職業教育發展與職業教育政策研究

楊桂林

天津鐵道職業技術學院，天津300240

目前，我國職業教育迅速發展，規模居世界首位，形成了較為完善的職業教育政策和法律法規體系，探索了產教融合、校企合作及集團化辦學等職業教育的辦學模式，為促進經濟發展和社會和諧做出了重要貢獻。

在關注職業教育發展的同時，也應該看到，當前的職業教育還存在著諸多問題，如結構不盡合理、管理體制機制不暢、內涵建設還有待進一步提高等突出問題。全面提高辦學質量，加快從職業教育大國向職業教育強國的邁進，成為擺在職教工作者面前一項重大而緊迫的任務。他山之石，可以攻玉，借鑒和學習先進國家的辦學理念和經驗，并努力實現本土化，形成符合我國國情的職業教育理論體系和模式機制。這也是我國職業教育近年來快速發展的寶貴經驗。

一、國外職業教育立法的特征

目前，職業教育發達的國家基本形成了較為完備的職業教育法律體系。從國外職業教育發展的歷程看，國家的干預可以促進職業教育逐步完善并走向制度化，這種干預的主要手段就是職業教育立法。用立法引導、協調和規范職業教育的發展，進而促進其經濟發展和社會進步。

德國的職業教育立法起步較早，已經形成了完整的職業教育法律體系，1969年頒布的 《聯邦德國職業教育法》，其目標是提高職業教育質量，使職業教育適應經濟高速發展的需要。在此基礎上又相繼出臺了《職業教育促進法》和一系列職業教育條例、法規及實施細則。2005年結合職業教育取得的成功經驗和原有職業教育法律暴露出的缺陷和問題，又出臺了新《職業教育法》。

美國職業教育的發展與職業教育立法密不可分。美國職業教育的發展史就是一部職業教育的立法史，在不同的發展時期，職業教育都面臨著不同的問題，美國聯邦政府通過修訂或者頒布職業教育法來促進美國職業教育的發展，緩解社會問題，促進社會發展。

韓國的職業教育法制體系也非常健全，韓國經濟的快速增長在很大程度上是由職業教育與培訓體系培養的大量高素質勞動者創造的。日本在第二次世界大戰后，經濟千瘡百孔，為了迅速恢復經濟，1951年頒布了《產業教育振興法》，并大力發展職業教育。

縱觀國外職業教育的法律法規，不難發現，雖然國家的體制、文化背景各不相同，但在重視職業教育立法上有著共同之處。

1.立法的內容具體明確，便于操作

德國《聯邦德國職業教育法》詳細、具體，涉及職業教育的方方面面，表述清晰明確（見表一）。

表一

2.立法內容全面、與時俱進

以美國為例，職業教育的法案內容緊密聯系社會現實發展，通過高頻率的立法促進職業教育的發展（見表二）。

表二

3.制定相應的處罰和撥款條款

國外的職業教育法規中，對違反規定的處罰制定得非常詳細和嚴格。同時也對撥款做了嚴格的規定。美國1914年的“史密斯-列佛法案”通過撥款來支持農工學院的職業教育。通過撥款方式來規范職業教育是一種宏觀調控的手段，作為撥款的接受方享有一定的自由選擇權利，并且如何舉辦和進行職業教育也是形式多樣。

4.立法程序科學，保障機構完備

美國成立職業教育委員會負責調查職業教育的發展情況和法律實施情況，幾乎每年都要進行法案規定的撥款實施情況檢查匯報，并將結果呈現于美國教育部網站。職業教育委員會或者相關機構進行的教育調查研究與報告，也會在某種程度上推動聯邦制定和修訂新的職業教育法案以提高職業教育的質量。德國職業教育第86條第一款規定聯邦教育和研究部應對職業教育的發展進行經常性觀察，并就此在每年4月1日前向聯邦政府提出報告，說明職業教育的現狀及可預見的發展等，這些規定都為科學的制定職業教育法律法規提供了理論依據和保證。

5.注重社會公平

德國《職業教育法》中對特殊人群，如殘疾人、學習障礙者或社會不利群體等人的職業教育做出了規定，可以接受國家認可的教育職業的教育。規定了其職業教育的內容、種類、目標和期限，并給予廣泛的社會教育學的幫助和支持。與德國相似，美國的教育立法更是對特殊人群進行了廣泛的關注。

職業教育立法，凝聚了大量立法人的智慧和心血，使得職業教育有法可依，值得我們借鑒。

二、我國職業教育政策及存在問題

1.我國職業教育政策分析

職業教育一直受到黨和政府的高度重視，伴隨著職業教育的發展，各級政府出臺了若干關于職業教育的綱領性文件，在不同時期都對促進職業教育的發展起到引領和規范的作用。1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》確立了職業教育發展走內涵發展的道路；1993年 《中國教育改革和發展綱要》更加清晰了職業教育的定位；值得一提的是1996年頒布實施的 《中華人民共和國職業教育法》，這是我國第一部用來專門規范職業教育的法律，標志著我國職業教育開始走上依法建設的道路；2000年《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》（教高[2000]2號），對高職高專教育提出了非常具體的要求；2006年教育部下發了 《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高[2006]16號文），2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等。

各省市地區針對國家的教育政策也紛紛出臺適用于本地區的實施條例和實施細則。如天津近年來發布了天津市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）；天津市實施《中華人民共和國義務教育法》辦法；天津市職業教育條例；天津市民辦教育促進法；天津市教育督導條例等文件，體現了各級政府對職業教育的重視。

縱觀我國職業教育發展的歷程，職業教育在不同時期都有不同的發展動力，適時發布的教育政策對職業教育的發展起到了導向、制約、促進和規范的作用。例如，職業教育發展過程中一個明顯的特征是教育市場化，借助市場力量和社會力量的辦學體制不斷深入發展，使得職業教育能夠緊貼市場，在經驗的過程中，更多地用市場調節的方式。根據當時教育市場化呼聲的不斷高漲，1985年出臺了 《中共中央關于教育體制改革的決定》以及1993年《中國教育改革和發展綱要》，指明了發展職業教育，應該調動各行各業的積極性，并鼓勵各級各類社會力量舉辦職業教育，提出了“職業技術教育主要依靠行業、企業、事業單位辦學和社會各方面聯合辦學。”2002年《民辦教育促進法》使市場力量參與職業教育辦學成為合法行為。雖然教育市場化的政策取向并沒有使職業教育擺脫困境，但這些政策的確在規范和平衡政府、企業、個人等行為關系上起到了不可估量的作用。

2.職業教育政策制定及實施中存在的問題

（1）教育政策的偏離

我國的職業教育在全社會的認可度不高和邊緣化的情況仍然存在，雖然政府不斷強化職業教育的重要性，但其在人們心目中的價值遠不如中小學和普通高校，實際上是學生和家長一種無奈的選擇。就以建立職業教育體系為例，雖然多次強調職業教育不是一個“層次”，而是一個“類型”，但實際上把高等職業教育定位在專科層次上。2014年，教育部提出，國家普通高等院校1200所學校中，將有600多所轉向職業教育。目的是建立現代職業教育體系，但此舉并沒有提高職業教育的地位，高職院校還是處于教育體系的末端。目前，無論是公務員系統、事業單位或是有一定規模和名聲的外資、民企，基本上要求應屆畢業生具有本科或者以上學歷。也就是說某些職業教育政策在制定時，就已經把職業教育排除在高等教育之外了。

（2）職業教育政策相關配套體制不健全

職業教育政策相關配套體制不健全，首先表現在相關法律法規的制定上，《職業教育法》將對職業教育進行宏觀管理的責任交給了教育部門，但職業教育涉及教育、勞動、工商管理等多個部門，管理體制存在多頭管理，職能交叉、缺乏統籌的現象。而且教育部門的能力有限，院校的整體規劃、專業設置、招生數量、師資培訓等都與當地經濟的發展狀況、社會對人才的需求信息等緊密相關；我國關于職業需求的市場信息、中介服務、研究機構都十分短缺；行業企業參與職業教育人才培養的程度不足。因為缺乏配套的制度，教育部門難當此責。

（3）職業教育理論的缺失，導致政策一定程度的失效

從職業教育近年來的實踐看，我國職業教育的理論研究沒有形成職業教育的理論體系。原因是多方面的，其結果就是大量引進國外的教學模式和理論體系，造成各個職業院校的教學改革總是處于模仿的狀態。一會是“教學做一體”、一會是“基于工作過程的課程改革”、一會是“翻轉課堂”……盲目的改革，難以讓中國的職業教育真正提高內涵建設，走出適合自己的道理。所以，沒有適合的職業教育理論體系的指導，導致職業教育的政策缺乏科學性且影響它的效力。職業教育的法律法規應有科學性和權威性，這種可行性和權威性來自于教育政策的科學、嚴謹、規范和可操作性。近年來雖然出臺了大量的法律法規，但由于政策質量不高，使得政策反復強調大力發展職業教育的宣傳意義大于執行的意義。

（4）政府的監督不力

政府對職業教育應當負有主要的責任，政府要提供法律的保障，主導與職業教育利益相關的各方之間的關系。政府除了提供教育服務外，還應該發揮引領、監督的作用，協調和促進質量保障機制。政府還應該支持職業教育的研究工作，建立各項職業教育的標準，爭取達到國家標準。政府相關部門還應該提高評估、監督和鑒定服務，保證職業教育的質量標準。雖然國家逐步建立了各類教育行政檢查機構和體系，但在實際工作中仍缺乏有效的監控和督導。

三、完善我國職業教育政策的建議

1.職業教育法律的適時調整

法律應該是嚴肅和穩定的，但這種穩定也是相對的，是在一定條件下可以修正的。國外的職業教育法律法規一直處在不斷調整當中，這種調整也被視為各國職業教育法的一個特征。以美國為例，美國1963年頒布《職業教育法》，于1968年，1976年，1984年，1990年，1998年，2006年進行了修訂。其修改職業教育法的平均間隔為7.2年。也就是經過一段時間間隔，經濟社會形式發生變化，法律也需要修訂和補充以適應新情況的變化指導職業教育的發展。中國的職業教育法自1996年發布至今還沒有修訂過，其中不適合現代職業教育特征的法規條款仍在使用，成為發展職業教育的障礙。

可見，總結過去、分析現在、研究對策、適時調整是當下職業教育法律完善過程中不可缺少的重要環節。

2.加大教育制度創新力度，搭建職業教育平等的政策平臺

職業教育政策往往滯后于職業教育發展的現實，如校企合作的機制、企業減免稅收的法律依據、學生就業政策、證書制度等方面都存在著無法可依的局面。職業教育制度創新的核心主要體現在對新生事物的引領、實現人的全面發展、實現社會公平、促進經濟發展。

3.嚴格職業教育政策的監督管理

法律是一種強制的手段，能促使事物按規則進行，所以，伴隨的必然是一定的監督和懲罰。德國的《職業教育法》、《職業訓練條例》和《職業培訓章程》等都明確規定違法職業教育法就是違法，可以“判刑”或“處以罰金”。還有日本、美國、奧地利等國家的職業教育立法中，很多都明確規定違反職業教育法就是違法，就會受到嚴厲的懲罰。各國都制定了相應的管理機構和法律法規的實施細則，加強對職業教育的管理，促使職業教育工作按法律運作。而中國的職業教育法還停留在宣傳的層面上，缺乏嚴格的執法監督。

4.加強立法，強化企業責任

校企合作、工學結合體現職業教育的基本規律，是發達國家舉辦職業教育的成功經驗，同時也是職業教育政策需要突破的重點和難點。

職業院校無論進行什么樣的教學改革，都不可能把職業教育與企業的具體崗位能力要求銜接在一起。從學校畢業的學生想要快速成長為企業需要的合格人才，這個過程僅靠教育系統是不能解決的，最好的途徑是廣泛開展企業的職前、在職培訓。然而企業最重視的是利潤，只有企業覺得培訓投資有利可圖，或者培訓投資不需承擔太大的風險時才可能對員工進行培訓。企業如不對員工進行培訓，無法提高員工的職業能力，對企業的發展不利，但培訓也同樣需要承擔風險，關于受訓員工跳槽引起的勞動關系糾紛在媒體上屢見不鮮，企業也迫切需要法律的保護。

5.教育政策法規制定的價值原則

任何一項教育政策都必然面臨長遠收益與眼前利益、公平與效益等諸多矛盾，政策制定的過程也是決策者的價值取向的過程。國外職業教育政策的制定有著很強的價值原則，如社會公平正義、終身學習、教育的公益性、效益優化、可選擇性以及多樣化等。這些價值取向反映了大多數國家的趨勢，值得借鑒。如提高技術工人的地位和待遇，擴大通過職業教育進入中產階級的通道；增強對弱勢群體的資助力度；支持學習者全面發展和職業生涯持續發展的終身教育，實現體面的勞動等。

縱觀中國職業教育發展的歷史，職業教育政策促進了對職業教育的發展，期待職業教育政策逐步完善，真正促進職業教育的發展，這也是廣大職教工作者的共同目標。

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