法律援助辦案支持系統研究

郎關福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

法律援助辦案支持系統研究

郎關福 李文鶴（浙江省杭州市法律援助中心）

目前，法律援助案件自身的復雜性和律師辦理案件過程中的實際困難，成為阻礙法律援助案件質量進一步提高的瓶頸。因此，有必要總結法律援助案件自身的規律、特點，探索法律援助案件辦案支持系統，指導、鼓勵律師積極辦理援助案件。本文通過分析杭州市法律援助案件質量問題成因、概括實踐經驗，提出法律援助辦案支持系統的概念，并從行政支持、業務支持、技術支持和經費支持四個方面對如何完善支持系統加以探討。

一、法律援助案件存在的質量問題與成因

保障法律援助案件辦理質量是法律援助事業健康發展的前提。目前法律援助案件存在以下幾方面的問題：（1）基本程序不到位。個別律師辦案過程中不閱卷、不會見、不寫代理詞或辯護詞。（2）基本程序雖然到位，但工作不夠允分。刑事案件中，對犯罪嫌疑人無罪辯解不夠重視，對閱卷材料研究不深入，開庭時質證不足，辯護意見過于簡單。民事案件中，怠于收集證據，甚至延誤舉證期限、提交司法鑒定的期限。（3）辦案實際效果不夠理想。刑事案件中，雖然律師意見采信率較高，法院最終采納的意見多為自首、未成年人等法定從輕、減輕的情形。民事案件中，某些判決雖然支持了受援人的主張，相當一部分案子沒有真正執行到位。疑難復雜案件，缺少專業分析，難以為當時人設計出最佳的維權途徑。（4）辦案過程的監督不到位。部分法律援助機構對法律援助案件監督偏重于書面審查，指派后不跟蹤，不了解辦案情況，對律師提出的困難置之不理。

因此，律師辦理法律援助案件，不如辦理有償收費案件盡心，是老百姓難以打消的顧慮。法律援助案件存在的質量問題，可以歸結為以下原因：

一是法律援助案件較之當事人有償委托案件，具有特殊性和復雜性，使律師辦案形成特殊的困難。法律援助分為通知辯護類和申請類兩類，通知辯護是指人民法院、人民檢察院和公安機關對可能判處死刑、無期徒刑等符合法定條件的犯罪嫌疑人、被告人通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。通知辯護具有被動性和一定的強制性，某些犯罪嫌疑人、被告人由于法律知識限制，對律師的身份有所質疑，不配合援助律師會見、出庭辯護等工作，甚至誤以為援助律師在和公安機關、檢察院、法院一起追究自己的犯罪行為，因此對援助律師存在抵觸情緒。申請類案件中，申請人大多是農民工、殘疾人、老年人等群體。案件涉及的爭議往往是受援人的核心利益，如人身損害賠償金、工資報酬、撫養費等。受援人一方面維權心切，固執地堅持自己的觀點，而不理解律師的專業分析；另一方面，限于認知能力、法律知識缺乏，證據意識、時效意識較差，往往由于自己的忽視或無知，導致在訴訟中處于被動地位。此外，還有個別的受援人基于個人的特殊經歷對社會制度看法偏激，律師很難找到合適的方式與其溝通，其訴求也往往難以通過一紙訴狀解決。

二是行政機關受法律援助義務論的影響，法律援助經費補貼始終定位為律師直接辦案成本支出的補償，遠遠低于律師提供法律服務的報酬，從而導致律師辦理援助案件動力不足。下圖是筆者根據浙江省相關部門規章，對律師服務費和法律援助經費補貼進行的對比。由此可見，司法行政機關支付給律師的援助經費補貼遠遠低于律師行業的收費標準，可能導致律師的辦案動力不足，從而使案件質量難以保證。

三是法律援助機構評估案件質量時，缺少對律師辦案過程的成本分析、勞動價值評估、激勵機制，難以調動律師辦案積極性。目前法律援助經費按案件數進行統一標準的補貼，不考慮個案的復雜程度，律師的勞動成本付出。杭州市法律援助中心援助案件中，死刑、無期徒刑案件占刑事案件的40%，律師在承辦案件過程中，是否深入研究閱卷材料、辯護角度，事關受援生命、自由等切身利益，因此援助機構有必要從專業的角度評估案件的復雜程度，考評律師投入的勞動價值，建立相應的激勵機制，鼓勵律師積極辦案。

四是律師在辦理援助案件時沒有明確的質量標準，遇到業務上的問題缺乏專業的指導。根據《辦理法律援助案件程序規則》第31條規定，律師認為主要證據認定、適用法律等方面有重大疑義應當向援助機構報告，但援助機構接到報告后，是否應給與辦案方面的支持，法律法規沒有明確的規定。目前辦理法律援助案件的主力是執業年限較短的年輕律師，建立一套完善的辦案標準指導、監督辦案過程，必要時還需給予年輕律師專業的業務指導，使律師在辦理法律援助案件中的成長鍛煉尤為重要。

五是律師在辦理援助案件時沒有明確的質量標準，遇到業務問題缺乏專業的指導。應建立一套完善的辦案標準指導、監督辦案過程，給予年輕律師專業的業務指導，使年輕律師在辦理法律援助案件中成長鍛煉。

律師服務收費標準① 法律援助經費補貼標準②刑事案件偵查階段 1500-8000元/件600—900元/件審查起訴階段1500-10000元/件 800—1200元/件一審判決階段2500-25000元/件 1000—1500元/件民事案件不涉及財產 2500—10000元/件1200—1800元/件涉及財產根據訴訟標的額，按照下列比例分段累計收費：10萬元以下（含10萬元）：6-8%，收費不足2500元的，可按2500元收取。10萬元以上至50萬元（含50萬元）：5-6% 50萬元以上至100萬元（含100萬元）：4-5% 100萬元以上至500萬元（含500萬元）：3-4% 500萬元以上至1000萬元（含1000萬元）：2-3% 1000萬元以上：1-2%備注1、以上費用不包括交通、住宿等成本支付。2、代理重大、疑難、復雜案件，由律師事務所按不超過標準上限5倍的幅度內與委托人協商確定具體收費。1、以上費用包括交通、住宿等成本支付。2、案件特別復雜，差旅費開支特別多的，經申請同意后，可以增加補貼。

六是立法機關、司法機關、行政機關、社會團體、個人對律師辦理援助案件缺乏聯動、協調機制。援助案件具有公益性質，援助律師理應得到立法機關、司法機關、行政機關、社會團體、個人的尊重和配合，對律師辦理援助案件過程的調查取證、閱卷給予支持。目前，關于法律援助辦案支持的法律法規依據散見于行政法規、規范性文件中。例如《法律援助條例》第8條規定“國家支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民提供法律援助。”最高人民法院最高人民檢察院公安部司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》的通知第20條規定：“人民檢察院、人民法院應當對承辦律師復制案卷材料的費用予以免收或者減收。”第27條規定：“公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政機關應當加強協調，建立健全工作機制，做好法律援助咨詢、申請轉交、組織實施等方面的銜接工作，促進刑事法律援助工作有效開展。”等等。以上關于援助律師權益的規定與律師的基本權利雷同，唯一的優待是復印費用減免優惠。目前較突出的問題是個案具體問題上援助機構缺乏與相關機構的及時、有效溝通，從而影響援助案件的社會效果。

綜上所述，筆者認為有必要在加強法律援助案件質量監管的同時，對律師辦理法律援助案件過程加以系統化的支持。

二、杭州市建立法律援助辦案支持系統的探索

杭州市法律援助辦案支持系統是指由法律援助機構為主導，整合現有志愿律師資源，通過行政支持、業務支持、技術支持和經費支持等工作機制相互配合、協調，幫助律師順利完成法律援助案件辦理的制度整體。法律援助辦案支持系統旨在支持律師積極辦理援助案件，使法律援助工作的社會效益最大化。法律援助案件辦案系統與法律援助案件質量監督系統猶如保障法律援助案件質量的兩個輪子，共同推動律師盡心盡職辦理援助案件。為此，杭州市法律援助中心在以下幾方面進行嘗試：

一是以法律援助資源庫為依托，按律師事務所、律師專業特長指派案件，定期培訓，復雜案件專家論證，加強與律師的互動。2014年6月，杭州市法律援助中心在通過公開招募、自愿申請、擇優錄取的程序，建立了一支由專家咨詢委員會、志愿律師事務所、志愿律師共同組成的法律援助資源庫，確立了27家律師事務所和259名社會律師，承辦杭州市法律援助中心案件。結合援助案件的性質、比例、律師專業特長，實行分類指派，其中可能判處死刑、無期徒刑案件由執業八年以上，且具有刑事辦案經驗的律師辦理。同時，加強對法律援助律師的定期培訓，制定針對年輕律師的專門培養計劃。針對疑難復雜案件，指派資深律師和年輕律師共同辦理，為年輕律師提供學習的機會；必要時，舉行疑難復雜案件專家論證會，邀請相關領域的專家為疑難復雜案件“把脈”。

二是開展法律援助工作流程標準化、規范化建設，為律師辦案提供操作指引。為解決法律援助工作流程標準缺乏、流程不一致問題，杭州市法律援助中心研究制定了《法律援助工作流程標準》。該標準以法律咨詢、法律援助案件申請、受理、審批、辦理、結案、評估、費用發放為主線，旨在規范法律援助服務中各個主體在每一步驟中的標準動作，運用簡潔的語言，明細的邏輯結構，闡釋法律援助工作的各個環節。其中案件承辦一章，委托專業律師事務所，分門別類進行編寫，使承辦律師對辦案的步驟一目了然。

三是建立法律援助、普法宣傳、調解和解相結合的工作機制。如前文所述，受援人限于特殊的個人經歷或者法律知識限制，對援助律師身份的質疑，不配合是制約法律援助案件工作進一步發展的因素之一。杭州市法律援助中心拓展工作思路，建立法律援助、普法宣傳、調解和解相結合的工作機制，在辦理援助案件的過程中對當事人開展法治宣傳教育，引導其守法、尊法、運用法律手段維護權利。從受援人的利益出發，將援助工作與說服教育、自覺守法、承擔責任相結合，實現法律援助工作社會效益最大化。

三、杭州市法律援助辦案支持系統工作展望

（一）建立法律援助機構為主導的行政支持系統

法律援助機構作為法律援助工作的指導、協調、管理和組織主體，在法律援助辦案支持系統中擔負著與律師、受援人溝通，系統內部配合，與公安機關、行政機關、司法機關協調的重要工作，這些統稱為行政支持系統。首先，須建立科學的分案工作機制。目前，通知類案件法律援助機構在指派前能夠接觸到材料的僅有公安機關、檢察機關或者法院的通知辯護函和訴訟文書，由此難以判斷案件的復雜程度，需要進一步探索工作方法。如與通知機關提前溝通，必要時在指派案件前安排法律援助機構援助律師會見犯罪嫌疑人、被告人進行案件復雜程度的預判，分配適合的律師辦理。其次、與相關部門建立聯席會議制度、專門事項溝通機制。法律援助案件在承辦環節涉及到與公安機關、檢察機關、法院、鑒定機構、勞動保障部門等多個部門的配合。目前，杭州市法律援助中心已通過聯席會議的形式加強和公安、檢察、法院的工作聯系，切實解決律師在辦理法律援助案件過程中遇到的會見、閱卷、取證等具體困難。但是囿于職權限制，跨部門協調工作尚未形成制度化的工作機制，筆者認為在今后的工作中，可以通過立法機關或者政府牽頭定期聯席會議，保證法律援助案件的程序性問題有效解決。

（二）拓展法律援助資源庫為依托的業務支持系統

目前，資源庫指派案件的范圍僅限于杭州市法律援助中心案件，占杭州市法律援助案件總量的4%左右③根據2013年杭州市法律援助中心報表統計。。作為一種嘗試，目前，浙江省法律援助中心共享杭州市法律援助資源庫，通過資源庫指派案件已提上工作日程，但資源庫的工作模式還沒有在全市推開。杭州市各區縣法律援助案件、律師事務所、律師數量分布尚不均衡。

律師事務所、律師所在轄區法律援助案件數④律師事務所數⑤律師數⑥平均值=法援案件/律師杭州市本級（含原市直所）519 91 2432 0.21上城區 230 21 199 1.16下城區 215 25 235 0.91西湖區 640 49 357 1.79江干區 997 16 138 7.22拱墅區 502 34 293 1.71濱江區 117 15 87 1.34蕭山區 2620 28 230 11.39富陽市 1140 9 95 12余杭區 1820 21 139 13.09臨安市 1550 8 76 20.建德市 445 9 49 9.08桐廬縣 831 6 45 19.13淳安縣 412 4 21 34.3

從上圖可以看出，杭州市市本級和各區縣法律援助案件、律師事務所、律師數量分布尚不均衡。淳安、蕭山、桐廬等地區，法律援助案件多，律師少，杭州市本級法律援助案件少，律師多。隨著法律援助資源庫的運行模式更加成熟，杭州市法律援助中心將鼓勵、引導更多各區縣律師事務所、律師加入法律援助資源庫，建立各中心屬地指派案件為主，一定條件下跨區調劑的指派規則，以共享優質的律師資源。推廣由各區縣法律援助機構負責管理，以法律援助資源庫為依托定期培訓、個案指導、內控管理、標準研究為一體的法律援助業務支持系統工作模式。

（三）完善網上行政系統為載體的技術支持系統

杭州市法律援助中心自2013年起在全市范圍內推廣法律援助網上辦公系統。法律援助網上辦公系統集咨詢、申請、指派、監督、統計、檢索、工作協作等功能于一體。目前該系統運行成熟，可進一步發揮其功能，實現受援人網上申請，社區、司法所就近審批；通知辯護單位網上傳遞、接收文書；法律援助機構網上審批、監督、發放費用；援助律師案件網上提交結案材料，在線培訓、檢索數據、匯報工作等。

（四）探索社會購買服務為模式的經費支持系統

2013年9月30日，國務院頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。根據其精神，四川、天津等多個省、直轄市將法律援助經費列入政府向社會力量購買服務指導目錄。按文件要求，法律援助被列入目錄后，應研究細化和完善政府采購有關規定，擬定將法律援助政府購買服務納入政府采購的具體條件、程序和監督管理辦法。杭州市政府2010年出臺的《杭州市人民政府關于政府購買社會組織服務的指導意見》，明確法律援助為政府購買社會組織服務的內容，按文件規定法律援助案件應按照《政府采購法》的規定，通過招投標程序確定承辦單位和提供法律服務的價格。由此可見，法律援助案件經費補貼走向市場是政府管理模式轉變的必然趨勢，已經得到了中央和地方政府的政策支持。落實政策一方面要求法律援助機構具備更加規范的案件管理水平，客觀準確的評估律師服務的價值。另一方面需要開拓法律援助資金多元化籌集渠道，有效利用社會捐款、募集彩票等形式籌集資金，從而為法律援助案件提供有力的經費支持。

（責任編輯 趙海鷗）