基于“戰略-系統”的特設安全事故應急體系構建

羅 云 黃玥誠 許 銘

(中國地質大學(北京) 工程技術學院 北京 100083）

基于“戰略-系統”的特設安全事故應急體系構建

羅 云 黃玥誠 許 銘

(中國地質大學(北京) 工程技術學院 北京 100083）

系統全面、科學有效的事故應急體系是特設安全保障的重要防線，是安全科學“三P”原理-事前、事中、事后對策系統的關鍵要素。本文基于“戰略-系統”的理論與方法，構建了特設安全事故應急的“戰略思維”和“系統思想”的框架；設計了特設安全事故應急的“戰略-系統”模型和應急體系建設模式；深入分析論述了基于“戰略-系統”模型六個基本維度-應急管制、應急策劃、應急響應、應急能力、應急處置、應急文化，其相對應的事故應急體系十大關鍵子系統，即：應急體制構建、應急機制運行、應急管制策略、應急功能設置、應急保障系統、應急能力建設、應急響應處置、應急演練系統等。

特設安全 戰略-系統方法 事故應急體系

1 引言

特種設備安全既涉及安全生產，也涉及公共安全。安全人命關天，是人民民生之本、國家強盛之基、社會和諧之魂。所謂：人以安為命，有命則生；民以安為天，有天則遠；國以安為基，有基則穩；家以安為吉，有吉則福；企以安為本，有本則贏；業以安為術，有術則靈；官以安為責，有責則成。黨的“十八大”報告曾明確提出了“健全特設安全體系”戰略要求，2015年5月29中共中央政治局就健全特設安全體系進行了第二十三次集體學習。這些都表明黨和國家決策層對公共安全的高度重視。

公共安全體系構建，首先是范疇體系，特設安全范疇涉及諸多領域，如特種設備安全、生產安全、消防安全、交通安全、防災減災、社會治安、食品安全、藥品安全、核安全、校園安全、社區安全等，危險化學品安全也是特設安全領域的重要方面。近年發生的“東方之星”沉船事故、電梯吞人事故、天津?；坊馂谋ㄊ鹿实?，都涉及特設安全命題。顯然，特種設備安全是國家公共安全體系的重要組成部分。

在特種設備安全體系中，最重要的方面就是保障體系的構建。基于安全科學的“三P”策略原理，特設安全的保障體系包括事前預防的保障體系、事中應急的保障體系和事后補救的保障體系。

本文應用“戰略-系統”的理論和方法，對如何科學構建特設安全事故的應急體系進行分析探討。

2 “戰略思維－系統思想”的理論與模型

2.1 “戰略－系統”的思想理論

戰略思維是指立足于戰略高度，從戰略管理的需要出發，觀察問題、分析問題和解決問題的高級心理活動形式。系統思想，可以界定為基于系統理念、系統科學和系統工程的理論與方法，思考問題、認識問題和解決問題的高級心理活動形式。綜合運用于管理中，“戰略-系統”方法是以戰略、戰略管理、系統、系統科學和系統工程概念框架和理論模型為基礎，基于對戰略思維的使命感、全局性、競爭性和規劃性四個維度，以及系統思想的整體性、關聯性、結構化和動態化四個維度的思維方式和分析方法?！皯鹇?系統方法”包含五項基本原則，即戰略導向、整體推進、上下聯動、橫向協作和競爭發展。

從戰略的角度講，特設安全重大事故應急體系是我國特設安全體系的重要組成。其使命是通過在特設安全的各領域中良性有序的特設安全事故應急體系，可以最大限度的預控事故風險和遏制傷亡損失的科學戰略。特設安全應急體系構建既是國家對特設安全的宏觀管理方法，也是社會系統各方主體及其人、物、環等要素一切行為活動和運行狀態的科學戰略與戰術，既需要綜合特設安全廣泛性，也需要注重應急能力的關鍵性。因此，對于具有戰略屬性的特設安全事故應急體系規劃及其落實方法更是應急管理的核心，也是特設安全重大事故應急的重要內涵。特設安全重大事故應急的戰略思維構架，如圖1所示。

圖1 特設安全事故應急的戰略思維框架

從系統的角度講，特設安全事故應急是一個“復雜巨系統”，涉及多個維度與要素，相互之間也存在著復雜的聯系。特設安全事故應急系統在應急過程維度中，注重應急全過程的構建，包括預防、準備、響應與恢復等四大基本環節；在應急主體維度中，宏觀上包含各類企事業單位、政府、社會與公眾等四大主體，微觀上則包含各類人員、物質、通訊、組織系統保障等各類元素。系統在保證具有時效性的動態運行中，達到各維度各要素之間的有機協調，在外化功能上實現對特設安全事故的預防或最大程度減損，在內化功能上實現系統的自我優化與持續改進。特設安全重大事故應急的系統思想構架，如圖2所示。

圖2 特設安全事故應急的系統思想框架

基于“戰略-系統”方法的基本原則，特設安全事故應急體系構建及其功能作用體現如下“戰略-系統”思想：

1）以人為本、科學應對、安全為天的應急理念；

2）常備不懈、及時有效、科學應對的應急方針；

3）生命第一、健康至上、環保優先的應急使命；

4）統籌規劃、集中指揮、協同行動的應急模式；

5）分類應對、分級響應、分層控制的應急體系；

6）下報上應、內外結合、協調一致的應急系統；

7）資源共享、信息暢達、橫縱協作的應急體制；

8）持續改進、不斷優化、長效運行的應急機制。

2.2 “戰略－系統”模型與方法

系統建模方法是系統科學的基本分析方法，其目的就是以真實、客觀、簡明和有效的途徑客觀反映現實系統的特征與規律。經典的系統分析模型和戰略管理模型，如霍爾三維結構模型、麥肯錫7-S戰略模型等，都為現實系統的分析研究提供了科學的基礎?；魻柸S結構模型，如圖3所示，以時間維、邏輯維和知識維三個維度刻畫系統的整個管理過程及內涵。麥肯錫戰略模型，如圖4所示，是理解組織變革的機制并制定績效改進計劃的目標，一個組織必須在七個方面達到一致和平衡。

圖3 系統科學的霍爾三維結構模型

圖4 戰略理論的麥肯錫戰略模型

這些模型都可以很好的用來構建特設安全事故應急系統及其機制模型，直觀表達各要素的相互關系和邏輯規律。可以更好地理清特設安全事故應急系統的結構復雜性，并構建科學有效的運行機制。此外，特設安全事故應急系統的建模需要以相關領域事故應急體系建設成果為參照，再結合特設安全的特點進行類比的辦法進行分析和模型構建。

3 特設安全重大事故應急“戰略－系統”模型設計

以戰略思維、系統思想、科學原理、法律規范、歷史經驗為基礎，應用戰略理論和模型原理，我們設計了特設安全事故應急的“戰略-系統”綜合模型，其基本結構內容包括：一項方針、三大使命、六個維度、十大關鍵元素。通過構建“戰略-系統”模型，建立戰略思維、應用系統思想、完善特設安全事故應急體系、強化體系運行功效，從而提升應急體系的管理質量，全面提高特設安全事故應急能力。

3.1 特設安全事故應急“戰略模式”

應用戰略理論的“麥肯錫戰略模型”，我們可設計出特設安全重大事故應急“戰略模型”，見表1和圖5所示， 其內容包括：

一項方針：常備不懈、及時有效、科學應對；

三大使命：生命第一、健康至上、環保優先；

六個維度：領導與執行、規劃與策略、運行與系統、資源與技術、結構與流程、文化與學習。

十二大要素：應急組織體制；應急法規標準、應急預案編制、應急規劃方案、應急功能模式、應急隊伍建設、應急信息系統、應急物質裝備、應急處置流程、應急響應程序、應急教育培訓、應急實操演練等。

表1 特設安全事故應急“戰略-系統”基本維度及關鍵元素

圖5 特設安全事故應急“戰略-系統”模型

3.2 特設安全事故應急體系的“系統結構”

應用系統科學的霍爾結構模型理論，我們可設計出特設安全重大事故應急“系統結構”，如圖6所示，其內容包括：

四個應急主體：政府、單位（企業）、社會、公眾；

四方應急機制：政府指揮協調、單位主體應對、社會能動參與、公眾有效響應；

六大應急要素：應急策劃、應急管制、應急響應、應急能力、應急處置、應急文化。

四種應急能力：事故預防能力、應急預備能力、應急響應能力、應急恢復能力。

四環應急管制：策劃管制、實施管制、審核管制、改進管制。

圖6 特設安全事故應急體系建設模式示意圖

4 特設安全事故應急體系的關鍵元素分析

根據特設安全事故應急“戰略-系統”的6個基本維度，可開發如下6大特設安全事故應急的方法體系，即：應急管制方法體系、應急策劃方法體系、應急響應方法體系、應急能力方法體系、應急處置方法體系、應急文化方法體系。下面主要研究探討關鍵、重要的體系元素。

4.1 事故應急體制的構建

應急體制是保障應急機構或部門各司其職、各負其責的制度體系。其核心是搭建組織、配置職能、分配權責，見表2。

表2 特設安全事故應急體制的構建

4.2 事故應急管制的機制運行模式

基于“戰略-系統”原則，充分協調特設安全應急體系各方主體，構建以政府、單位（企業）、社會、公眾四方主體為要素的運行模式，以日常與戰時兩個環節為框架，構建“政府指揮協調、單位主體應對、社會能動參與、公眾有效響應”的四方機制，如圖7所示。事故應急救援行動的運行機制，要體現“統一指揮、分級響應、屬地管理和廣泛動員”的四項原則，直接指導應急救援行動過程中的人員、物質、環境（現場），使各類要素的功能充分發揮和應急響應系統高效有序運行。

圖7 特設安全事故應急四方機制運行模式

4.3 基于事故風險分級的應急管制策略

科學、合理的分類分級式應急管制策略，是實現事故應急有效性的重要方法論。根據特設安全的基本范疇，可根據自然災害、事故災難、社會治安及公共衛生四大類突發事件，設計分級應急管制策略及其技術。事故應急的分級原理要以基于風險的原理進行，即應用RBS理論和技術，確定各大類應急管制對象的應急響應主體與應對責任主體，將各類應急預案按照從高到低不同風險等級，由對應管制部門進行分類分級策略管制和組織。基于風險的分類分級應急管制策略見表3。

表3 基于風險評價的特設安全事故分類（分級）應急監管策略

4.4 事故應急功能設置

應急功能是指針對各類重大事故應急救援中通常采取的一系列的基本應急行動和任務指揮和協調，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散與安置、醫療、現場管制等任務。因此，合理、科學地設置應急功能，應針對潛在重大事故的特點綜合分析并將其分配給相關部門。對每一項應急功能都應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的應急功能的數量和類型，主要取決于所針對的潛在重大事故危險的類型，以及應急的組織方式和運行機制等具體情況。

針對特設安全重大事故的應急功能包括政府系統的應急功能、單位（企業）系統的應急功能。表4描述了政府應急功能及其相關應急機構的功能關系，其中R代表應急功能的牽頭機構，S代表相應的協作機構。

表4 政府主體應對特設安全突發事件的部門功能矩陣表

(續表)

4.5 特設安全事故應急保障系統

圖8 特設安全事故應急保障系統結構

特設安全事故應急救援工作快速有效地開展是依托于一套完善的應急保障系統。保障系統中包含各類應急計劃、人力資源、技術儲備、各類物資和協作機構等，如圖8所示。從重要性角度分析，保障系統中首要的是應急計劃，核心內容是各類應急預案，原則上遵從每個危險源都一一對應一份應急預案。其次是應急組織，從中央到地方，無論是政府還是企事業單位，都應建立特設安全應急日常管理部門，并按照應急需求科學劃分不同的部門職能。在技術與物資方面，國家應不斷加強應急技術創新研發與產業化發展力度，為政府部門和企事業單位建立與籌備充足、有效的技術裝備和迅速調配提供保障。協作機構是使應急救援工作的進行走向專業化的基礎，做好協作機構的關聯，在救援時可以大大降低人員傷亡與財產損失程度。

4.6 特設安全事故應急預案體系

基于可能發生的事故或面臨的災害，為保證各種類型預案之間的整體協調以及實現共性與個性的結合，可將應急預案分為三種類型和五個層次，如圖9所示。三種類型包括：綜合預案、專項預案和現場預案；五個層次或級別包括：Ⅰ級(企業級)應急預案、Ⅱ級(縣、市/社區級)應急預案、Ⅲ級(地區／市級)應急預案、Ⅳ級(省級)應急預案、Ⅴ級(國家級)應急預案。對事故后果可能超越省、直轄市、自治區邊界以及列為國家級重大事故隱患、重大危險源的設施或場所，應制定國家級應急預案。

4.7 特設安全事故應急戰時能力系統

特設安全事故應急戰時能力系統的建設主要包括五個方面，即組織指揮、現場處理、支持保障、媒體應對和信息管理，如圖10所示。組織指揮系統是整個系統的重心，負責協調事故應急期間各個中心的運作，統籌安排整個應急行動，保證行動緊張、有效、有序的進行，避免因行動紊亂而造成不必要的事故損失?，F場處理系統負責事故現場應急的指揮工作，進行應急任務分配和人員調度，有效利用各種應急資源，保證在最短時間內完成對事故現場應急行動。支持保障系統負責應急的后方力量，提供應急物質資源和人員支持、技術支持和醫療支持，全方位保證應急行動的順利完成。媒體應對系統負責與新聞媒體接觸的機構，處理一切與媒體報導,采訪、新聞發布會等相關事務，以保證事故報導的可信性和真實性，對事故單位、政府部門及廣大公眾負責。信息管理系統負責系統所需一切信息的管理，提供各種信息服務，在計算機和網絡技術的支持下，實現信息利用的快捷性和資源共享，為應急工作服務。

圖9 特設安全事故應急預案的類型體系和層次體系

圖10 特設安全事故應急戰時能力系統結構

4.8 事故應急能力建設體系

事故應急能力從應急管理學的角度，可定義為預防和應對突發事件的能力。它不僅包括政府、企業、社會組織的應急管理、應急響應、應急處置能力，還包括家庭和個人預防和應對突發事件的能力。根據國情和借鑒國內外經驗，特設安全事故應急能力主要包括：應急認知能力，主要包括應急意識、應急知識、危險及其發生可能性、危險中人財物的易損性程度等的辨識能力等；信息處理能力，包括事故信息報告，以及應急響應需要的制度、標準、技術、資源、專家、設施、社區、人員等相關信息；監測預警能力，是對可能發生或正在發生的突發事件進行處理時所具備的應對能力，包括編制應急預案、建立監測預警制度，進行隱患排查和監測、配置相應的設施和工具；應急處置能力，這是應對突發事件的核心能力，包括應急快速反應，應急決策，應急指揮、控制、協調，應急隊伍的實戰技能等。應急保障能力，主要包括應急設施建設、應急裝備工具儲備、應急物資儲備、資金支持、避難場所設置等；公眾反應能力，主要包括居民個人的對災害的防御能力和自救、互救技能，居民家庭應急準備情況等；社會疏導能力，指突發事件將要發生或發生過程中組織相關區域群眾有序轉移到避難場所或其他安全地帶的能力；應急動員能力，主要包括組織社區內機關、企事業單位、社會組織、居民捐款捐物和提供技術支持，開展應急宣傳教育和演練，為受到傷害的居民提供必要的基本生活條件、心理干預等能力。

圖11給出了特設安全事故應急4個生命周期、15種能力的建設體系結構圖。

圖11 特設安全事故應急能力建設體系

4.9 事故應急響應處置運行流程

特設安全事故一旦發生，在確立了事故響應級別后，應立即啟動相應級別的事故應急救援系統的應急響應程序。快速、有序、高效地處理事故，需要事故應急救援系統中各個組織機構的協調努力。響應程序按過程通?？煞譃榻泳?、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個過程。重大事故應急救援系統響應程序如圖12所示。重大事故應急救援體系響應程序包括警情與響應級別的確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束五大步驟。

圖12 特設安全事故應急響應處置流程結構圖

4.10 特設安全事故應急演練系統結構

定期有效地開展特設安全應急演練培訓，從政府到單位組織、從政府官員到社會公眾、從現場指揮到現場處置人員，開展不同層次、不同專業、不同職位的特設安全與事故應急知識和技能培訓，將應急預案變為應急的能力，是最終事故應急致勝的前提。

圖13給出了事故應急演練體系的五個基本過程和相關工作要素。

圖13 特設安全事故應急演練體系結構

[1] 羅云.特種設備風險管理[M].北京：中國質檢出版社，2013.

[2] 羅云.安全生產系統戰略[M].北京：化學工業出版社，2014.

[3] 吳超.安全科學方法學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

[4] 孫華山.安全生產風險管理[M].北京：化學工業出版社，2006.

[5] 計雷，池宏，陳安等編著.突發事件應急管理[M].北京：高等教育出版社，2006.

[6] 吳宗之，劉茂.重大事故應急救援系統及預案導論[M].北京：冶金工業出版社，2003.

[7] 于殿寶，廉理，王春霞.事故與災害預兆現象和理論研究[J].中國安全科學學報，2009，10：11-14+179.

[8] 民政部救災救濟司.如何編制救災應急預案[J].中國減災雜志，1998.

[9] 曹文春.從應急到預防——美國突發事件管理理念的演化[J].北京工商，2003，12：61-63.

[10] 劉茂，吳宗之.工業事故災害應急救援系統的設計[J].化工安全與環境，2002.

[11] Emergency Managemenet for Business Industsry，Sponsored by a Public-partnership with Fedural Emegency Management Agency.

[12] Armenante P M, Contingency planning industrial emergencies[M]. New York: Van Nostrand Reihold, 1991.

[13] Robert Bkelly. Industrial emergency preparedness[M]. New York: Van Nostrand Reihold, 1989.

[14] Center for chemical process safety of the American institute of chemical engineers,guidelines for technical planning for on-site emergency,1995.

[15] Sponsored by a Public-Partnership with the Federal Emergency Management Agency，Emergency Management Guide For Business & Industry.

[16] MICHIGAN STATE UNIVERSITY，Critical Incident Protocol——A Public and Private Partnership,2000.

[17] 李博,邱郡,李劍容. 特種設備事故應急處置流程信息系統設計[J]. 質量與標準化，2015，04：37-40.

Establishment of the Accident Emergency Procedure System in Special Equipment Safety Based on the “Strategic-System” Thinking

Luo Yun Huang Yuecheng Xu Ming
(China University of Geosciences, Beijing, School of Engineering and Technology Beijing 100083)

The accident emergency procedure system with the characteristics of systematic, comprehensive, scientific and effective is the important line of special equipment safety. It is also the key factor of strategy system based on the safety science principle of “3P” and aimed at before, during and after accident. In this paper, the theory and method of “strategy-system” was applied. The frameworks of special equipment safety accident emergency procedure correspondingly derived from system thought and the strategy thinking were built. The “strategy -system” model and its fixed construction mode of special equipment safety accident emergency procedure system were designed. The contents of six basic dimensions of the “strategy - system” model were analyzed and discussed in-depth, which includes emergency regulation, emergency planning, emergency response, emergency capability, emergency measure and emergency culture. Accordingly, we investigated ten key sub-systems of special equipment safety accident emergency procedure system consist of establishment, operational mode, control policy, function set, support system, capability system construction, response disposal process, drill system structure were investigated and described.

Special equipment safety “Strategy-system” method Accident emergency procedure system

X924.2

B

1673-257X(2015)10-0001-08

10.3969/j.issn.1673-257X.2015.10.001

羅云(1956～),男，主任，教授，從事安全工程及風險分析方面的工作。

2015-09-19）