責，在黨和國家、人民群眾需要的時候，能夠沖得上去，救得出來，潛得下去，撈得起來，在關鍵時刻發揮關鍵作用，已成為一支“特別能吃苦、特別能戰斗、特別能團結、特別能奉獻”的海上應急救援中堅力量。

1）應急救助

體制改革10年來，救撈系統共出動救助力量11 929次，救助遇險人員34 030名。

救助船舶能夠長時間在海上執行救援任務，是海上救助的主要力量。2006年5月，受強臺風“珍珠”襲擊，數十艘越南漁船、數百名越南漁民在我國東沙海域遇險受困，越南政府請求我國救援。南海救助局專業救助船歷時17 d，航行6 210 n mile，共對15艘越南漁船、330名越南漁民成功實施救援，完成了我國救助史上規模最大的一次國際救援行動，展示了我國“負責任的大國”形象，越南國家主席陳德良專門致電時任國家主席胡錦濤同志表示感謝。2012年10月20日，圣文森特籍冷凍船“MING YANG”輪航行至日本那霸附近機時，艙失火。東海救助局專業救助船航行近500 n mile，歷時7 d，成功救出船上64名遇險人員，撲滅大火，并將難船拖回舟山。受到中外高度關注，為我國贏得了良好的國際聲譽。

救助直升機居高臨下、快速搜尋、懸停救生，在救助中優勢突出。體制改革之前，我國缺乏空中救援力量，沒有快速直接救生能力，只能通過救助遇險船舶來挽救遇險人員。但漁船船體弱小，一旦遇險很快船毀人亡，等不到水面救援力量趕到，往往只能聽天由命。體制改革之后，空中救援能力大大加強，海上獲救人數較體改之前有了成倍的增加，主要是遇險漁民獲救數量大幅提高。另外，救助直升機在執行內陸重大救災任務中也發揮了重要的作用，體現了專業救助能力。在汶川大地震應急救援中，救撈系統按照黨中央、國務院和交通運輸部黨組的部署，緊急從廈門、珠海、三亞調遣4架專業救助直升機，飛赴1 500 km之外的災區，執行搶險救災任務。南海第一救助飛行隊“B—7125”救助機組成功出動30次，救助被困人員225人，展示了救撈隊伍的頑強作風和技術優勢，贏得了民航直升機抗震救災指揮部和災區人民的好評。

救助實踐證明，救助直升機與救助船舶結合形成的海空立體救助是最有效的人命救助方式。體制改革之后，空中和水上救援力量均得到加強，形成了有效的海空立體救助能力，應急反應速度大幅提高。

2004年11月16日，客滾船“遼海”輪發生火災。在客滾航線附近動態待命的北海救助局專業救助船僅用15 min即抵達現場開始滅火，北海第一救助飛行隊救助直升機也迅速抵達難船上空開始救助行動，340名遇險人員無一傷亡，化解了一起特大人命傷亡險情。

2005年5月2日，客滾船“寶華”輪在大連海域失火。北海救助局和北海第一救助飛行隊出動3架救助航空器、 7艘專業救助船，實施聯合救助，745名遇險人員全部獲救，避免了一次大規模群體性傷亡事故的發生。

2）搶險打撈

通過應急搶險打撈，清除通航障礙，排除災害根源，是救撈系統的重要任務之一。救撈體制改革后，打撈單位認真履行搶險打撈的公益職責，保障了我國水上交通運輸的暢通和沿海地區的安全。

2006年8月10日，超強臺風“桑美”在福建沙埕港登陸，造成嚴重的人員傷亡和財產損失。上海打撈局、東海救助局先后派遣了5艘救助打撈船舶和3支應急救助潛水隊，在沙埕港連續奮戰了21個晝夜，將沉沒在航道的10余艘沉船全部打撈出水，使長50 km、寬200 m、深30 m的主航道恢復了通航條件，為災區政府和人民挽回了重大的經濟損失，為災區恢復生產、重建家園發揮了積極作用。

2006年12月2日，“銀鋤”輪在世博會場館附近南浦大橋旁沉沒，威脅黃浦江通航安全，影響世博會國際觀瞻。上海打撈局克服天寒水冷、流急、障礙物多等困難，奮戰49 d，成功起浮了“銀鋤”輪，恢復了黃浦江航道的暢通。

2007年9月15日，巴拿馬散貨船“暢通”輪在老鐵山水道碰撞受損，并受臺風襲擊斷為兩截。煙臺打撈局調遣多艘專業打撈船舶，分別于2008年7月13日和2009年10月10日將難船艏段和艉段整體打撈出水，排除了煙臺港錨地的通航障礙和污染隱患。打撈工程實施過程中巧妙地利用拉力千斤頂起浮沉船，在國內打撈行業中屬首次嘗試。

2013年8月14日，香港籍57 000 t散貨船“TRANS SUMMER（夏長）”輪裝載近55 000 t鎳礦土從印尼開往廣東陽江港途中，遭遇強臺風“尤特”襲擊，沉沒于珠江口。船內有700 t的油料不斷外溢，對海洋環境尤其是附近漁場形成嚴重威脅。為了最大限度地保護環境、減少損失，保證珠江口往來船只的航行安全，政府當局要求采用整體打撈的方案。由于船大、貨重，且沉沒海區風浪非常大，廣州打撈局雖然做了非常充分的準備，仍遇到了諸多始料未及的困難。最終，經過不懈的努力，廣州打撈局將沉船成功整體打撈出水，創造了國內整體打撈噸位最大的記錄，也是全球最大噸位散貨船整體扳正打撈的案例。