美國高等教育績效撥款政策研究——以佛羅里達州為例

高耀麗，胡壽平（.上海財經大學高等教育研究所，中國上海00433；.美國佛羅里達州立大學教育領導與政策研究系，美國佛羅里達州3306）

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美國高等教育績效撥款政策研究
——以佛羅里達州為例

高耀麗1，胡壽平2
（1.上海財經大學高等教育研究所，中國上海200433；
2.美國佛羅里達州立大學教育領導與政策研究系，美國佛羅里達州32306）

摘要：績效撥款政策在美國已有30余年歷史。佛羅里達州早在1994年就實施了績效撥款政策，但當時僅限于社區學院。2013年卓越州立研究型大學項目和2014年績效撥款政策則真實地發生在州立大學身上。本文詳細闡述了上述政策的實施背景、主要內容以及院校行動等，并得出如下結論：一是采用不同的績效指標體系實現卓越與效益目標；二是合理運用激勵與懲罰機制；三是州績效撥款模型結合了績效撥款1.0 與2.0的特征。

關鍵詞：績效撥款；卓越州立研究型大學項目；佛羅里達州

Research on the Performance Funding of Higher Education in the USA: The Case of Florida

GAO Yao-li

1

，HU Shou-ping

2

一、背景

美國高等教育績效撥款政策已有30余年歷史。盡管近年來不斷有研究者指出，該政策對于提高高校的績效并沒有起到積極的作用，但這并不能阻止績效撥款政策版圖的擴大。自1979年發端于田納西州以來，至今已有30個州采納了績效撥款政策。[1]

佛羅里達州早在1994年就頒布了績效撥款政策，但當時僅在社區學院中實施。1996年，社區學院首獲績效撥款。2008年，由于州預算緊張，州立法機構撤銷了績效撥款政策。[2]在這之后，績效撥款政策一直在醞釀變革。2011年，佛羅里達州共和黨上臺執政。同年11月10日，佛羅里達州州立大學系統管理委員會（BOG）制定的《2012-2025年戰略規劃》獲得批準。《規劃》提出了州立大學系統2012-2025年的戰略目標（詳見表1）。《規劃》同時指出：在過去20年里，考慮到通貨膨脹因素，佛羅里達州州立大學系統的生均撥款下降了超過20%；在撥款緊縮的同時，州政府對州立大學的需求卻日益增加。[3]在此背景下，州立大學的績效成為州政府關注的重點。“為了回應佛羅里達州的關鍵需求，州立大學系統承擔了越來越多的角色，BOG將繼續利用問責舉措和績效結果積極地監管大學學術規劃和學術進步，以此來評估州立大學系統的效率和效益。”[3]

為了實現上述戰略目標、進一步提高州立大學系統的績效，佛羅里達州連續出臺了兩項政策。一是設立“卓越州立研究型大學項目”（Preeminent State Research University Program）。該項目于2013年6月10日由州長批準，并于7月1日正式生效。二是實施績效撥款政策。績效撥款模型于2014年1月16日在佛羅里達灣岸大學（FGCU）召開的會議上獲得通過。[4]同年6月，BOG公布了州立大學的績效撥款結果。[4]雖然都是為了提高績效，但這兩項政策的出發點還是有區別的——前者旨在追求卓越，后者主要追求成本收益。

二、卓越州立研究型大學項目

（一）實施對象

2013年7月正式生效的卓越州立研究型大學項目僅在州研究型Ⅰ類大學中實施。佛羅里達州公立高等教育系統分層管理有著悠久的歷史。早在1905年，《巴克曼法案》首次嘗試州公立高等教育系統分層管理。此后，隨著州立大學的不斷發展，該州多次制定發展規劃，如1969年發布的《綜合性發展計劃》、《尋求卓越：州立大學系統1983年發展規劃》、《州立大學系統1988-1993年發展規劃》等，確定各高校的辦學定位和使命。[5]1998年制定的《佛羅里達州州立大學系統發展規劃（1998-2003）》是最近的一次對州立大學進行分類。1998年，佛羅里達州州立大學系統共包括10所大學①。按照規劃，10所大學共分為三種類型：3所研究型Ⅰ類大學，分別是佛羅里達大學（UF）、佛羅里達州立大學（FSU）、南佛羅里達大學（USF）；3所研究型Ⅱ類大學，包括中佛羅里達大學（UCF）、佛羅里達國際大學（FIU）、佛羅里達大西洋大學（FAU）；4所綜合性大學，包括西佛羅里達大學（UWF）、佛羅里達農工大學（FAMU）、北佛羅里達大學（UNF）、佛羅里達灣岸大學，其中FAMU又被確定為綜合/博士型大學。[6]上述分類一直延續至今。該規劃明確規定：研究型Ⅰ類大學的辦學定位是在全國范圍內做到卓越；研究型Ⅱ類大學的辦學定位是擴大博士項目授予數量；綜合性大學的辦學定位是大力發展本科和碩士學位項目，嚴格限制博士學位項目。

（二）主要內容

為了激勵研究型Ⅰ類大學在全國范圍內做到卓越，該項目確立了12個指標，并對每個指標都設定了具體的卓越標準，達到11個標準即被認可為卓越州立研究型大學。[7]經過數據收集和評估，2013年只有UF 和FSU兩所大學達到了佛羅里達州確立的標準。其中，UF達到了所有標準；FSU除了專利數之外，其他11個指標都符合。詳見表2。卓越州立研究型大學每年可以獲得1500萬美元撥款，連續5年，共計7500萬美元。卓越州立研究型大學必須向BOG提交一份《五年規劃》，對其追求全國卓越地位的主要績效指標提出年度目標。BOG每年會依據《規劃》對績效指標進行考核。卓越州立研究型大學只有達到其設定的目標，才能獲得后續撥款。

從表2可以看出，追求卓越的績效指標體系與大學獲得的資源和聲譽緊密相連。其假設就是：大學得到的資源越多，大學在聲譽等級的排序中越靠前，大學就越優異。資源主要包括三個方面：資金、杰出的教師和優秀的學生。[8]在該指標體系中，資金主要用捐贈數量、年度總研究經費、多元化非醫學科學的年度總研究經費來衡量；杰出的教師用美國國家科學院院士數、博士后數量來衡量；優秀的學生則體現在學生平均GPA和SAT成績、新生保留率、六年畢業率、年度授予博士學位數指標上。聲譽則主要通過全國排名來體現。佛羅里達州選擇了多個全國和全球大學排行榜，包括《美國新聞與世界報道》全國公立大學排名、《華盛頓月刊》全國大學排名、美國大學績效評估中心公立大學排行榜、《泰晤士高等教育》世界大學排名、QS世界大學排名、世界大學學術排名等12個排行榜。[9]只要州立大學在上述排行榜中位居前50名，就達到了標準。

表1 2012-2025年佛羅里達州州立大學系統的戰略目標[3]

（三）院校行動

在獲得了州政府提供的卓越績效資金后，UF和FSU都開始積極行動，努力推動學校向更高水平發展。UF根據本校的實際情況制定了具體的分配方案。該校將首批卓越績效撥款投在了大數據、網絡安全、神經科學與大腦、食品安全、植物基因等16個前沿研究領域，其中獲得資助最多的是大數據研究領域，共計380萬美元。[10]學校要求獲得資金的部門不再按照空缺職位進行招聘，而是根據研究問題的需要來招聘教師。FSU則設定了5年后的發展目標：在《美國新聞與世界報道》上的排名由現在的第40名上升至第25名。為了實現這一目標，FSU已經從麻省理工學院和其他常春藤院校招聘了15位優秀研究人員，主要從事能源與材料科學、腦科學、海岸和海洋研究等。[11]

三、績效撥款模型

佛羅里達州州立大學系統的績效撥款政策自2012年秋季就開始醞釀，并在2013年進行了試點。②在參考美國其他州績效撥款經驗的同時，州立大學的校長、教務長和董事會都參與了績效撥款模型的制定。在此過程中，BOG也通過各種方式征求利益相關者的意見。2014年1月16日，績效撥款模型獲得批準，其實施對象是州立大學系統的所有大學。同年6月，BOG公布了所有大學績效撥款分配結果。該績效撥款模型設置了四個指導原則：第一，運用與佛羅里達州州立大學系統戰略規劃目標一致的指標；第二，獎勵優異或進步；第三，設置少量表述清晰、使用簡便的指標；第四，承認不同大學的獨特使命。[12]

（一）績效指標

通過利益相關方的多次討論，BOG最終確定了10個績效指標，如表3所示。在8個固定指標之外設立了2個可選指標，分別由BOG和州立大學董事會選擇。2014年，BOG為UF和FSU選擇的績效指標是代表學校研究重點領域的教師獎項；為NCF選擇的指標為學院或項目的全國排名；為其他8所大學選擇的指標是沒有增加額外補課時間的學生畢業率。州立大學董事會則可以從《大學工作計劃》（University Work Plans）現有的指標中挑選符合大學使命且沒有在績效撥款方案中使用的指標。

績效撥款的主要目標在于大學自身的成本收益，即高校的產出。因此，采用的指標基本上屬于結果指標，如就業率、畢業率、學術進步率等。對于表3中的每一個指標，BOG都從優異和進步兩個方面對大學進行評估。其中，優異標準是基于BOG制定的2025年大學系統戰略規劃目標以及對相關數據趨勢的分析；而進步標準是在審核了每一個指標的數據趨勢后確定的。BOG所采用的數據是州立大學一年的數據。

（二）績效撥款分配方式

2014-2015學年的績效撥款資金共計2億美元。除了1億美元新增撥款和0.65億美元基礎撥款外，還有0.35億美元來自其他激勵項目。不同撥款類型的分配方式也不相同。

表2卓越州立研究型大學項目指標及標準[7]

表3 2014年佛羅里達州州立大學系統績效撥款指標[12]

新增績效撥款的分配方式如下：（1）基于優異或進步兩個標準對每所大學的指標進行評估，每個指標從低到高設有5個等級，最低得1分，最高得5分，優異或進步的最高分計入大學的總分。（2）新增撥款根據大學所得的總分進行分配，最多可得50分。（3）大學的得分必須在25分以上，才有資格獲得新增撥款。（4）如果大學得分在25分或以下，抑或有三個指標都是最低分，就不能得到新增撥款。（5）得分在25分以上的大學將會獲得與他們已有的基礎預算撥款按比例分配的新增撥款。[12]

基礎撥款分配方案如下：（1）0.65億美元的基礎撥款資金來自每所大學的州經常性基礎撥款。（2）大學獲得25分以上，就能拿回基礎預算撥款。（3）得分在25分或以下的大學須向BOG提交一份改進計劃，并且要顯示根據批準的改進計劃所取得的進步，才能拿到基礎預算撥款；否則，這些大學的基礎預算撥款將會被徹底扣除。[12]

（三）績效撥款分配結果

2014年6月，績效撥款分配結果揭曉。佛羅里達州立大學系統11所大學③中，FAU、NCF和UWF這3所大學得分在25分或以下，沒有得到新增績效撥款；與此同時，這3所大學的基礎撥款和2013-2014學年的績效撥款則處于風險中。其他8所大學獲得了數額不等的新增績效撥款，其中得分最高的是UF，獲得的新增績效撥款超過2200萬美元。各個學校的績效撥款情況如表4所示。

四、結論

近些年來，佛羅里達州人口激增，種族也日趨多元化。同時，該州歷來是共和黨和民主黨的必爭之地，高等教育政策的變化也反映了政黨的不同執政理念。本文在考察佛羅里達州近兩年出臺的兩項績效撥款政策的基礎上，提出幾點思考。

（一）采用不同的績效指標體系實現卓越與效益目標

確定績效指標體系是高等教育績效撥款政策最核心的內容。績效指標有意或無意地表明了大學的優異模式。他們意味著政策制定者認為成功的大學應該追求的目標。大學的優異模式主要包括資源/聲譽模式和戰略投資/成本收益模式。[14]佛羅里達州采用了兩套不同的績效指標體系，分別實現其追求卓越和效益的目標。其中，追求卓越的績效撥款政策所遵循的就是資源/聲譽模式，而追求效益的績效撥款模型所采納的則是戰略投資/成本收益模式。前者強調大學所擁有的人力、物力和財力資源以及在全國或世界范圍內的排名；后者則更加重視高等教育的投入產出比，成本收益在美國各州通常用畢業率、授予學位數、畢業生的薪水等指標來體現。卓越與效益是不同類型的大學績效，對于州的發展而言同等重要。佛羅里達州試圖通過實施不同的績效撥款政策達到提高大學績效的目標，但上述政策的實施效果還有待進一步關注。

（二）合理運用激勵與懲罰機制

績效撥款政策是美國公立高等教育問責的重要舉措之一。根據強度的不同，可以將問責分為弱問責和強問責兩類。弱問責指的是被問責的一方必須提供有關活動的信息，并為其正確性做出說明，也即應答性問責，如績效報告。強問責是指，如果被問責一方的行為或解釋不能令問責者滿意的話，就會受到懲罰，反之則會給予獎勵，這是獎懲性問責，如績效撥款。因此，獎懲機制是績效撥款政策中的重要機制。在佛羅里達州的實踐中，追求卓越的績效撥款政策與追求效益的績效撥款政策在獎懲機制的設定上并不相同。追求卓越的績效撥款政策設定了獲得獎勵的最低標準，只有達到該標準的研究型大學才能獲得獎勵，沒有達到標準的大學不會遭到懲罰。追求效益的績效撥款政策除了對達到一定績效水平的大學給予獎勵之外，如果有大學達不到標準，在得不到新增績效撥款的前提下，基礎撥款中按比例扣除的資金也會被拿走。這一舉措是佛羅里達州的首創。“美國有數十個州實施高等教育績效撥款政策，但佛羅里達州卻是第一個通過讓大學面臨已有撥款被拿走的風險而使其確保達到可接受的最低績效水平的州”。[15]

表4佛羅里達州州立大學系統績效撥款分配結果（2014-2015）[13]　（單位：美元）

（三）州績效撥款模型結合了PF 1.0與PF 2.0的特征

經過30余年的發展，美國高等教育績效撥款政策形成了兩種模式，即績效撥款1.0（Performance Funding 1.0，簡稱PF 1.0）和績效撥款2.0（Performance Funding 2.0，簡稱PF 2.0）。一般而言，PF 1.0的實施大多發生在1979-2000年間，績效撥款是在州基礎撥款之外給大學撥發的額外獎金，金額一般占到州基礎撥款的1%-5%；PF 2.0始于2007年，在新的撥款模式下，績效撥款不再是額外獎金，而是嵌入到基礎撥款之中，并且根據績效分配的州撥款所占比例更高，在田納西州甚至達到了85%-90%。目前，采用PF 2.0的州已經達到了15個。[16]PF 2.0與PF 1.0相比，具有更強的政策穩定性，給大學帶來的影響也更大。佛羅里達州的績效撥款模型結合了PF 1.0和PF 2.0的特征：既有新增的績效撥款，作為額外獎金發放給大學；同時，又將州基礎撥款中的一部分作為績效資金發放。雖然此次僅從基礎撥款中拿出0.65億美元當作績效資金分配，但對大學的影響卻遠不止于此，這意味著州立大學中最穩定的資金來源已不再穩定。

注釋

①目前佛羅里達州州立大學系統有12所大學，其中新佛羅里達學院（NCF）和佛羅里達科技大學（FPU）分別于2001年和2012年創建。

②2013- 2014學年，佛羅里達州提供了2000萬美元用于州立大學的績效撥款，主要依據下述三個指標：畢業一年后本科畢業生的就業率或繼續攻讀學位的比率；畢業一年后在佛羅里達州就業的本科畢業生的平均周薪；本科生獲得學位的平均花費。2014年，這三個指標被納入了新的績效指標體系。

③創建于2012年的佛羅里達科技大學不在績效撥款政策的實施范圍內。

④2013- 2014學年，佛羅里達州撥款1500萬美元給BOG，用于資助由高等教育入學和成就委員會在GPA分析報告中提出的目標項目。2014- 2015學年，該資金被合并到BOG的績效撥款中。⑤2013- 2014年的績效撥款資金在2013年11月下撥。然而，績效得分25分及以下的大學只有在成功實施其績效改進計劃后才能獲得上述撥款。FAU、NCF和UWF這三所大學的相關資金依然處于風險之中。

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[14]BURKE J C and Associates. Funding Public Colleges and和研究動向，而且要深度參與國際科研項目，開展項目合作，并在合作研究中產出高質量的成果。

（三）建立國際科技合作的分類發展制度，針對不同國際科技合作水平學科的制定分類發展策略

對于數量和質量都高于世界平均水平的優勢學科，如數學、材料科學與工程、動力工程及工程熱物理、建筑學等學科，要繼續保持學科優勢地位，爭取發揮主導和引領性的作用；對數量較高，但質量低于世界平均水平的學科，如機械工程、力學、化學、紡織科學與工程等學科，需要進一步提高這些學科的水平，提高論文的質量；對于數量和質量都低于世界平均水平的學科，不僅要進一步擴大國際合作與交流，提高國際合作論文的數量，而且還要加大力度提高原始創新能力，提高論文的質量，實現學科國際合作論文的量質齊升。

注釋

①由于2001－2012年上海外國語大學和上海財經大學的論文總

量低于50篇，故在以下各校的分析中不分析。

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（1.Institute of Higher Education, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China;

2.Department of Educational Leadership & Policy Studies, Florida State University, Florida 32306, USA）

Abstract:Performance funding policy has been adopted for more than 30 years in the United States. In Florida, this policy was implemented only in Community College System in 1994. The 2013 Preeminent State Research University Program and the 2014 Performance Funding Model in State University System revitalized performance-funding policy in Florida’s higher education. This article introduces the contexts and configurations of the new policy and discusses its implications. The article is concluded with three observations. Firstly, the goals of preeminence and efficiency of universities are realized by using different performance indicator systems. Secondly, both incentive and punishment mechanisms need to be appropriately used. Thirdly, the Performance Funding Model in the State of Florida integrates the features of PF 1.0 and PF 2.0.

Key words:Performance Funding; Preeminent State Research University Program; Florida

作者簡介：余新麗，1974年生，女，湖南懷化人，上海交通大學規劃發展處副處長，研究員，博士，主要研究方向為高等教育管理、院校研究。Universities for Performance[M]. New York: Rockefeller Institute Press, 2002: 53. 高耀麗，1976年生，女，河南汝州人，上海財經大學高等教育研究所助理研究員，博士，主要研究方向為高等教育問責、高等教育評估；胡壽平，1970年生，男，美國佛羅里達州立大學教育領導與政策研究系教授，主要研究方向為高等教育財政、大學生學業成功。

基金項目：2012年度上海市教育科學研究重點項目“上海高校學科對本市‘四個中心’建設支撐作用的現狀及發展研究” 國家留學基金；上海財經大學2013年服務國家財稅事業和上海經濟社會發展重大項目“上海教育投入機制科學化及績效評估方法研究”。

收稿日期：2015-03-09 2015-03-03