上海：“五量調控”與“三位一體”上海市規劃和國土資源管理局副局長岑福康談用地管理策略

本刊記者 段雯娟

隨著城鎮化快速發展，土地資源緊約束的矛盾越來越凸顯，2005年至今的11個土地日中有8個土地日主題緊緊圍繞“節約集約”用地，充分體現了國家對土地資源節約集約利用的重視與關注。上海作為全國社會經濟發展領頭羊城市，人口、資源、環境緊約束現象更為突出，為破解人口、資源、環境緊約束矛盾、支持社會經濟穩定發展，上海較早地樹立了節約集約用地的思想理念。

上海市規劃和國土資源管理局副局長岑?？到榻B，為了深入推動節約集約用地，上海市提出了“五量調控”的用地管理策略：一是總量鎖定。上海市正在編制2040年的城市總體規劃，為建設用地設置了3260萬平方公里的“天花板”；二是增量遞減。將區縣年度新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤活和減量化等工作相關聯，“減一畝才可以拿到一畝”；三是存量優化。開展中心城市更新，實現城鄉建設用地統籌開發和利用，是上海今后若干年的工作重點；四是流量增效。除了國家戰略性項目之外，上海一般產業用地使用權出讓不超過20年；五是質量提高。鼓勵復合利用，提高土地利用綜合效益。

上海市節約集約用地發展歷程

第一階段（1986～1999年），以國有建設用地實行有償使用為標志的初始階段。1986-2000年期間，上海市相繼頒布《上海市中外合資經營企業土地使用管理辦法》《上海市土地使用權有償轉讓辦法》《上海市國有土地使用權租賃暫行辦法》等政策，在全國率先實行了土地使用權的有償使用，并率先建立了以土地出讓、出租和收取土地使用費并舉的土地一級市場。

第二階段（2000～2007年），土地節約集約用地政策體系不斷完善的探索階段。一方面是從確立制度、明確規則、規范程序、完善標準、加強監測和推進評價等方面相繼制定和發布了一系列政策文件，節約集約用地政策體系逐步形成。另一方面，積極開展了中心城區“退二進三”、“雙增雙減”、“存量土地再利用”和郊區縣產業用地調整優化、“三個集中”等試點工作，取得了積極成效。

第三階段：2008～2013年期間，土地資源節約集約利用與管理工作的提升優化階段。以“兩規合一”為標志，上海市進一步轉變土地利用管理方式，發揮規土管理融合優勢，探索綜合運用規劃管控、計劃調節、標準控制、市場主導、考核評價、監測監管、政策創新等手段，提升土地節約集約用地綜合水平。

歷經二十余年的探索與實踐，上海市土地節約集約水平得到了較為顯著的提升。2005年至2012年期間，上海市人均建設用地面積由135平方米下降到125平方米；建設用地地均產出從2005年的3.8億元/平方公里上升到2012年的6.6億元/平方公里；工業用地產出效益從2005年的18億元/平方公里提高到2012年的43.6億元/平方公里。

土地利用雖取得一定成效，但仍存在問題

據岑福康介紹，盡管上海市土地節約集約利用取得了一定成效，仍然存在后備資源不足、低效閑置、監管缺乏等問題。

首先，建設用地資源不足，生態環境壓力巨大，“兩規合一”的開展對于優化城市空間結構產生積極的影響。但規劃調整缺乏剛性控制要求，規劃管控執行力度不足，簡單通過建設用地擴張滿足經濟快速發展對土地資源的巨大需求，造成建設用地接近發展底線、后備資源嚴重不足、生態空間被擠占等問題，影響了城市生態安全和生活品質。

一方面母子公司是否會被牽連制裁在認定標準上存在很大不確定性。一般情況下，按照公司法人身份獨立的基本法律原則，除非滿足“刺破公司面紗”的特殊條件，子公司的行為不得歸結于母公司[11]。但美國最新的制裁政策規定，如果子公司參與了相關活動母公司“知道或應當知道”，則母公司可能也會受到制裁⑧Section 3(a)(v) and 16(i) of the Executive Order 13846 of August 6, 2018, Federal Register, Vol. 83, No. 152.。對所謂“知道或應當知道”，美國具有非常大的主觀判斷自由裁量空間。

其次，新增建設用地空間有限，新增用地浪費現象依然存在，在總量控制的前提下，上海市城市新增建設用地空間極其有限，必須有效盤活存量用地資源。但由于新增工業用地準入門檻較低、供應年限超過一般企業生命周期規律、缺乏相關指標考核管理、土地分類標準滯后、新增與存量建設用地缺乏聯動等原因，目前新增工業用地的建設與利用存在明顯的閑置、產出效益偏低等現象。

再次，存量工業用地規模較大，存量低效閑置缺乏盤活手段，上海市工業用地總規模偏大，并存在一定程度的低效、閑置、違法等現象，存量盤活空間巨大。但囿于政策限制，低效、閑置存量工業用地缺乏規劃指導、政策途徑和利益引導機制，企業和社會主體參與存量盤活轉型的積極性不高，造成低效、閑置用地無法及時盤活、轉型開發使用。

第四，土地節約集約管理政策協同不足，難以形成監管合力，土地是一切經濟社會活動的載體，土地資源節約集約利用管理涉及到規土、發改、產業、投資、環保、稅收等多個部門，需要各部門之間形成管理政策合力，實施共同監管。但目前各部門各自為政的現象，在部門管理理念、政策措施、基礎數據平臺建設等方面缺乏協同性和配套性，各部門在土地資源節約集約利用管理方面尚未形成統一的認知，齊抓共管的局面尚未形成，造成不同部門大量工作的低效與重復，既不利于開展統一執法與監管，有容易形成管理效率低下的局面。

節約集約用地的新一輪探索與實踐

岑福康介紹，在充分調研基礎上，上海市從政策頂層設計和配套政策制訂實施兩個層面進行了研究，以探索形成適應特大城市人口資源環境緊約束條件下的土地利用方式和城市發展模式，全面提高節約集約用地水平。

加強頂層設計，構建土地節約集約利用政策體系，研究制訂并發布了《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》（滬府發〔2014〕14號），緊緊圍繞“創新驅動發展、經濟轉型升級”戰略，以提高發展質量和效益為目標，以強化土地利用績效掛鉤和利益共享機制為核心，以盤活存量土地為重點，充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府宏觀調控作用，深化土地使用制度改革，確定了規劃土地管理“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”基本策略，構建了土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命周期管理體系。

“五量調控”基本策略

總量鎖定——嚴格規劃管控，鎖定建設用地規模范圍。明確終極目標，將2020年規劃建設用地規模3226平方公里作為上海未來建設用地的“終極規?！庇枰枣i定，并力爭實現“減量化”。落實規劃管控，強化“底線”思維，嚴守耕地與生態用地紅線。

增量遞減——完善計劃管理，促進建設用地增量遞減。新增建設用地計劃實現穩中有降、逐年遞減策略；完善新增建設用地計劃管理，加大調控力度，實行差別化供應措施；加大新增建設用地計劃與集中建設區外減量化規模關聯力度，將區（縣）年度新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤活和減量化等工作相關聯。

存量優化——促進存量盤活，提升建設用地整體品質。優化城鄉建設用地布局和結構，開展中心城城市更新，支持多渠道實施“城中村”改造，促進存量工業用地調整升級，創新土地收儲利益平衡機制等，實現城鄉建設用地統籌開發和優化利用。

流量增效——完善用地市場，保障土地市場供給效率。建立城鄉統一的建設用地市場體系；實行工業用地出讓彈性年期制和到期續期制度，將一般工業用地出讓年期由最高50年調整為不超過20年；穩步推進農村集體建設用地改革和征地制度改革；加大違法用地和閑置土地整治力度等，實施土地利用全要素、全生命周期管理。

質量提高——鼓勵復合利用，提高土地利用綜合效益。按照新產業新業態新技術新模式的發展要求，結合中國（上海）自由貿易試驗區建設契機，探索土地復合利用政策，完善節約集約用地標準體系，提高城市轉型發展適應能力，提升公共空間品質，完善城市服務功能。

“三位一體”管理體系

在空間資源上，強化規劃引領，以郊野單元規劃、土地二次開發和復合利用為抓手，優化土地利用空間結構和功能關系。推進現狀低效建設用地減量化，合理降低工業用地比重，提高公共綠地和公共服務用地比重，提升城市安全和生態生活品質。鼓勵土地的二次開發和復合利用，探索土地用途綜合管控政策，促進城市有機更新。

在利用效能上，強化土地利用全生命周期管理，提高土地利用綜合績效水平。探索將用地項目的功能、形態及經濟、社會、環境等約束性指標和要求逐步納入合同管理，加強項目建設、達產、運行及退出全過程評估和監管，健全誠信管理體系和問責機制，提高土地利用綜合效益和精細化動態管理水平。

在實施機制上，強化市場決定性作用和政策保障作用。完善土地利用績效掛鉤和利益共享機制。在城鄉建設用地增減掛鉤機制的基礎上，完善土地利用績效綜合調控機制，統籌國有土地與集體土地、新增空間與減量化、生態建設與空間補償、自行盤活與土地征收、經營性開發與公益性建設、土地權益與市場價值等關系，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，促進土地節約集約利用的可持續發展。

完善配套政策，以政策創新促進利用管理方式轉變，為全面貫徹落實土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”基本策略，上海市進一步從土地全生命周期管理、城市更新、綜合用地管理、用地標準修訂等方面開展研究與實踐，力圖實現土地利用管理方式的四個轉變：管理階段從事前管理向事前、事中、事后全生命周期管理轉變；管理范圍從單純的數量管理向“總量、增量、存量、流量、質量”五量齊管轉變；管理對象從單一用途管理向綜合、復合用途管理轉變；管理手段從規土獨管向多部門共管轉變，促進土地節約集約利用。

實行土地“全生命周期”管理

岑?？堤岬?，針對上海工業用地規模偏大、比重偏高，新增工業用地準入門檻較低、開竣工監管不足、出讓年期較長、缺乏環保措施和退出手段，造成大量低效閑置情況，開展了工業用地全生命周期管理研究，形成了《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦〔2014〕26號）。工業用地全生命周期管理以土地出讓合同為平臺，從彈性出讓年期、項目建設時間管理、土地退出機制、生態環境影響評價、產出效益管理、轉讓抵押管理等方面加強工業用地利用管理要求，實施項目在用地期限內利用狀況的全過程動態評估和監管。自2014年4月起，上海市已全面實施工業用地全生命周期管理，相關區縣細化制定了管理細則。

針對經營性建設用地利用與管理中存在著商業業態、建筑節能等建設、功能要求不明確，事后監管責任不清晰；城市廣場、綠地等各類公共空間和公共服務設施明顯不足；房地產開發模式停留在以銷售為主，運營管理與服務品質不足；政府部門之間責任明晰、信息共享、共同監管的協同管理機制尚未建立等問題，在2014年經營性用地全要素、全生命周期管理試點基礎上，開展了經營性用地全生命周期管理制度研究，形成了《關于加強本市經營性用地出讓管理的若干規定（試行）》（滬府辦〔2015〕30號）。

經營性用地全生命周期管理充分發揮了土地出讓合同的管理平臺作用，通過出讓前征詢、規劃評估等工作，進一步落實全要素、全生命周期管理要求；通過土地出讓合同修訂，健全經營性用地的用途管制、功能設置、業態布局、土地使用權退出等機制，將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等經濟、社會、環境各要素納入合同管理，進一步加強項目在土地使用期限內全過程系統化、精細化、動態化監管。自2015年4月份起，上海市經營性用地全生命周期管理全面實施。

土地全生命周期管理的實施，將有效轉變土地利用管理方式，倒逼經濟社會轉型發展，有利于城市功能和品質的實現和提升；有利于加強源頭治理，遏制土地投機炒作，促使開發企業向城市運營商、服務商轉型；有利于充分發揮土地資源市場化配置作用；有利于加強部門協同配合，促進政府職能轉變。

創新城市更新政策，促進城市布局優化和功能提升

針對上海市建成區存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務設施仍有較大缺口、城市慢行系統便利化程度不高、城市風貌保護不夠等問題，開展了城市更新政策研究，形成了《上海市城市更新實施辦法》（滬府發〔2015〕20號）。上海市城市更新實行區域評估、實施計劃和全生命周期管理相結合的管理制度。為提高現物業權利人開展城市更新的積極性，在土地政策方式給予積極引導和鼓勵，一是創新土地開發方式。按照存量補地價的方式，支持現物業權利人或者現物業權利人的聯合體、依據規劃重新取得建設用地使用權進行城市更新改造；二是沿用舊區改造出讓金返還政策。

目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務設施不足的地區，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵區縣推動城市更新工作，沿用舊區改造和城中村改造土地政策，對于城市更新中存量補地價的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新和基礎設施建設。

針對存量工業用地盤活缺乏規劃和計劃引導、土地收儲資金壓力大、盤活渠道單一、盤活過程中公益性要求和城市品質無法滿足等問題，開展了存量工業用地轉型政策措施研究，形成了《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號）。政策明確存量工業用地盤活以區縣政府為主體，按照批準的控制性詳細規劃要求，在建立土地收儲利益平衡機制的基礎上，可以采取存量補地價方式開展區域整體轉型和有條件零星轉型；同時，明確了存量工業用地區域整體轉型、有條件零星轉型的實施路徑、方式、要求和公益性責任，豐富了存量工業用地盤活路徑，指導低效閑置工業用地及時盤活，以促進真正的產業結構調整和產業升級、促進整體區域品質和功能提升、促進合理有序的土地儲備、促進土地資源市場化配置。目前，上港十四區、虹橋機場東片區已取得階段成效；楊樹浦電廠等轉型項目已完成供地工作。普陀區桃浦地區控制性詳細規劃已經獲市政府批復，普陀區政府會同市屬臨港集團等積極推進桃浦地區整體轉型。

上海的城市更新和存量工業用地盤活政策，緊緊圍繞建設一流全球城市目標，聚焦產業轉型發展和提升城市功能、品質與活力，突出公共利益優先；避免了單純項目導向和更新地區碎片化，強調區域評估和統籌，促進城市協調發展；強化了共建共享的城市治理機制，積極推進公眾參與，鼓勵多方資源整合，充分體現了以人為本理念。

鼓勵集約復合利用，適應產城融合發展要求

隨著“創新驅動發展、經濟轉型升級”戰略的實施，上海市進入產業結構調整和升級轉型的快速發展時期，“產業融合、產城融合”發展趨勢和“新產業、新業態、新技術、新模式”經濟發展要求對土地復合利用的需求越來越明顯，為適應新形勢發展要求，開展了綜合用地規劃土地政策研究，形成了《關于中國（上海）自由貿易試驗區綜合用地規劃和土地管理的試點意見》（滬規土資地規〔2014〕443號）。

綜合用地規劃土地政策，按照“規劃彈性引導、土地剛性控制”原則，創新提出并明確綜合用地的定義和內涵，有機銜接了存量工業用地盤活、土地全生命周期管理政策，并進一步加強了轉讓限制和后續監管等措施，政策符合上海市產業形態多樣化和“產城融合”發展需求，有利于促進“四新”經濟發展，可以有效提升城市環境品質和土地資源綜合效益。

目前，自貿試驗區控制性詳細規劃已經市政府批復發布，綜合用地試點正在積極推進過程中。同時，上海市結合綜合場站開發，研究制訂了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》（滬發改城〔2014〕37號），從開發規劃、開發方式、開發收益、保障措施等方面明確軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用機制和土地開發收益反哺軌道交通建設運營的發展機制，以促進土地資源的集約利用、城市功能機構的優化提升和軌道交通的持續健康發展。

建立嚴格的建設用地標準管控制度

岑?？嫡J為，要結合地區實際情況，在國家相關標準的基礎上，通過理念重構和規劃土地管理分類對接，實現控制方式從用地規模向豎向集約、優化布局轉變，控制力度從定額標準向剛性彈性并舉轉變，控制標準向復合利用和綜合設置轉變，研究構建涵蓋城鄉、各類產（行）業的規土融合、土地綜合、建筑復合利用的建設用地節約集約用地標準體系，以實現建設用地準入關口的嚴格把控，從源頭避免和減少低效用地的產生。