香港如何破解城市化的用地困局？港鐵“軌道交通+土地綜合利用”模式值得借鑒

本刊記者 段雯娟

香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵”）于1975年成立，2000年在香港聯交所上市。對于香港社會來說，港鐵公司為香港市民貢獻了一個高效、優質、票價合理的軌道交通系統，所運營的鐵路網絡水平在世界眾多同行中穩居前列。同時，港鐵公司運用豐富的物業發展經驗和軌道引導土地開發（TOD）經驗，為香港構建了優質生活社區，為超過400萬香港市民提供宜居優質生活服務。

就港鐵在軌道交通方面的用地經驗，香港鐵路有限公司中國物業總經理陳顯滬進行了分享。他表示，港鐵軌道交通加土地綜合利用模式，非常注重土地利用的合理優化，規劃理念包括三個原則：高發展強度，多元化土地利用，優質社區設計。

香港土地集約利用程度約為內地城市3倍

香港在世界上屬于地少人多的城市，人口超過700萬人，地域面積1108平方公里。經過一個多世紀來的高速發展，建成區面積只占香港土地面積的24%，其中7%支撐香港700萬人口的居住需求，其余滿足國際化金融商業中心的運作，讓香港在全球競爭力排名上長期位于世界前三的地位。

同時，香港城市可持續發展水平指數也長期居于世界前十地位。在高密度、集約發展的同時，香港也保留了大量的生態綠地，占全港面積76%，郊野公園遍布全港各處，范圍包括風景宜人的山嶺、叢林、水塘和海濱地帶。

據中國宏觀經濟學會數據顯示，香港對土地的集約利用程度大約是內地城市的3倍。作為一個金融、商業高度發展的國際化城市，香港在土地綜合利用上，兼顧了城市化發展過程對土地的集中需求，提高投入產出的強度，改善用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率，全面貫徹落實集約節約用地的原則。

軌道交通是香港土地規劃的主軸

香港之所以能達到高水平的集約節約用地，源于香港政府長久以來堅持以軌道發展為導向的城市發展政策，港鐵“軌道交通加土地綜合利用”模式在城市發展過程中也起到重要作用。

根據香港分區人口統計分析，全港約有45%的人口住在距離軌道交通站僅500米的范圍內，如果僅以居住在九龍、新九龍及香港島的居民計，這一比例更高達65%，而香港市區居住或工作在地鐵500米范圍內的比例已高達75%。

香港的就業用地布局也采用類似的模式。在新界，約有78%的就業崗位集中在8個位于鐵路站附近的就業中心內，其用地面積之和僅占新界總面積的2.5%。商務中心更是高度集中在各類公共交通工具的大型樞紐處。

根據香港政府制定的《鐵路發展策略2014》，預計2031年全港將建成300公里以上的軌道線路。而軌道站點腹地更成為物業、商業和人口的聚集節點。屆時軌道站點1公里半徑范圍內，將吸引全港約75%的居住人口和85%的就業崗位。

以“軌道交通加土地綜合利用”模式實現集約節約用地

在香港城市發展的進程中，“軌道交通加土地綜合利用”的模式包括兩個不同的策略：線跟人走、人跟線走。兩種策略滿足了香港不同階段的發展需求，以最高效的土地資源配置為香港帶來了跨越式的城市發展。

在1975至1985年時期，香港進入城市化蓬勃發展時期，這個時期香港的金融、商業、工業得到了快速的發展。但同時，香港已面臨著飛速城市化發展帶來的一系列城市問題，如人口過度擁擠，交通擁堵，城市中心用地緊張等矛盾。港鐵公司在這一時期，為適應城市發展的需求，采取了“線跟人走”的規劃發展策略，著重在人口流動頻繁、經濟發展發達區域布局軌道線路，解決當地交通問題，提高中心區通行能力，同時有助于中心區作為商業中心功能的完善和發揮。

由于香港人多地少，港鐵公司通過“線跟人走”的策略，實現土地的立體利用。地下建造地鐵，地表修建城市交通，地上多數建造公共空間。開放式的建筑物底層空間用于布局公共設施和連接公共交通。土地的混合使用模式，既滿足了居民對公共配套的需求，也滿足了商業鄰近消費的需求，還大大提高了公共設施和公共交通的使用頻率，同時促進沿線土地從低層次向高層次轉變。土地的混合使用模式既提高了土地的經濟價值，也提升了土地的社會效益，真正實現了集約用地的原則。

進入1985年后，香港進入了城市發展平穩時期，這一時期強化人流帶來的城市活力，創造新城成為了城市發展的主線。港鐵公司也應城市發展的需求，適時改變了規劃的方向，采取“人跟線走”的策略。在這一時期，香港一些尚有待發展的和陳舊的區域吸引了建設者們的目光。

在“人跟線走”的規劃策略中，“軌道交通加土地綜合利用”的模式促使城市空間結構由單中心結構向多中心結構轉變，連接原有城市中心區與邊緣區的快速軌道交通線，有助于那些居住和工作在中心區的居民，將居住和工作地點轉移到邊緣區，從而降低中心區的人口密度及交通需求密度，同時活化舊工業區、荒地等低效用地，改善大城市的空間布局。快速軌道帶來的人流，有助于城市向邊緣的擴展和輻射，促進邊緣區與中心區的均衡發展，資源得以更為合理平均的分配，優化土地利用結構，創造出土地的最大效益，改變城市格局。

到底什么是“軌道交通加土地綜合利用”模式？

“軌道交通加土地綜合利用”模式是一種集軌道交通投資、建設、運營和沿線物業開發于一體的綜合開發模式。它是以城市軌道交通走廊為紐帶和導向，以綜合用地組團為節點，圍繞軌道交通站點腹地展開建設，距離車站越近的地方開發強度越高，反之則逐漸降低，有效地利用城市土地資源滿足城市經濟、社會發展需要。這種模式，支撐著香港以軌道交通為主導來開展城市發展。

“軌道交通加土地綜合利用”模式統一規劃、統一發展綜合社區，以大運量、高效率、環保的軌道交通為城市主要脈搏，軌道交通車站為中心，依次進行社區中心功能和高密度商業/住宅開發及高密度綜合性住宅開發，再以步行通道無縫連接整個綜合社區。各個綜合社區之間則留作開敞空間和低密度發展，以提高生活環境質量，完善城市設計。軌道交通和社區的有機融合，使住房、就業集中在車站吸納范圍內，創造出以人為本的社區。

“軌道交通加土地綜合利用”模式在項目發展時非常注重土地利用的合理優化，其規劃理念包括3D原則，即：高發展強度(Density)在車站步行服務范圍內進行集約式開發，高度發揮集體運輸的功能，使交通及城市建設相結合；

多元化土地利用(Diversity) 按市場的需要合理配置住宅、商業零售、辦公、工業和不同種類的公共設施，增加區域的活力和雙向客流；優質社區設計 (Design)設計友好的步行環境，使宜商宜居的社區與軌道站點無縫連接，盡可能規劃人車分隔，配合美化空間，打造高密度但環境優美及寬敞的空間。

港鐵公司已經在香港成功運作“軌道交通加土地綜合利用”模式超過三十年。在物業開發完畢前將所有土地使用權保留在自己名下，不抵押、不轉讓，以保證在開發商無力完成項目開發或出現特大金融風險時，港鐵公司仍能自己繼續完成工程，確保物業開發和軌道交通的正常運營。

在此基礎上，城市的規劃不再僅僅局限于政府部門或單一規劃主體，而是通過社會各利益參與者聯動，協調各方力量與資源，制訂城市可行性發展方向與土地綜合利用方式。在這過程中，港鐵將作為統籌者，與政府規劃處、運輸處、地政處、環保處及其他部門密切協作，并聯合專業的房地產發展商，參與到整個城市規劃發展中，通過各方緊密聯系真正做到對每一塊地的集約節約利用。

香港成功案例

九龍站綜合商住發展：提高土地利用率、開發強度最大化。以九龍站為例，九龍站位于尖沙嘴，與西區海底隧道、西九龍公路及西九龍文化區相鄰。機場鐵路的機場快線和東涌線列車均可到達九龍站；九龍站物業發展是機場鐵路沿線最大的發展計劃，吸納大量居住與工作人口，更是尖沙嘴一個規劃完善的居住和商業新社區，是“集約節約土地利用”的典范。

“軌道交通加土地綜合利用”模式有效提高城市土地使用效率，提升沿線用地價值，促使用地的高密度開發和高強度利用。九龍站綜合商住發展計劃占地13.54公頃，容積率高達11.2，集高端住宅、甲級辦公樓、商場、消閑和酒店設施為一體，打造出一個集工作、居住、消閑及娛樂功能的多元化社區，當中包括：4個住宅項目及2座混合用途（酒店/服務式住宅/住宅）大廈；1棟118層的全港最高辦公樓；1個國際級購物中心；地鐵、巴士、小巴、出租車、酒店穿梭巴士、過境巴士、旅游巴士及私家車的公共交通交匯處；廣闊的公眾與私人休憩綠化區。

九龍站更規劃設計了市區預辦登機服務區，讓旅客可同時辦理登機和行李托運手續，辦好之后再搭乘交通工具前往機場，旅客不必提前2小時到機場，將行李提前托運了之后可以“輕裝上陣”，特別是對于航班起飛還有較長時間，希望托運了行李后在市區游覽的旅客來說十分方便。市民乘坐地鐵到九龍站后，通過扶梯及直梯，可到達公共綠化平臺，往返辦公樓、酒店和住宅之間，通達商場則可到過境巴士站及公交樞紐換成其他交通工具，把土地的立體利用發揮到極致，并真正做到以人為本、無縫連接、便利市民。

將軍澳新市鎮發展：改善用地結構、挖掘用地潛力。香港新市鎮發展一直堅持“軌道交通加土地綜合利用”模式，通過開發軌道交通的沿線土地協助建設和優化沿線社區的功能，從而有效地利用珍貴的土地資源，減少對整體土地需求的壓力，滿足城市發展的需要。

上世紀60年代開始，工業活動在將軍澳蓬勃發展，但隨著香港經濟轉型，這些工業便日漸式微或遷往其他地方。根據《全港發展策略檢討》，將軍澳是香港第7個新市鎮，得益于將軍澳的軌道建設以及沿線土地的綜合利用，將軍澳已發展為一個自給自足的社區，沿地鐵線的5個地鐵站成為該新市鎮各地區/市中心的樞紐，為該區市民提供齊全的購物、社區及康樂設施。該新市鎮的各地區中心和市中心，以及個別公共屋村的商業及商業/住宅發展均有提供購物設施。同時，該區亦有多種社區設施，其中包括教育、衛生、社會福利及康樂設施，以配合該新市鎮的人口增長。此外，在地鐵站附近亦發展高密度住宅，包括公營及私營房屋。

現將軍澳區已發展成為人口密集的舒適居住區，而將軍澳線車輛段上蓋發展項目“日出康城”更是香港新一代的花園城市。日出康城占地約32公頃，建立在車輛段與車站之上，以綠化把它們全部覆蓋，并在設計上人車分割，排除掉車輛段在噪音、振動以及視覺景觀和心理因素等方面對物業環境與潛在價值的負面影響，使之成為一個環保社區，滿足了社會與21世紀居住的要求，從而提升物業發展的價值。日出康城同樣運用了多層土地空間利用的方式，將上蓋住宅、園林平臺、行車道、商場、車輛段和公交換乘處、地鐵站、綠化區有機地融合，提供了超過2萬個住宅單位和5萬平米的商業配套，同時中學、小學、幼兒園齊備，更有超過9.4公頃社區休憩用地，包括車站廣場、海濱長廊、中央公園和動態化的綠地，加強了土地的集約化利用，并極大地改善了居民的生活環境，提高了生活的方便度。

“軌道交通加土地綜合利用”模式在內地成功實施

在積極推動香港城市發展的同時，港鐵也把其多年經驗帶到內地。

2005 年，港鐵公司與深圳市政府草簽了關于港鐵投資深圳4 號線的特許經營協議。在深圳4 號線的合作方案中，深圳4號線項目完全引入港鐵的“軌道交通加土地綜合利用”經營模式。港鐵成立的項目公司承擔4號線二期工程的全部建設投資，同時租賃4號線一期工程，并運營全線30年。另一方面，港鐵項目公司向深圳市政府提供相關地塊的土地規劃、功能分配、小區開發參數及車站、車輛段接口設計的專業技術意見，促進集約用地及帶動沿線發展。

為實現“軌道交通加土地綜合利用”模式在深圳4 號線項目順利落地，港鐵開展了大量的前期工作，成立了專門團隊，并聘請國內外的專業顧問就4 號線所經過的19 平方公里的龍華2線擴展區（現納入龍華新城）進行了配合軌道交通的研究，包括:城市設計優化、土地業權勘察、房地產市場調研、物業發展組合、城市規劃、政府社區設施研究、交通規劃、建筑規劃方案設計、購物中心及商業步行街調研等。

最終，在深圳市政府的大力支持和港鐵專業團隊的努力下，深圳4號線于2011年6月16日投入運營，而港鐵也通過公開招拍掛的方式以市場地價于2011年8月18日取得了4 號線龍華車輛段上蓋物業1 期的開發用地（港鐵.天頌），港鐵“軌道交通加土地綜合利用”經營模式最終成功落地于深圳4號線項目。

龍華車輛段上蓋物業1期開發用地是通過規劃設計對車輛段這低效用地進行潛力挖掘，將車輛段上蓋建成可供物業發展20萬平方米平臺。天頌項目傳承港鐵先進的設計理念，每戶可通過風雨連廊無縫連接地鐵，通達高鐵、機場及市區各地。1.2萬平米中央園林及完善的社區配套設施，打造出龍華真正的國際級社區。僅5億元的土地開發成本，通過盤活利用土地，現時價值增長已超10倍，住宅銷售更刷新了龍華記錄，為龍華片區的社區升級發展樹立了標桿作用。

此外，龍華片區2013年出讓的上塘站地塊及2014年出讓的白石龍地塊、紅山站商業地塊仍沿用港鐵的規劃建議方案。港鐵更于2004年時已提出很多超前的規劃建議，例如，建議增加龍華拓展區的開發強度、堅持在車輛段地塊增加站點、于紅山站打造區域性綜合體、建立交通樞紐等等。這些建議在今天看來無甚新穎，但對于11年前卻是一系列極具創新的思維，具有前瞻性的鼓勵集約節約土地利用的理念，對龍華區整體發展起到了長期、深遠的影響。

建立以公共交通為導向的發展模式實現集約用地

內地正處于城鎮化快速發展時期，與香港的城市發展歷程有許多相似之處，現階段充分利用現有建設用地至關重要。內地在軌道交通進行規劃時，可同步進行沿線及新市鎮土地利用規劃，充分開展線路的前期研究工作，強調布局優化，改變單一化開發土地的傳統模式，鼓勵土地的集約化利用，配合城市規劃進行多功能的用地布局。“軌道交通加土地綜合利用”模式把城市總體規劃、土地使用規劃及其他交通規劃緊密結合，綜合考慮城市合理布局、區域協調發展和經濟、社會、環境影響，為區域性人口帶來衣食住行各方面的便利，可有助內地城市建立以公共交通為導向的大城市發展、人口分布和土地配置模式。

2013 年國務院發布了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）并在2014年印發《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37號），去年，國土資源部發布《節約集約利用土地規定》，這說明通過軌道交通規劃實現集約節約用地在內地已有依據，并正逐步開展。

“軌道交通加土地綜合利用”模式經過港鐵公司三十多年的實踐已十分成熟，并得到中央政府的認可。內地不同城市也都在積極探索如何有效利用此模式去實現城市和軌道交通的可持續發展。此模式通過集約節約用地解決土地稀缺及供需矛盾等問題，可充分發揮軌道與周邊土地利用的協同效應，為城市的可持續發展創造巨大價值。