南京國民政府執政前期寧波地區的地方自治

周 泉 勝

(上海大學文學院，　上海　200444)

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南京國民政府執政前期寧波地區的地方自治

周 泉 勝

(上海大學文學院，上海200444)

摘要：南京國民政府執政初期企圖通過推進地方自治來加強對地方的控制，為此頒布了一系列相關的法規。總體看來，浙江省是在中央法律框架內實施地方自治，而寧波地區各縣又是按照省令行事。從1928年起，寧波地區各縣的區和鄉級自治組織次第成立。由于制度設計與基層社會脫節，加上經費和人才的缺乏，寧波地區的自治組織在實際運行中問題百出，成績也乏善可陳。這表明來自上層的自治制度和地方社會的融合仍然有待加強。

關鍵詞：民國時期；寧波；地方自治DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.02.026

一、各級自治機關的成立

南京國民政府執政前期，法律上對于縣的自治地位沒有明確規定。雖然頒布了《縣參議會組織法》，但是浙江省并沒有一個縣選舉產生縣議會，故本文不討論縣級自治組織。縣之下先是實行街村制，而后實行區﹑鄉(鎮)兩級自治制，鄉(鎮)下設立閭﹑鄰。1934年廢區，采用縣﹑鄉(鎮)兩級制，鄉(鎮)下設保﹑甲。為方便行文，下面依次分別敘述。

根據《縣組織法》及《區自治實施法》，縣得設若干區為自治單位并成立區公所。在區長民選之前，區長由省民政廳委任。寧波地區各縣(市)依據自身的特點劃分了區域，在1930年相繼完成了劃區工作，成立了區公所。例如定海縣劃區工作至1930年6月完成，全縣劃為6區。繼之成立區公所。

南京國民政府建立前奉化縣有鄉區之名但無其實。國民政府建立后，縣政府根據《縣自治法》于1930年建立區公所，共為6區[4]114。寧波市于1930年2月劃為6區。鄞縣則至當年4月6區區公所全部成立。1931年2月，寧波撤市并入鄞縣。鄞縣再次進行調整，全縣共劃為10區[5]666。

區公所的人員設置基本相同，區長則始終沒有實現民選。從1930年至1934年間，奉化縣34位區長中由自治學校學生擔任區長者16人，地方人士28人。學生由于年輕，缺乏經驗，又無威望，無法為地方所信服，因此調回重修學業，其所留職位由地方人士擔任[4]128-129。1934年國民政府頒布《改進地方自治原則》，采縣鄉(鎮)兩級制，區被撤銷。但是由于需要辦理縣議會選舉事務，大多數區公所于1935年方撤銷。

鄉鎮組織成立的過程則較為復雜。1928年6月4日浙江省政府發布《浙江省街村制》，規定各縣需按章組織街村[3]23。1928年9月《縣自治法》頒布之后，浙江省也沒有中斷街村的編制。直至1929年《縣組織法》及施行法頒布后，浙江省將街村之名改為鄉里，而其內容與中央的法令略有不同*《浙江省街村制》第七條規定街村內居民編為閭鄰。一般情況下10戶為鄰，5鄰為閭，而《縣組織法》第十條規定一般5戶為鄰，5鄰為閭。分別見《市政月刊》第七，八期合刊，第23頁，行政院秘書處編：《行政院公報》第54號(1929年6月8日)，第11頁。。寧波地區各縣按照規定陸續完成了街村和鄉里的編制，建立鄉鎮公所。例如鄞縣1928年夏趕辦街村(后改為村里)，至年底完成三分之一。1929年1月，陳寶麟任鄞縣縣長后，加緊辦理，考取協助員7人，分頭督促。至5月，全部辦竣，各村里委員會次第成立。共有村里364個，其中聯合村占三分之二，但是多有與法不符者。

不久省政府令各縣將村里改為鄉鎮，工作較為繁復，寧波各縣進度不一。定海縣于1930年末由各區擬定劃分計劃，并于次年四五月間向縣政府上交村里改鄉鎮對照表。縣政府因其多有不合格之處，令各區重新審查。至10月份縣政府方將劃分鄉鎮的表格上交省民政廳審核。民政廳又因為該表與先期上交的對照表不符，令縣方重新改過。直至1933年4月鄉鎮劃分工作才告結束。但是1934年民政廳奉內政部命令再次改進自治，內容為撤銷區，重新劃定鄉鎮。縣政府令區公所擬具鄉鎮整理草案并加以匯總，直至1934年11月始將計劃交省，全縣共劃分為114鄉鎮。民政廳以鄉鎮數量過大，人才﹑財政無法滿足需要為由將其駁回。各區重新歸并鄉鎮，至1935年2月縣政府將計劃上交，全縣劃為60鄉鎮[6]。

鄞縣奉令于1930年6月改編鄉鎮，但到11月，省民政廳下令緩辦。直至1931年3月清鄉局成立，將清查戶口事辦竣，于當年8月重新開始改編鄉鎮。由于本身手續繁瑣，經費不足，村﹑里長(副)不明事理等原因，工作進展緩慢。雖然縣政府限期在年底辦理結束，但大多鄉鎮僅完成公民名冊的編造，鄉鎮籌備處未成立者為數不少[6]。直至1934年5月全縣方才劃定為117鎮﹑234鄉[5]667。

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根據《縣組織法》，寧波各縣的鄉鎮公所組織非常簡單，但略有差異。奉化縣鄉鎮公所設鄉鎮長一名，視面積及人口多寡，設副鄉鎮長一至二名，另有書記和丁役各一人[4]122-123。定海縣的鄉鎮組織也極其簡單：鎮公所除正副鎮長外，尚有助理員一二人，而鄉公所則只有正﹑副鄉長，辦事時需該鄉地保加以協助[6]95。鄞縣鄉鎮公所設置則依法而為，更為簡單：鄉鎮公所設立鄉鎮長一名，轄五百戶以上的鄉鎮設副鄉鎮長二名，以下則只設一名[5]658。

村﹑里長及鄉鎮長皆由選舉產生，由縣政府委任。寧屬新政指導員曾家杰在給省民政廳的報告中指出鄞縣在辦理成立村﹑里委員會及選舉村長(副)事務實為“遵令辦竣”[8]。鎮海縣政府在給省民政廳報告中提到該縣上浦﹑下浦及衙東村村長因故不能履職，縣政府飭令依法改選。選舉結束后縣政府發給通知書令其就職[9]。奉化縣在鄉鎮長選舉問題上比較謹慎，飭令各區公所在選民登記前不準進行鄉鎮長的選舉，以免發生糾紛[10]。其后各鄉鎮的監察委員會及調解委員會也陸續成立。閭鄰雖然在《縣組織法》中為兩級自治單位，但由于它們只是一種編民組織，缺乏自治區域與專職人員，因此實際上并非自治單位[11]。各縣雖然有所舉辦，但大多有名無實，如奉化縣，閭﹑鄰長則由各區隨便抄寫人名報縣，本人多有不知者[4]122。

二、地方自治組織的運行實態

從全國范圍來看，這一時期的自治成績乏善可陳，寧波地區亦是如此。少數地方在某些方面略有成績，如鄞縣姜隴鄉鄉長王信茂慘淡經營，又得到紳士姜炳生捐助的經費，在公共衛生事業方面取得了一定成績，儼然為各鄉鎮之模范。但是這種情況實屬鳳毛麟角[12]。大多數地區毫無成績可言，并且存在嚴重的問題。

首先，在劃分鄉鎮及建立自治組織時，縣政府未能顧及當地的歷史及自然情況，導致矛盾不斷。1934年奉化縣廢區重新劃分鄉鎮，困難重重。據中央政治學校實習生李學訓等人的觀察，大致原因有四：1.人事之困難。各鄉鎮人希望本鄉鎮人當鄉鎮長，易起爭執至縮編無法進行。而縣政府為辦事方便，給各鄉鎮派一副鄉鎮長。這樣辦事動輒掣肘，鄉鎮長辦事棘手，紛紛辭職。“惡風相播，鄉鎮長竟無人肯為。”2.經濟之阻礙。奉化縣各鄉原有的公款公產不同，富裕的鄉不愿與貧困鄉合并。縣政府無法調和。3.村族之難容。奉化多聚族而居，因為風水水利等多有爭執，積怨頗深，因此合并太難。4.地理之障礙。奉化多山，交通不便，山之兩邊至有老死不相往來的情況，即使強行合并，也達不到預想的效果[4]117-118。

其次，由于經費無著落，加之鄉鎮長人選所需甚多而合適人選不足，導致部分鄉鎮自治機構多有名無實。1935年奉化縣雖然勉強將原有209鄉鎮縮為51鄉鎮并成立了鄉鎮公所，但大多數鄉鎮公所有名無實：它們只是于空廟中掛一招牌，連必需的辦公桌椅都沒有[4]123。定海縣鄉鎮長由公民公推。既經產生之后，鄉鎮長多堅辭不就，就任者任期漫無限制，改選更無從談起。鄉鎮公所多設于鄉鎮長家中。此外，各鄉設監察委員5-17人，調解委員3-5人，產生辦法與鄉鎮長同。但是他們無公事可辦，坐擁虛名而已。總之鄉鎮公所組織，“實為空洞無物”[6]96。

自治機構的缺陷如此，其運行更成問題。中央政治學校縣政實習生趙振中等對定海縣鄉鎮組織運行情況的印象頗為不佳。他們的實習報告認為鄉鎮公所的實際工作“率有名無實”。第一，鄉鎮長消極懈怠。他們的責任雖有法律規定，“然按之事實，甚至政府之命令，鄉鎮長多有意見，竟不拆閱。冀其積極負責以推進自治豈非妄想耶？故每舉一時事，必須各區長分往各鄉以善言相勸，輔之導之后方允為辦理。”各區區務會議，各鄉鎮長均須出席。但除第一﹑第三兩區之外，鄉鎮長到者寥寥。第二，各鄉鎮之監察委員會從無會議之召集，“當亦無由執行其職責權”。而“各鄉鎮之調解委員會須由雙方當事人之敦請始能召集會議從事調解，而調解事項能否成立，完全由雙方自由之意志決定之，實際上調解之機會頗少，而調解之能成立者尤少。”第三，依法執行鄉鎮最高權力的鄉民大會極少舉行。事實上僅于改選鄉鎮長時始舉行鄉民大會，而列會者不過閭鄰長而已。所以他們認為定海縣的自治組織“其有若無，信不誣也”[6]96-97。

再次，自治經費短缺不僅使自治事業無法推進，甚至危及自治機關的生存。1929年《區自治施行法》及《鄉鎮自治施行法》對區與鄉(鎮)的經費來源有明確規定，但是這些來源并不穩定。雖然各縣貧富不一，收入有一定差距，但自治經費困難卻都相同，只是程度不一。

各縣的區公所并無真正的收入來源，其經費純粹依靠上級撥給。而各縣也都采用區自治經費由縣統一征收，再加以下撥的方式。定海縣區公所經費由田賦及鹽課下帶征，每年預算4 400元[6]100。奉化縣原來劃分為8區，限于經費，并為6區。區公所經費來自戲捐、肉捐和社息。由于鄉村演戲漸少，戲捐收入無幾，而社息和肉捐由于歲歉而延遲繳納。因此1930年奉化縣區公所經費只能依靠省稅補助金3 000元，但省款又遲遲不到。不得已縣政府只好將自治事務交給區公所辦理，再以此為理由撥給各區公所每月30元。由于經費短缺，第五和第六區區長甚至不敢就職[13]。慈溪縣各區自治經費來源也不穩定，1930年度主要來源于四分之一建設附捐以及省稅補助金。到1931年，建設附捐被裁，省稅補助金遲遲沒有下撥。無奈之下，縣政府只好提議征收田賦附捐充教育費，而將教育經費內的自治附捐充作區公所經費[14]。

鄞縣情況相對好些，以1930年為例，縣政府通過征收地方自治附捐等共收入30 050元，縣下撥經費勉強可以滿足區公所所需的經常費[7]160。但縣政府下撥的經費也僅勉強夠區公所的人員工資及日常辦公經費。此外各區擁有公款的極少，無力舉辦營業，更無利潤可言，因此靠舉辦公營事業獲取自治經費的方法就行不通。而田賦征收附捐早已達到法定上限，區公所無法征收，所以依法賦予之自治款項也無從談起。因此按照《區自治施行法》，大部分區財政除依靠省縣補助金外，別無他法。但是省與縣經費都困難，無力撥款。結果經費充裕之區公所只能維持其機關的運行，困難之區僅靠縣政府的補貼經費方能維持職員的生活。因此不僅區自治事業無從談起，自治職員還因為公務而賠累不堪而“相率趨避”[7]172-174。

更為嚴重的是村里(鄉鎮)自治經費。對于鄉鎮自治經費，各縣規定需要自籌，所以出現了征收混亂和沒有穩定來源的問題。定海縣縣政府于1931年3月召集各區長開會，商議鄉鎮公所經費問題，議決由各區長自行籌措。這樣導致籌集方法區與區不同，鄉與鄉不同。第二區征收田畝捐，第三區征收番薯干出口捐，第四區征收李子捐，第五區則讓各鄉鎮得在各區域內指明寺廟庵觀或其他公款公產作為經費。其混亂情形可見一斑。為克服這一混亂局面，縣政府于1932年呈準征收田畝捐4成為鄉鎮公所經費。但是該項經費于1933年被縣政府全部移作保衛團經費。鄉鎮長們據理力爭，或以辭職相威脅，或請求其他補助之辦法，然皆無結果。城區各鎮以住戶捐下帶征附加捐以資維持，鄉區卻沒有辦法。縣政府無奈只得按每百戶五元提供臨時經費。1934年各鄉鎮編訂住戶門牌，每鄉鎮收費平均數十元。其中多有拒絕將門牌費上繳縣政府，要求將其留作經費者。在此情況下讓其辦理自治事業，“豈非癡人說夢耶？”[6]98-101

鎮海縣村里組織成立后，因為經費短缺，村里長副紛紛辭職。縣政府只能強令各村里長不得無故辭職，確系有合理理由的，必須經區長查實方許辭職[15]。村里改為鄉鎮后，經費開支并未規范，“遂致收支自由，直似無羈之馬”[16]18。經費的缺乏使鄉鎮“辦事輒遭掣肘，每易使人沮氣，困難叢生”。合格的鄉鎮職員也因此而難產，“自愛者不堪賠累而致裹足，刁頑者借此斂財以欺壓良民”[16]13。

鄞縣情況與此相類。其第六至十區的鄉鎮經費以小業畝捐為主要來源。而鄉稅，攤位捐及利用公有土地生息，迷信會產撥助等只有少數鄉鎮舉辦。位于城區的第一至五區雖奉準舉辦自治戶捐，但未得到鄉鎮民會議的同意，無法辦理。5個區中僅第一區3個鎮和第二區1個鎮略有公產收入，其余則絕無僅有[5]669-670。因為經費問題，在實行村里制時，村里事務無人過問。后來改村里為鄉鎮“不過制度上變更爾”[7]174，情況并無改觀。

最后，自治人才缺乏，自治職員與民眾皆沒有接受系統的自治訓練。

自治人才的缺乏與大多數縣長對自治事務的無知與冷漠有關。據在鄞縣政府內實習的顏德貴觀察，“多數縣長只求維持現狀，對上級機關之命令，如能虛應故事即以為盡其職守，其能對地方自治悉心籌劃者，絕無僅有。”不僅如此，縣政府還混淆行政事務與自治事務“至于縣政府所辦之事務，不問性質如何，概行責令各區公所辦理。而各區公所復轉給于各村里長。自治機關遂成為縣政府公文之尾。”[7]175一縣之長如此，遑論其他。

按照相關的法規，區公所中區長﹑助理﹑書記﹑出納員﹑區丁為有薪職位，其他為義務職位。而鄉鎮機構的工作人員全部為無給職，而有才能者有自己的職業，故不愿擔任。李學訓等觀察發現奉化縣擔任自治職務者多為次流人物，“于事理與自治要務盲目無知”[4]131。鄞縣舉辦村里之時，職員普遍學識不高，對應興應革與地方自治事業知之甚少。擔任村里長之人中，忠厚者有之，但“率多流氓地痞，土豪劣紳。上欺縣長區長，下愚鄉愚。人民雖蒙其惡，無乃敢怒而不敢言。舉辦鄉鎮時則因農村中文化落后，符合擔任自治職員的人實在太少。各地乃不得不從曾辦公益事業者中挑選由縣政府從寬核定，其中多為豪強杰黠之人。任職以后，一事不辦，若加勸導，則言辭職。”[7]152,177

為解決自治職員缺乏自的問題，國民政府于1929年和1930年頒布了《區長訓練所條例》和《區鄉鎮現任自治人員訓練章程》，對各級自治職員的訓練作了明確規定。各地也曾舉行過自治人員訓練班，如鄞縣各地村里成立后，縣政府于1929年8月舉辦了村里職員訓練班，到者300余人。集合訓練后，縣府復編《村里簡明指導表》，列舉村里會議之手續，應辦事項與方法，由協助員輪流下鄉指導。可惜由于經費問題，協助員減為3人，巡回難周[17]。

但是這只是少數情況。奉化縣大多數鄉鎮長僅掛名而已，難以抽調訓練。對于民眾的訓練更是無從談起。奉化縣政府轉飭各區辦理民眾訓練事宜，竟無應者。至1934年，經民政廳與縣政府一再催促，各區才勉強開辦。至10月，僅15鄉鎮報告辦理，時間、人員與廳規定大體相同。但實際情形是“但此亦僅公文紙上好看耳”。李學訓等詢問過去的區長關于向民眾進行演講以普及自治知識之事，得到的回答是未曾舉辦過演講，即使演講也無人來聽。此外民眾教育館內也未舉行過通俗演講。“考奉邑過去對自治訓練一事，罕注意及之。”[4]134

人才的缺乏和人民的無知使地方自治在寧波地區失去了社會基礎，所以在當地實習的中央政治學校的學生不約而同地提醒當局者要注意自治人員的選拔和訓練就不足為奇了。

三、小結

由于以上的種種問題，加以中共在浙東的昌化、遂昌、開化及閩浙交會之地的勢力日強，國民政府急需加強對基層社會的控制。1935年浙江省主席黃紹竑建議浙江停辦自治改辦保甲并得到中央的同意[18]。此后雖然從法理角度而言的地方自治仍然存在，但實際上浙江省的地方自治陷于停頓，而寧波各縣的自治事業也被迫中斷。

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[18]廣西文史研究館.黃紹竑回憶錄[M].南寧：廣西人民出版社，1991:302.

責任編校：徐希軍

中圖分類號：D693

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)02-0116-05

作者簡介：周泉勝，男，安徽無為人，上海大學歷史系博士研究生。

收稿日期：2014-10-30