大城市還是小城鎮(zhèn)?——我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施路徑研究

蔡之兵 張可云

一、研究背景

我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略自實(shí)施以來，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度一直較快。在三十余年的時(shí)間里，城鎮(zhèn)化率已從1978年的17.92%提高到2013年的53.7%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到1.02個(gè)百分點(diǎn)。①數(shù)據(jù)來源于歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。如此長(zhǎng)時(shí)間和高速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在世界歷史上可能都是絕無僅有的，如圖1所示。

圖1 1978—2013年中國城鎮(zhèn)化率

不可否認(rèn)，在這段時(shí)期中，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了巨大成就。但是，如下三方面問題的存在仍然使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程所取得的成果受到威脅。

第一，戶籍人口與常住人口的城鎮(zhèn)化率間存在較大差距。我國的城鎮(zhèn)化率一直都是按照常住人口測(cè)算和公布的。由于戶籍制度的存在，很多已經(jīng)在城市居住的人口并不具備城市戶口。2013年全國城鄉(xiāng)間流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到2.4億人，因此，如果按照其它國家城鎮(zhèn)化率測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)，我國2013年真正的城鎮(zhèn)化率，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率，只有35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率的53.7%。這種戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)化率間的巨大差距很可能導(dǎo)致中國逆城鎮(zhèn)化危機(jī)的出現(xiàn)。〔1〕

第二，過去我國實(shí)施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更多的是以拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高GDP為目標(biāo)。與此同時(shí)，在分稅制的背景下，通過城鎮(zhèn)化進(jìn)程交易農(nóng)村土地，從而獲取財(cái)政收入，也是過去幾十年我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略迅速推進(jìn)的原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2013年我國地方政府土地出讓金高達(dá)15萬億元①數(shù)據(jù)來源于http://jjckb．xinhuanet．com/opinion/2014－08/22/content_518147．htm．。這種意圖的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略使得我國過去城鎮(zhèn)化進(jìn)程屢屢出現(xiàn)問題，比如由強(qiáng)拆導(dǎo)致的社會(huì)沖突問題、環(huán)境污染、城市貧民窟等。這一系列問題使得城鎮(zhèn)化的實(shí)施效果大打折扣。

第三，我國大城市城市病問題愈發(fā)凸顯。城市病是指由于城市人口、工業(yè)、交通運(yùn)輸過度集中而給城市發(fā)展帶來的種種弊病，表現(xiàn)為環(huán)境污染、交通擁堵、公共產(chǎn)品難以保障等方面。導(dǎo)致我國城市出現(xiàn)城市病的原因有兩方面:一方面，由于城鎮(zhèn)化速率過快，大量人口在短時(shí)間內(nèi)涌入城市，加重了城市負(fù)擔(dān);另一方面，由于大城市與小城市間存在巨大差距，人口的主要流動(dòng)方向?yàn)榇蟪鞘校蟪鞘腥丝谠黾拥乃俣瘸^了其規(guī)劃能力的提升速度，導(dǎo)致我國北京、上海等大城市的城市病現(xiàn)象極為突出，直接影響了這些大城市居民的生活質(zhì)量和整個(gè)區(qū)域的均衡發(fā)展。

以上三方面問題的存在使得中央政府開始反思過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的得失，并開始實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心是以人為本，然而，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施路徑則是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。②全文見http://www．gov．cn/zhuanti/xxczh/從中可以發(fā)現(xiàn)，我國未來城鎮(zhèn)化的實(shí)施重點(diǎn)在于小城鎮(zhèn)，其意圖為通過大力發(fā)展小城鎮(zhèn)來吸納農(nóng)村人口。

對(duì)于城鎮(zhèn)化究竟應(yīng)該以大城市為主還是以小城鎮(zhèn)為主這一問題，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。一些學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)集聚所帶來的好處，主張優(yōu)先發(fā)展大城市(張正河，1998〔2〕;王小魯?shù)龋?000〔3〕;蔡繼明，2002〔4〕;姜永生等，2008)。〔5〕也有一些學(xué)者認(rèn)為，中小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展能使大量農(nóng)民迅速非農(nóng)化，降低農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)進(jìn)入城市的心理成本，較好地將城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)結(jié)合起來，并且所需建設(shè)資金相對(duì)較少，因而更符合中國國情 (費(fèi)孝通，1984〔6〕;朱選功，2000〔7〕;秦待見，2008〔8〕;肖金成，2009)。〔9〕由于我國目前已經(jīng)進(jìn)入到改革深化期、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期的關(guān)鍵階段，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施順利與否不僅關(guān)系數(shù)以億計(jì)的居民生活，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展同樣重要。有鑒于此，本文試圖對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路徑進(jìn)行全面對(duì)比，并結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中的人口變動(dòng)趨勢(shì)以及我國城市人口分布規(guī)律提出適合中國的城鎮(zhèn)化路徑。

本文的結(jié)構(gòu)如下:第二部分從六個(gè)方面對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)進(jìn)行城鎮(zhèn)化優(yōu)劣勢(shì)的比較;第三部分從三個(gè)角度，運(yùn)用大量的數(shù)據(jù)資料證明目前這種鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)和限制大城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化思路并不可取;最后，根據(jù)研究結(jié)果，提出能夠比較符合中國實(shí)際以及城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的城鎮(zhèn)化路徑。

二、大城市與小城鎮(zhèn)之全面比較:孰優(yōu)孰劣

在對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)進(jìn)行比較前，必須確定大城市和小城鎮(zhèn)的規(guī)模范圍。我國原先的城市分級(jí)主要根據(jù)1989年的《城市規(guī)劃法》。該標(biāo)準(zhǔn)將全國分為3級(jí)城市:大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的城市，中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20萬以上、不滿50萬的城市，小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口不滿20萬的城市。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)跟不上城市發(fā)展的速度。2014年頒布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》將城市分為五類七型城市。該《通知》對(duì)城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大刀闊斧的改變，將城市劃分為五類七檔③詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)見 http://news．dichan．sina．com．cn/2014/10/13/1235710．html。如表1所示。

表1 2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》劃分的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)2014年頒布的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》標(biāo)準(zhǔn)，本文將大城市和特大城市歸為本文的大城市研究對(duì)象，而將小城市和中等城市歸為本文的小城鎮(zhèn)研究對(duì)象。雖然不同的學(xué)科對(duì)于城鎮(zhèn)化具有不同的定義，但是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)始終與人口流動(dòng)的方向密切相關(guān)，因此，在對(duì)城鎮(zhèn)化路徑進(jìn)行判斷前，本文首先在一般抽象情形下對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)各自在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)人口流動(dòng)所具備的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)進(jìn)行對(duì)比。對(duì)比屬性主要包括收入屬性、成本屬性、地理屬性、環(huán)境屬性、價(jià)值屬性以及保障屬性。

1．大城市和小城鎮(zhèn)在收入屬性方面的對(duì)比

收入屬性指的是居民在大城市和小城鎮(zhèn)分別能夠獲得的收入水平。在這一點(diǎn)上，大城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出小城鎮(zhèn)。根據(jù)中歐－博爾捷薪酬指數(shù)數(shù)據(jù)庫公布的信息，2013年我國薪酬收入排名前八的城市為上海、深圳、北京、廣州、杭州、蘇州、南京、武漢，如表2所示①具體排名見http://www．bridgehr．com/content/newsDetail．html?contentId=261。

表2 我國薪酬收入最高的城市

我國薪酬收入排名前20位的城市都是城區(qū)人口超過100萬人的大城市，中小城市無一上榜。雖然收入除了薪酬收入外，還包括其余收入，比如財(cái)產(chǎn)性收入和投資性收入等，但是，在收入屬性方面，由于具備更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和更多的就業(yè)崗位，大城市通常能夠提供更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和工資收入，因而，大城市對(duì)于流動(dòng)人口的吸引能力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過小城鎮(zhèn)。這也是為何在我國過去的城鎮(zhèn)化過程中，大城市往往會(huì)吸引絕大部分流動(dòng)人口的真正原因。

2．大城市和小城鎮(zhèn)成本屬性方面的對(duì)比

成本屬性是指居民在大城市和小城鎮(zhèn)生活所支付的成本。生活成本主要包括衣食住行等方面的支出。在所有的支出成本當(dāng)中，房?jī)r(jià)無疑是目前影響居民居住選擇的首要原因。當(dāng)考慮到住房成本時(shí)，大城市的生活成本將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)。根據(jù)2014年全國房地產(chǎn)市場(chǎng)數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)據(jù)②數(shù)據(jù)來源http://www．chinabgao．com/stat/stats/34881．html，全國房?jī)r(jià)排名前十的城市情況如表3所示。

表3 我國房?jī)r(jià)最高的城市

表3表明，在房?jī)r(jià)排名前十的城市中，除了三亞屬于小城市外，其余9個(gè)都是大城市。同時(shí)，如果考慮到大城市的教育支出，大城市的總生活成本將高于小城鎮(zhèn)。雖然在其余生活成本如日常消費(fèi)支出方面，大城市由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其生活成本可能會(huì)低于小城鎮(zhèn)，但是就總體而言，大城市的生活成本應(yīng)該高于小城鎮(zhèn)。

3．地理屬性

地理屬性是指大城市與小城鎮(zhèn)在地理位置上對(duì)流動(dòng)人口的吸引力。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口流向城市。我國目前常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率則只有35%，實(shí)際上仍處于農(nóng)村人口多于城鎮(zhèn)人口的階段。因此，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移仍然是目前城市化戰(zhàn)略的重點(diǎn)。然而，在目前的城鎮(zhèn)化背景下，一方面，大城市落戶愈發(fā)困難，各大城市紛紛提高了落戶門檻，某些農(nóng)村戶口居民即使能夠獲取城市戶口，也很難順利將其全家轉(zhuǎn)為城市戶口;另一方面，目前農(nóng)村老人數(shù)目眾多，在這部分人口中，安土重遷情緒嚴(yán)重，他們可能并不愿意完全進(jìn)入到城市中生活。在這種矛盾的情況下，地理上臨近農(nóng)村，生活習(xí)慣與農(nóng)村相近的小城鎮(zhèn)，相對(duì)于地理上遠(yuǎn)離農(nóng)村，生活習(xí)慣與農(nóng)村迥異的大城鎮(zhèn)，對(duì)相當(dāng)大一部分農(nóng)村人口的吸引力顯然更大。因此，從地理屬性而言，小城鎮(zhèn)的確優(yōu)于大城鎮(zhèn)。這也是我國為何在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中堅(jiān)持優(yōu)先鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的原因。

4．環(huán)境屬性

環(huán)境屬性指的是影響人身體健康和生活質(zhì)量的因素。由于我國過去長(zhǎng)期依靠粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路也是按照“先污染后治理”進(jìn)行，我國的環(huán)境污染情況十分嚴(yán)重。同時(shí)，大城市作為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的增長(zhǎng)極，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是我國大城市建設(shè)過程中的重要部分。長(zhǎng)期的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得我國絕大部分大城市的環(huán)境污染，如空氣污染、水污染等，非常嚴(yán)重。根據(jù)《2013年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域及直轄市和省會(huì)城市空氣質(zhì)量報(bào)告》，2013年京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域是空氣污染相對(duì)較重的區(qū)域，而這些區(qū)域都是我國大城市較為集中的區(qū)域①報(bào)告來自http://www．jcxx．cc/xinwen/wangluoyuqing/2014－01－03/53194．html。其中，尤以京津冀區(qū)域污染最為嚴(yán)重，北京的霧霾已經(jīng)成為制約其發(fā)展的重要因素。而在水污染方面，很多大城市由于長(zhǎng)期發(fā)展工業(yè)，地下水受到嚴(yán)重污染，水資源質(zhì)量不高而且嚴(yán)重不足。在目前情況下，小城鎮(zhèn)的環(huán)境明顯要好于大城市。

5．成長(zhǎng)屬性

成長(zhǎng)屬性指的是居民在小城鎮(zhèn)和大城市中能夠獲得的進(jìn)步機(jī)遇。在這一點(diǎn)上，大城市的優(yōu)勢(shì)更為明顯，尤其是對(duì)于青年人而言。大城市由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化程度高，能夠提供的職業(yè)種類較多，就業(yè)崗位數(shù)量較大，就業(yè)的難度極低。可以認(rèn)為，在大城市就業(yè)接近于“人擇業(yè)”的就業(yè)模式。與此同時(shí)，由于大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，各行各業(yè)的發(fā)展路徑比較完善，對(duì)于個(gè)體而言，其職業(yè)提升空間也較大。而小城鎮(zhèn)一方面由于規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一，多依靠單一或者某幾種產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支柱，小城鎮(zhèn)就業(yè)基本上可以被認(rèn)為是一種“業(yè)擇人”的就業(yè)模式，職業(yè)提升更是艱難;②“人擇業(yè)”和“業(yè)擇人”的就業(yè)模式區(qū)別在于前者勞動(dòng)力是主動(dòng)的，勞動(dòng)力可以根據(jù)自身實(shí)際情況選擇就業(yè)崗位，而后者就業(yè)崗位固定，勞動(dòng)力必須適應(yīng)就業(yè)崗位而不能根據(jù)自身能力選擇崗位。另一方面，很多產(chǎn)業(yè)和行業(yè)由于其自身具備一定的市場(chǎng)規(guī)模要求，幾乎不可能在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)，如表演、影音、規(guī)劃設(shè)計(jì)、金融外語等產(chǎn)業(yè)，通常只能在大城市才能出現(xiàn)和生存。因此，對(duì)于年青一代，尤其是學(xué)生而言，留在大城市的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于留在小城鎮(zhèn)。在這一點(diǎn)上，大城市要優(yōu)于小城鎮(zhèn)。

6．生活屬性

生活屬性指的是大城市和小城鎮(zhèn)能夠提供給居民的與日常生活相關(guān)的娛樂、醫(yī)療以及教育等設(shè)施和機(jī)會(huì)。人對(duì)居住地的選擇，除了有就業(yè)、環(huán)境等方面的要求外，對(duì)于教育、醫(yī)療、娛樂等同樣具有很強(qiáng)烈的需求。而在這一點(diǎn)上，大城市同樣具備小城鎮(zhèn)無可比擬的優(yōu)勢(shì)。無論是教育、醫(yī)療、娛樂機(jī)構(gòu)，如高等院校、三甲醫(yī)院、圖書館、劇院的數(shù)量還是質(zhì)量，大城市都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)。

通過對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)在收入屬性、成本屬性、地理屬性、環(huán)境屬性、成長(zhǎng)屬性和生活屬性方面的比較可以發(fā)現(xiàn)，大城市在收入屬性、成長(zhǎng)屬性和生活屬性三方面占優(yōu)，而小城鎮(zhèn)則在成本屬性、地理屬性和環(huán)境屬性方面占優(yōu)。具體比較結(jié)果如表4所示。

表4 大城市和小城鎮(zhèn)六方面屬性的比較結(jié)果

根據(jù)比較結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在不考慮任何時(shí)空環(huán)境約束的前提下，大城市和小城鎮(zhèn)都沒有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，大城市和小城鎮(zhèn)都可以作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施重點(diǎn)。但是，在不同的時(shí)空背景下，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略仍然對(duì)實(shí)施過程具有一定要求。下面，我們將結(jié)合城鎮(zhèn)化過程中的人口變動(dòng)規(guī)律以及我國目前城市人口分布情況對(duì)符合我國實(shí)際的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行分析。

三、目前情況下我國合適的城鎮(zhèn)化路徑選擇

城鎮(zhèn)化既與城市自身發(fā)展相關(guān)，也與人口流動(dòng)方向密切相關(guān)。因此，本文試圖從城市規(guī)模體系分布、城市對(duì)于人口的吸引力以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略自身等三個(gè)視角對(duì)我國城鎮(zhèn)化路徑進(jìn)行探討。

1．目前優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)發(fā)展不符合城鎮(zhèn)人口變動(dòng)規(guī)律——來自Zipf法則的證據(jù)

zipf法則描述了在一個(gè)國家內(nèi)部城市規(guī)模與城市位序應(yīng)該滿足的規(guī)律，即，一個(gè)國家內(nèi)人口數(shù)量排名第二的城市的人口，是排名第一的城市人口的二分之一;排名第三的城市的人口，是排名第一的城市人口的三分之一。在一個(gè)國家內(nèi)，Si表示城市的城鎮(zhèn)人口占該國家總城鎮(zhèn)人口的比例，那么，對(duì)于任意一個(gè)城市，其比例大于一個(gè)給定S的概率為:

其中，a是一個(gè)常數(shù)。也就是說，如果規(guī)模在S以上的城市有1個(gè)，那么規(guī)模在S/2以上的城市就應(yīng)該有兩個(gè)，以此類推。再進(jìn)一步地，可以理解為一個(gè)城市的人口排名和該城市的人口總數(shù)的乘積應(yīng)該等于一個(gè)固定值。于是，各個(gè)城市人口排名的對(duì)數(shù)就應(yīng)當(dāng)與人口規(guī)模的對(duì)數(shù)成嚴(yán)格的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即:

換言之，在不存在任何行政干預(yù)的情況下，一個(gè)國家的城市規(guī)模和城市位序都應(yīng)該符合如公式(2)所示的規(guī)律，這一點(diǎn)已經(jīng)有學(xué)者利用美國、日本等國家的數(shù)據(jù)證明。〔10〕同樣，本文將利用2010年人口普查數(shù)據(jù)中的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來驗(yàn)證我國城市人口分布是否符合Zipf規(guī)律。中國城市人口分布與Zipf規(guī)則的擬合情況結(jié)果如圖2所示。

圖2 中國城市人口規(guī)模與Zipf規(guī)則的擬合情況

從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，我國城市人口規(guī)模分布與Zipf曲線擬合情況一般，R2只有0.61，與美國和日本的0.98、0.94顯著水平存在明顯差異。從城市具體分布情況分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國絕大部分城市都位于Zipf曲線以下，尤其是中國的大城市，如上海、北京、廣州、深圳、天津，以及一些省會(huì)城市，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于Zipf曲線。這種分布擬合結(jié)果也是符合目前我國實(shí)際發(fā)展情況的。我國目前城鎮(zhèn)化率偏低，即使按照常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率也只有53%，大量的人口仍然居住于農(nóng)村。未來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，這些城市的人口規(guī)模將會(huì)迅速增加，從而使得其在圖2中的位置上移至Zipf曲線，從而符合一般城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布規(guī)律。圖2的模擬結(jié)果充分說明，目前，我國絕大部分城市的人口規(guī)模并沒有達(dá)到Zipf曲線所暗示的頂點(diǎn)，尤其是中國的大城市更是如此。因此，從這個(gè)角度上看，限制大城市的發(fā)展并不符合城市人口規(guī)模變動(dòng)的一般規(guī)律，值得警惕。

2．目前我國絕大部分小城鎮(zhèn)不具備吸納人口就業(yè)的能力—來自IUJP指數(shù)的證據(jù)

城鎮(zhèn)化的最終目的是將相當(dāng)大一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民。在這個(gè)過程中，城市需要提供大量的職業(yè)以容納中國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村居民。因此，考察城市創(chuàng)造職業(yè)以及提供就業(yè)的能力就極為重要。根據(jù)前文分析，城市規(guī)模不同必然導(dǎo)致城市創(chuàng)造職業(yè)和提供就業(yè)的能力不同。因此，在探討何種城市類型更適合目前我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)時(shí)，必須考慮我國城市提供就業(yè)的能力的差異。然而，衡量城市創(chuàng)造職業(yè)和提供就業(yè)的能力并非易事，學(xué)界對(duì)此并沒有給出詳細(xì)和科學(xué)的指標(biāo)。有鑒于此，本文試圖采取一種新的視角來觀察城市提供就業(yè)的能力。

首先，必須清楚，任何居民的流動(dòng)并不是毫無判斷依據(jù)的。居民選擇流動(dòng)方向取決于居民在居住地所能獲得的收益，而在理性人假定下，居民會(huì)選擇流向能夠提供最多利益的地方。同時(shí)，我國目前存在比較嚴(yán)格的戶籍制度，任何一個(gè)城市或區(qū)域都能夠?qū)⒊鞘袇^(qū)域內(nèi)部居民分為本地戶籍居民和外地戶籍居民。絕大多數(shù)外地戶籍居民之所以來到本地，其根本原因在于該地能夠提供更多的利益。而在一般情況下，這種利益體現(xiàn)為能夠提供更多的就業(yè)崗位和更高的工資。因此，從這種視角出發(fā)，我們可以將一個(gè)城市的常住人口和戶籍人口的比值作為衡量城市提供就業(yè)能力大小的指標(biāo)。本文將該指標(biāo)稱之為城市提供就業(yè)能力指數(shù) (IUPJ)，其計(jì)算公式為:

其中，RP代表城市的常住人口規(guī)模，HRP代表城市的戶籍人口規(guī)模，指數(shù)越大則表明城市提供就業(yè)能力越強(qiáng)。如果某城市的常住人口規(guī)模大于該城市的戶籍人口規(guī)模，即城市提供就業(yè)能力指數(shù)大于1，說明該城市吸引了外來人口，其提供就業(yè)的能力較強(qiáng)，反之亦然。根據(jù)我國2010年人口普查數(shù)據(jù)，本文對(duì)307個(gè)城市的提供就業(yè)能力指數(shù)進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算結(jié)果的具體分布情況如表5所示①限于文章篇幅，本文只報(bào)告測(cè)算結(jié)果的分布情況和部分結(jié)果，而對(duì)307個(gè)城市對(duì)的具體IUPJ指數(shù)的測(cè)算結(jié)果不予展示，如有需要，可向作者來信索取。。

表5 2010年我國307個(gè)城市的IUPJ指數(shù)測(cè)算結(jié)果

測(cè)算結(jié)果顯示，城市提供就業(yè)能力指數(shù)最高的為東莞市，其提供就業(yè)能力指數(shù)高達(dá)4.46;最低的是烏蘭察布市，為0.75。307個(gè)地級(jí)市的提供就業(yè)能力指數(shù)均值為1.02。這說明，我國城市整體上仍處于吸納人口的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。另外，在307個(gè)地級(jí)城市中，IUPJ大于1的城市有113個(gè)，占全部307個(gè)城市的36.8%;而IUPJ小于1的城市有204個(gè)，占全部307個(gè)城市的63.2%。進(jìn)一步觀察IUPJ大于1的113個(gè)城市可以發(fā)現(xiàn)，絕大部分高IUPJ值的城市都是大城市。以IUPJ值在1.15以上的26個(gè)城市為例，市區(qū)常住人口在100萬以上的大城市有22個(gè)，占比高達(dá)84.6%。這充分說明，一方面，我國目前大城市吸納人口的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn);另一方面，我國大量的小城鎮(zhèn)缺乏足夠強(qiáng)的就業(yè)提供能力。因此，小城鎮(zhèn)難以承擔(dān)吸納大量勞動(dòng)力的能力，以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的實(shí)施重點(diǎn)可能存在不足。

3．優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略附帶的其它政策意圖

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相對(duì)于過去的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，出現(xiàn)了兩點(diǎn)變化。第一個(gè)變化是將城鎮(zhèn)化的目的明確為以人為本，第二個(gè)變化是將城鎮(zhèn)化的路徑變?yōu)橐孕〕擎?zhèn)發(fā)展為主要載體。第一個(gè)變化是針對(duì)過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全忽略居民尤其是農(nóng)村居民利益的缺點(diǎn)而提出的。過去的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過于追求城鎮(zhèn)化進(jìn)程所附帶的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而將城鎮(zhèn)化原本的核心即人忽略掉了。因此，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)以人為本是對(duì)過去城鎮(zhèn)化道路偏差的彌補(bǔ)。但是，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出現(xiàn)的第二個(gè)變化，即重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，則并不完全是根據(jù)過去城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過程中所表現(xiàn)出來的缺陷而做出的，這種實(shí)施思路至少附帶如下三方面的意圖。

第一，為大城市發(fā)展減輕負(fù)擔(dān)。優(yōu)先鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的很大一部分原因在于決策層認(rèn)為大城市已經(jīng)不堪重負(fù)，擁堵不堪，已經(jīng)沒有進(jìn)一步發(fā)展的空間。然而，這種觀點(diǎn)是很難站得住腳的。因?yàn)椋环矫妫蟪鞘械膿矶虏豢昂苡锌赡苁浅鞘幸?guī)劃能力不足造成的。我國城市規(guī)劃建設(shè)能力較差，無論是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，還是整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)布局，都沒有體現(xiàn)出較高水平的規(guī)劃能力，這也是為何我國城市抗災(zāi)能力差、容納性低的根本原因。另外一方面，有很多學(xué)者已經(jīng)指出，我國大城市的人口密度并不高于甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其余大城市的人口密度。〔11〕本文以北京2012年面積與人口為例，換算了北京與世界一些大城市的人口密度關(guān)系，具體結(jié)果如表6所示。

表6 2012年北京與國內(nèi)外大城市人口規(guī)模比較換算結(jié)果

表6清晰表明，北京的人口密度與國內(nèi)外大城市相比，并不算高。因此，目前大城市的“不堪重負(fù)”并不一定是人口過多的原因。堅(jiān)持以大城市人口過多為理由限制大城市發(fā)展，恐怕是存在一定疑問的。

第二，進(jìn)一步刺激消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需，從而保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國傳統(tǒng)的依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)被證明是不可持續(xù)的，而刺激消費(fèi)則是改變這種增長(zhǎng)模式的較好做法。小城鎮(zhèn)由于數(shù)量多，而且相比于大城市，其消費(fèi)起點(diǎn)低，增長(zhǎng)潛力較大，是極為合適的拉動(dòng)內(nèi)需政策的作用對(duì)象。在這種背景下，決策層將政策作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)也是理所當(dāng)然的。但是必須指出，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的根本目的在于人的城鎮(zhèn)化，如果過于追求城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所附帶的其余價(jià)值，很有可能忽略掉新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以人為核心的要求，而步入以往城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略追求GDP和財(cái)政收入所導(dǎo)致的種種困境，最終影響城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的效果。

第三，保持房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，維持?jǐn)?shù)目龐大的農(nóng)民工就業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為重要的一個(gè)行業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)不僅僅給政府帶來財(cái)政收入，同時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)還吸納了大部分農(nóng)民工的就業(yè)。如果考慮到房地產(chǎn)的上下游行業(yè)，如原材料業(yè)、建筑業(yè)、設(shè)計(jì)裝潢、房地產(chǎn)交易等行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)，尤其是吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的容量是驚人的。在這種情況下，房地產(chǎn)行業(yè)能否保持穩(wěn)定，對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。因此，在大城市房地產(chǎn)行業(yè)逐漸遇到瓶頸的情況下，開發(fā)新的市場(chǎng)，也就是小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，同樣是必須的。

可以發(fā)現(xiàn)，之所以實(shí)施以小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并不在于小城鎮(zhèn)本身具有相比于大城市更多的優(yōu)勢(shì)，而是其余的政策意圖發(fā)揮了作用。

四、相關(guān)政策建議

通過上文分析，我們認(rèn)為，我國目前堅(jiān)持實(shí)施以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化思路，既不符合城市規(guī)模變動(dòng)的一般規(guī)律，同時(shí)，我國的小城市也缺乏提供大量就業(yè)的能力。如果再考慮到這種思路所附加的多重目的，按照這種思路實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的效果是很難保障的。根據(jù)本文的分析，我們認(rèn)為，政府應(yīng)該在地位上對(duì)大城市和小城鎮(zhèn)一視同仁，在具體實(shí)施方針上則區(qū)別對(duì)待，最大程度發(fā)揮大城市和小城鎮(zhèn)的各自優(yōu)勢(shì)，并通過加強(qiáng)包括交通、信息網(wǎng)絡(luò)、金融等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善大城市與小城鎮(zhèn)間的要素流動(dòng)通道，讓市場(chǎng)在政府正確的幫助下最大程度的發(fā)揮作用。具體而言，應(yīng)該從如下幾個(gè)方面著手。

1．讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用

城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，而人口的流動(dòng)又是這種轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)。在農(nóng)村居民流向城市的過程中，是進(jìn)入大城市還是小城鎮(zhèn)，取決于農(nóng)民對(duì)于在大城市和小城鎮(zhèn)的收益與成本預(yù)期，當(dāng)進(jìn)入大城市所能夠獲得凈利益高于進(jìn)入小城鎮(zhèn)時(shí)，進(jìn)入大城市則是更好的選擇，反之亦然。因此，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，避免政府過多的干預(yù)，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮作用。目前的城鎮(zhèn)化路徑選擇以小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)無疑是過多干預(yù)的體現(xiàn)。當(dāng)然，考慮到目前我國大城市管理規(guī)劃能力確實(shí)存在不足，大城市負(fù)擔(dān)較重，在短時(shí)間內(nèi)限制大城市發(fā)展在一定程度上是可行的。但是，如果相關(guān)政府不利用這段限制時(shí)間盡快提高大城市的管理規(guī)劃水平，而僅僅依靠行政干預(yù)來避免自身負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步加重，那么，這種局面是無法長(zhǎng)久的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該盡快提高大城市的管理規(guī)劃水平，放開對(duì)人口流動(dòng)的限制，讓城鎮(zhèn)化進(jìn)程在市場(chǎng)主導(dǎo)下自主進(jìn)行。

2．大城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)該齊頭并進(jìn)發(fā)展

大城市和小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中并無高低之分，以大城市還是小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)，只不過是在不同的時(shí)空環(huán)境約束下作出的選擇。兩者的發(fā)展也不會(huì)是互相損害的關(guān)系，相反，應(yīng)該是互相支持的關(guān)系。兩者在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中應(yīng)該獲得同等重要的地位和支持，只不過兩者各自的工作重點(diǎn)應(yīng)該有所區(qū)別。下面分別進(jìn)行分析。

大城市首先應(yīng)該盡快提高城市規(guī)劃和管理水平。目前一個(gè)限制大城市發(fā)展的重要判斷依據(jù)就是城市病現(xiàn)象。城市病現(xiàn)象固然受到城市規(guī)模的影響，但是，根據(jù)目前我國大城市的發(fā)展情況，城市規(guī)劃和管理水平不足可能才是導(dǎo)致我國大城市出現(xiàn)城市病現(xiàn)象的根本原因。正如本文測(cè)算的結(jié)果所顯示的，與國際知名大都市的人口密度相比，中國的大城市如北京和上海的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港、臺(tái)北、東京等城市，因此，與直接采取行政手段限制大城市發(fā)展相比，提高城市規(guī)劃和管理水平，科學(xué)促進(jìn)城市規(guī)模發(fā)展，可能更符合我國城市發(fā)展的實(shí)際情況。其次，大城市應(yīng)該堅(jiān)持以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心。與小城鎮(zhèn)相比，大城市的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化，生活設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面，而建立這些優(yōu)勢(shì)的根源在于經(jīng)濟(jì)實(shí)力。大城市是否能夠保持發(fā)展，取決于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱。因此，對(duì)于大城市而言，無論外部環(huán)境發(fā)生怎么的變化，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終應(yīng)該是大城市的工作中心。但是，在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，必須摒棄過去那種“三高一低”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)形式下，大城市必須發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)符合新常態(tài)要求的發(fā)展路徑。

對(duì)于小城鎮(zhèn)而言，一定數(shù)量和種類的就業(yè)崗位以及比較完善的包括信息網(wǎng)絡(luò)、交通商貿(mào)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品體系十分重要。首先，保證一定數(shù)量和種類的就業(yè)崗位，要求小城鎮(zhèn)具備一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。然而，我們必須注意到，小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與大城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路是截然不同的。大城市能夠采取多樣化的思路，通過發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而小城鎮(zhèn)受限于自身經(jīng)濟(jì)規(guī)模、要素規(guī)模和財(cái)政規(guī)模，選擇產(chǎn)業(yè)多樣化的發(fā)展道路是不切實(shí)際的。小城鎮(zhèn)應(yīng)該充分利用自身規(guī)模較小的優(yōu)勢(shì)，利用電子商務(wù)和快遞物流行業(yè)的優(yōu)勢(shì)發(fā)展專業(yè)化經(jīng)濟(jì)。我國東部地區(qū)的發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)多是依靠一個(gè)行業(yè)或幾個(gè)行業(yè)發(fā)展起來的。對(duì)于小城鎮(zhèn)而言，通常情況下，一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)業(yè)往往就足以支撐其提供就業(yè)崗位的需要。其次，形成完善的公共產(chǎn)品環(huán)境也離不開一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。固然，小城鎮(zhèn)必須注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)這種硬環(huán)境，但與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)還必須更加注意包括環(huán)境衛(wèi)生、公共產(chǎn)品等軟環(huán)境的建設(shè)。相比于大城市高昂的生活成本、擁擠的生活環(huán)境和污染嚴(yán)重的自然環(huán)境，小城市應(yīng)該充分利用自身優(yōu)勢(shì)，提供大城市沒有而絕大部分居民又想擁有的生活方式。選擇適合自身特點(diǎn)的發(fā)展思路，小城鎮(zhèn)即使在現(xiàn)代文明的發(fā)達(dá)程度方面難以和大城市相比，也可以通過各種自然環(huán)境的優(yōu)勢(shì)和舒適的生活節(jié)奏吸引大量的勞動(dòng)力流入，從而保持小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3．在大城市和小城鎮(zhèn)間構(gòu)筑良好的要素交流渠道

大城市和小城鎮(zhèn)間的要素交流渠道不僅包括勞動(dòng)力、資本的交流渠道，同時(shí)也包括產(chǎn)業(yè)流動(dòng)渠道。當(dāng)要素交流渠道建立后，小城鎮(zhèn)既可以通過發(fā)展與大城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)互為上下游的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展自身，也可以通過承接大城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)來發(fā)展自身。這兩種思路在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都已經(jīng)被證明是可行的。同時(shí)，大城市既能夠利用這些交流渠道轉(zhuǎn)移自身落后產(chǎn)業(yè)或者不符合大城市功能定位的產(chǎn)業(yè)，也能夠利用這些交流渠道順利轉(zhuǎn)移其過多的人口。因此，無論是對(duì)于大城市還是小城鎮(zhèn)，在兩者之間構(gòu)建良好的交流渠道意義重大。而就具體的實(shí)施過程而言，交通設(shè)施條件的改善和政府合作力度的加大，無疑是兩者間交流渠道順利形成的前提。

〔1〕蔡之兵，周儉初．中國逆城鎮(zhèn)化危機(jī)研究〔J〕．天府新論，2014，(4)．

〔2〕張正河，譚向勇．小城鎮(zhèn)難當(dāng)城市化主角〔J〕．中國軟科學(xué)，1998，(8)．

〔3〕王小魯，夏小林．中國需要發(fā)展大城市〔J〕．財(cái)經(jīng)界，2000，(5)．

〔4〕蔡繼明，周炳林．小城鎮(zhèn)還是大都市:中國城市化道路的選擇〔J〕．上海經(jīng)濟(jì)研究，2002，(10)．

〔5〕姜永生，等．中國新型城市化道路的基本思路〔J〕．改革與戰(zhàn)略，2008，(4)．

〔6〕費(fèi)孝通．工農(nóng)相輔發(fā)展小城鎮(zhèn)〔J〕．江淮論壇，1984，(3)．

〔7〕朱選功．城市化與小城鎮(zhèn)建設(shè)的利弊分析〔J〕．理論導(dǎo)刊，2000，(4)．

〔8〕秦待見．走中國特色城鎮(zhèn)化道路要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用〔J〕．中國特色社會(huì)主義研究，2008，(3)．

〔9〕肖金成．中國特色城市化道路與農(nóng)民工問題〔J〕．發(fā)展研究，2009，(5)．

〔10〕談明洪．Zipf維數(shù)和城市規(guī)模分布的分維值的關(guān)系探討〔J〕．地理研究，2004，(2)．

〔11〕蔡之兵，張可云．北京為什么越來越大?〔J〕．北京社會(huì)科學(xué)，2014，(3)．