討賴河流域現代水權制度建設路徑探析

劉開清

（甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000）

討賴河流域現代水權制度建設路徑探析

劉開清

（甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000）

在討賴河流域歷史水權淵源梳理及歷史功績評判基礎上，分析了“時間水權”確立的基礎，闡釋了構建“以量分水”為核心的現代水權制度的必要性，從編制流域綜合規劃、落實初始水權分配制度、實施調蓄工程措施、完善水資源管理制度、強化流域法制建設方面，探討了討賴河流域構建現代水權制度的路徑及措施。

時間水權；現代水權；建設路徑

1 流域概況

討賴河流域地處河西走廊中部，是黑河流域的重要子流域，發源于南部祁連山地，流域面積2.81萬km2，地表水資源量11.15億m3，地下水資源量0.79億m3，水資源總量11.94億m3。流域內的河流主要流經青海省祁連縣、甘肅省張掖市的肅南縣、嘉峪關市以及酒泉市的肅州區、金塔縣，共涉及2省、3市、4縣（區）。流域地表水資源量11.15億m3，地下水資源量0.79億m3，水資源總量11.94億m3。流域內現有總人口68.51萬人，總灌溉面積6.7萬hm2。

2 討賴河流域歷史水權梳理

2.1 水權制度的歷史淵源

討賴河水資源開發利用歷史悠久，在西漢就有了引水灌溉。在明代及以前，軍事為先，水資源的分配及利用由政府主導，屬于軍事屯田性質。康熙中后期起直至乾隆年間，由于對新疆戰爭與經營，遷入居民，使得當地用水矛盾開始突顯，在此背景下，雍正年間草創了均水制，即通過劃分分水時段，安排上下游的用水秩序［1］。之后均水制在官民之間、上下游之間的博奕中逐漸調整，適用范圍日趨擴大，制度也更加成熟與靈活，最終于清末民初確立了均水制，即討賴河流域傳統分水制度。1962年，在鴛鴦池水庫等系列重大工程完工后，把傳統分水制度中的“時間水權”原則提升到流域性的宏觀層面，制定了第一份完整的全流域分水方案，并通過法律程序予以頒布，形成了現行分水制度的基本形式與內容。后經多年磨合與調整，于1984年形成了目前執行的流域分水制度。其精髓是“定時不定量”，其核心是“以時分水”，即以地表水時長作為水量分配的核心控制手段，如圖1所示。

圖1 討賴河分水時段示意圖

2.2 “時間水權”的歷史功效及確立的基礎

“時間水權”是指以互不重疊的取水時段作為控制指標的水資源使用權形式，時段劃分清晰公平，兼顧上下游，是幾百年來討賴河流域占據主要地位的水權形式。在河道來水充盈時，上下游之間依時取水，互不干擾，用水秩序井然。“時間水權”制度以天然水文循環條件為基礎，較好地適應了傳統模式下中上游無水庫調節的實際情況，但對于人類活動如人口增長、灌溉面積擴張、種植比率變化、工業及城鎮化的快速推進等造成的流域水循環特征的改變考慮不足，水資源保障能力有限。石羊河流域就是以時分水的典型實例，“時間水權”制度導致地下水超采、地下水位大幅下降，下游民勤歷史上形成的水權猶在，但均水控制斷面的地表徑流和泉水干涸，無水可取，流域用水秩序喪失［2］。

2.3 實施“以量分水”的必要性

近年來，討賴河流域生產生活、水資源利用方式等人類活動格局發生了較大變化，但水資源配置仍停留于以時間為主導的形式，有效性、靈活性不足。由此出現供需錯位、生態用水被截流等情形，而且對地表水的爭奪逐漸演化為對地下水的肆掠開采，導致地下水位急速下降、植被死亡、土地沙化等較嚴重的生態問題，影響了水資源對社會經濟可持續發展的支撐作用。為應對這一嚴峻形勢，必須以《水利部關于深化水利改革的指導意見》及《甘肅省深化水利改革方案》為指導，從規劃、工程、制度及法制保障等方面，改革并建立“以量分水”的現代水權制度，保障討賴河流域水資源的可持續利用。

3 現代水權制度建設路徑

3.1 編制流域水資源綜合規劃

水資源綜合規劃是現代水權制度確立的基礎和保障。通過編制流域水資源綜合規劃，在深入調查評價水資源承載能力和水環境承載能力的基礎上，明確各時期的水資源管理目標，提出保障河流功能發揮的建議和加強流域水資源管理的措施，并提供一些體制、法制、制度和經濟上可操作的手段和辦法。以此為依據，確定水資源開發、利用、保護和水災害防治的重點領域，對近期、遠期水資源開發、利用、保護和水災害防治工作作出安排部署，合理安排重大工程布局，在為流域水資源管理工作提供技術依據的同時，對各種與水相關的各類社會活動進行規范和約束。

3.2 落實初始水權分配制度

“時間水權”制度規定的分水時段內各區域的可用水及實際供水量，反映了流域內各區域不同階段的需水及用水水平，為劃定流域用水總量控制紅線、建立“以量分水”的現代水資源管理方式提供了重要依據。本著尊重歷史，面向未來的原則，在統籌考慮生活、生產和生態與環境用水的基礎上，將流域水資源總量作為分配對象，重新向行政區域逐級進行分配，明晰覆蓋全流域的用水總量控制指標體系，進而根據來水預測和年度來水量，制定年度水量分配方案。

3.3 實施必要的工程措施

在上游新建調蓄工程，可實現“蓄豐補枯”，尤其是可以最大限度地利用洪水資源，同時也是實現“時間水權”與“以量分水”精確對接的必要條件［3］。修建調蓄工程后，以各方確定的水權為基礎，在充分考慮汛期與枯水期水量差異的基礎上，優化水資源配置時段，制定“年預案、月計劃、旬調度、日調控”的水源調度方案，使流域水資源利用效率最大化，為流域實施最嚴格的水資源管理制度提供工程支撐條件。加強水資源取用計量設施建設，將確權的地表水量換算到各監測斷面，強化對各斷面地表水、地下水的水量、水位和水質的監測，及時收集和掌握水資源使用情況，達到水資源正確評價、合理調度及有效控制的目的。

3.4 完善水資源管理制度

（1）完善水資源論證制度。水資源論證制度對于促進經濟社會與環境資源協調發展具有重要的推動作用，區域要按明晰的水權水量，堅持以水定需、量水而行、因水制宜，把水資源論證作為產業布局和實施一切需水項目的前置條件，納入審批流程，把好入口關。

（2）建立地下水管理與保護制度。通過水源置換、節約用水、調整產業結構、壓減灌溉面積、劃定禁采區等綜合措施，逐步實現地下水采補平衡。

（3）完善節水激勵機制。根據補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則，建立合理的水價形成機制；培育和開放水市場，積極探索水銀行機制，鼓勵將節約的水量在企業、農業和城市用水戶之間以水商品的方式進行交易，提高水資源的配置及利用效率。

（4）健全流域管理和區域管理相結合的協調執行機制。牽頭搭建由流域內各用水單位參與的流域協商機制，及時協調解決流域管理及水權改革中的重大問題，監督水權制度的嚴格實施，引導水資源的優化配置工作。

3.5 強化流域法制建設

按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共甘肅省委貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》要求，密切結合流域管理工作實際，積極開展討賴河流域水資源管理條例立法前期工作，將討賴河流域水權制度建設以法規的形式規范化、具體化，使流域水資源管理工作盡快走向法制化的軌道，營造依法治水管水興水的良好局面。

4 結論

通過對討賴河流域歷史水權的梳理討論可以得出，建立“以量分水”為核心的現代水權制度，是界定、配置、調整、保護和規范水資源管理工作的必經之路，須著眼于可持續發展，從規劃、初始水權分配、工程、制度及法制建設方面入手，因勢利導、因地制宜，積極研究和努力探索，建立符合討賴河流域特性的現代水權制度，為有效解決流域水資源緊缺和供水矛盾、促進水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展提供強有力的保障。

［1］李并成.明清時期河西地區“水案”史料的梳理研究［J］.西北師范大學學報（社會科學版），2002（06）.

［2］王忠靜，張景平，鄭航.歷史維度下河西走廊水資源利用管理探討［J］.南水北調與水利科技，2013（01）.

［3］張朝輝.討賴河流域控制性水事平臺搭建研究［J］.甘肅水利，2014（05）.

［4］彭華玲.建立適應水資源可持續發展的水權制度探討—以瑪納斯河流域為例［J］.水利技術監督，2008（05）.

TV213.4

A

1672-2469（2015）12-0008-02

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.004

劉開清（1979年—），男，高級工程師。