職業(yè)教育發(fā)展與職業(yè)教育政策研究

楊桂林

天津鐵道職業(yè)技術學院，天津300240

目前，我國職業(yè)教育迅速發(fā)展，規(guī)模居世界首位，形成了較為完善的職業(yè)教育政策和法律法規(guī)體系，探索了產教融合、校企合作及集團化辦學等職業(yè)教育的辦學模式，為促進經濟發(fā)展和社會和諧做出了重要貢獻。

在關注職業(yè)教育發(fā)展的同時，也應該看到，當前的職業(yè)教育還存在著諸多問題，如結構不盡合理、管理體制機制不暢、內涵建設還有待進一步提高等突出問題。全面提高辦學質量，加快從職業(yè)教育大國向職業(yè)教育強國的邁進，成為擺在職教工作者面前一項重大而緊迫的任務。他山之石，可以攻玉，借鑒和學習先進國家的辦學理念和經驗，并努力實現(xiàn)本土化，形成符合我國國情的職業(yè)教育理論體系和模式機制。這也是我國職業(yè)教育近年來快速發(fā)展的寶貴經驗。

一、國外職業(yè)教育立法的特征

目前，職業(yè)教育發(fā)達的國家基本形成了較為完備的職業(yè)教育法律體系。從國外職業(yè)教育發(fā)展的歷程看，國家的干預可以促進職業(yè)教育逐步完善并走向制度化，這種干預的主要手段就是職業(yè)教育立法。用立法引導、協(xié)調和規(guī)范職業(yè)教育的發(fā)展，進而促進其經濟發(fā)展和社會進步。

德國的職業(yè)教育立法起步較早，已經形成了完整的職業(yè)教育法律體系，1969年頒布的 《聯(lián)邦德國職業(yè)教育法》，其目標是提高職業(yè)教育質量，使職業(yè)教育適應經濟高速發(fā)展的需要。在此基礎上又相繼出臺了《職業(yè)教育促進法》和一系列職業(yè)教育條例、法規(guī)及實施細則。2005年結合職業(yè)教育取得的成功經驗和原有職業(yè)教育法律暴露出的缺陷和問題，又出臺了新《職業(yè)教育法》。

美國職業(yè)教育的發(fā)展與職業(yè)教育立法密不可分。美國職業(yè)教育的發(fā)展史就是一部職業(yè)教育的立法史，在不同的發(fā)展時期，職業(yè)教育都面臨著不同的問題，美國聯(lián)邦政府通過修訂或者頒布職業(yè)教育法來促進美國職業(yè)教育的發(fā)展，緩解社會問題，促進社會發(fā)展。

韓國的職業(yè)教育法制體系也非常健全，韓國經濟的快速增長在很大程度上是由職業(yè)教育與培訓體系培養(yǎng)的大量高素質勞動者創(chuàng)造的。日本在第二次世界大戰(zhàn)后，經濟千瘡百孔，為了迅速恢復經濟，1951年頒布了《產業(yè)教育振興法》，并大力發(fā)展職業(yè)教育。

縱觀國外職業(yè)教育的法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，雖然國家的體制、文化背景各不相同，但在重視職業(yè)教育立法上有著共同之處。

1.立法的內容具體明確，便于操作

德國《聯(lián)邦德國職業(yè)教育法》詳細、具體，涉及職業(yè)教育的方方面面，表述清晰明確（見表一）。

表一

2.立法內容全面、與時俱進

以美國為例，職業(yè)教育的法案內容緊密聯(lián)系社會現(xiàn)實發(fā)展，通過高頻率的立法促進職業(yè)教育的發(fā)展（見表二）。

表二

3.制定相應的處罰和撥款條款

國外的職業(yè)教育法規(guī)中，對違反規(guī)定的處罰制定得非常詳細和嚴格。同時也對撥款做了嚴格的規(guī)定。美國1914年的“史密斯-列佛法案”通過撥款來支持農工學院的職業(yè)教育。通過撥款方式來規(guī)范職業(yè)教育是一種宏觀調控的手段，作為撥款的接受方享有一定的自由選擇權利，并且如何舉辦和進行職業(yè)教育也是形式多樣。

4.立法程序科學，保障機構完備

美國成立職業(yè)教育委員會負責調查職業(yè)教育的發(fā)展情況和法律實施情況，幾乎每年都要進行法案規(guī)定的撥款實施情況檢查匯報，并將結果呈現(xiàn)于美國教育部網站。職業(yè)教育委員會或者相關機構進行的教育調查研究與報告，也會在某種程度上推動聯(lián)邦制定和修訂新的職業(yè)教育法案以提高職業(yè)教育的質量。德國職業(yè)教育第86條第一款規(guī)定聯(lián)邦教育和研究部應對職業(yè)教育的發(fā)展進行經常性觀察，并就此在每年4月1日前向聯(lián)邦政府提出報告，說明職業(yè)教育的現(xiàn)狀及可預見的發(fā)展等，這些規(guī)定都為科學的制定職業(yè)教育法律法規(guī)提供了理論依據(jù)和保證。

5.注重社會公平

德國《職業(yè)教育法》中對特殊人群，如殘疾人、學習障礙者或社會不利群體等人的職業(yè)教育做出了規(guī)定，可以接受國家認可的教育職業(yè)的教育。規(guī)定了其職業(yè)教育的內容、種類、目標和期限，并給予廣泛的社會教育學的幫助和支持。與德國相似，美國的教育立法更是對特殊人群進行了廣泛的關注。

職業(yè)教育立法，凝聚了大量立法人的智慧和心血，使得職業(yè)教育有法可依，值得我們借鑒。

二、我國職業(yè)教育政策及存在問題

1.我國職業(yè)教育政策分析

職業(yè)教育一直受到黨和政府的高度重視，伴隨著職業(yè)教育的發(fā)展，各級政府出臺了若干關于職業(yè)教育的綱領性文件，在不同時期都對促進職業(yè)教育的發(fā)展起到引領和規(guī)范的作用。1991年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》確立了職業(yè)教育發(fā)展走內涵發(fā)展的道路；1993年 《中國教育改革和發(fā)展綱要》更加清晰了職業(yè)教育的定位；值得一提的是1996年頒布實施的 《中華人民共和國職業(yè)教育法》，這是我國第一部用來專門規(guī)范職業(yè)教育的法律，標志著我國職業(yè)教育開始走上依法建設的道路；2000年《教育部關于加強高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》（教高[2000]2號），對高職高專教育提出了非常具體的要求；2006年教育部下發(fā)了 《關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見》（教高[2006]16號文），2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》等。

各省市地區(qū)針對國家的教育政策也紛紛出臺適用于本地區(qū)的實施條例和實施細則。如天津近年來發(fā)布了天津市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）；天津市實施《中華人民共和國義務教育法》辦法；天津市職業(yè)教育條例；天津市民辦教育促進法；天津市教育督導條例等文件，體現(xiàn)了各級政府對職業(yè)教育的重視。

縱觀我國職業(yè)教育發(fā)展的歷程，職業(yè)教育在不同時期都有不同的發(fā)展動力，適時發(fā)布的教育政策對職業(yè)教育的發(fā)展起到了導向、制約、促進和規(guī)范的作用。例如，職業(yè)教育發(fā)展過程中一個明顯的特征是教育市場化，借助市場力量和社會力量的辦學體制不斷深入發(fā)展，使得職業(yè)教育能夠緊貼市場，在經驗的過程中，更多地用市場調節(jié)的方式。根據(jù)當時教育市場化呼聲的不斷高漲，1985年出臺了 《中共中央關于教育體制改革的決定》以及1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，指明了發(fā)展職業(yè)教育，應該調動各行各業(yè)的積極性，并鼓勵各級各類社會力量舉辦職業(yè)教育，提出了“職業(yè)技術教育主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學和社會各方面聯(lián)合辦學。”2002年《民辦教育促進法》使市場力量參與職業(yè)教育辦學成為合法行為。雖然教育市場化的政策取向并沒有使職業(yè)教育擺脫困境，但這些政策的確在規(guī)范和平衡政府、企業(yè)、個人等行為關系上起到了不可估量的作用。

2.職業(yè)教育政策制定及實施中存在的問題

（1）教育政策的偏離

我國的職業(yè)教育在全社會的認可度不高和邊緣化的情況仍然存在，雖然政府不斷強化職業(yè)教育的重要性，但其在人們心目中的價值遠不如中小學和普通高校，實際上是學生和家長一種無奈的選擇。就以建立職業(yè)教育體系為例，雖然多次強調職業(yè)教育不是一個“層次”，而是一個“類型”，但實際上把高等職業(yè)教育定位在專科層次上。2014年，教育部提出，國家普通高等院校1200所學校中，將有600多所轉向職業(yè)教育。目的是建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，但此舉并沒有提高職業(yè)教育的地位，高職院校還是處于教育體系的末端。目前，無論是公務員系統(tǒng)、事業(yè)單位或是有一定規(guī)模和名聲的外資、民企，基本上要求應屆畢業(yè)生具有本科或者以上學歷。也就是說某些職業(yè)教育政策在制定時，就已經把職業(yè)教育排除在高等教育之外了。

（2）職業(yè)教育政策相關配套體制不健全

職業(yè)教育政策相關配套體制不健全，首先表現(xiàn)在相關法律法規(guī)的制定上，《職業(yè)教育法》將對職業(yè)教育進行宏觀管理的責任交給了教育部門，但職業(yè)教育涉及教育、勞動、工商管理等多個部門，管理體制存在多頭管理，職能交叉、缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)象。而且教育部門的能力有限，院校的整體規(guī)劃、專業(yè)設置、招生數(shù)量、師資培訓等都與當?shù)亟洕陌l(fā)展狀況、社會對人才的需求信息等緊密相關；我國關于職業(yè)需求的市場信息、中介服務、研究機構都十分短缺；行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的程度不足。因為缺乏配套的制度，教育部門難當此責。

（3）職業(yè)教育理論的缺失，導致政策一定程度的失效

從職業(yè)教育近年來的實踐看，我國職業(yè)教育的理論研究沒有形成職業(yè)教育的理論體系。原因是多方面的，其結果就是大量引進國外的教學模式和理論體系，造成各個職業(yè)院校的教學改革總是處于模仿的狀態(tài)。一會是“教學做一體”、一會是“基于工作過程的課程改革”、一會是“翻轉課堂”……盲目的改革，難以讓中國的職業(yè)教育真正提高內涵建設，走出適合自己的道理。所以，沒有適合的職業(yè)教育理論體系的指導，導致職業(yè)教育的政策缺乏科學性且影響它的效力。職業(yè)教育的法律法規(guī)應有科學性和權威性，這種可行性和權威性來自于教育政策的科學、嚴謹、規(guī)范和可操作性。近年來雖然出臺了大量的法律法規(guī)，但由于政策質量不高，使得政策反復強調大力發(fā)展職業(yè)教育的宣傳意義大于執(zhí)行的意義。

（4）政府的監(jiān)督不力

政府對職業(yè)教育應當負有主要的責任，政府要提供法律的保障，主導與職業(yè)教育利益相關的各方之間的關系。政府除了提供教育服務外，還應該發(fā)揮引領、監(jiān)督的作用，協(xié)調和促進質量保障機制。政府還應該支持職業(yè)教育的研究工作，建立各項職業(yè)教育的標準，爭取達到國家標準。政府相關部門還應該提高評估、監(jiān)督和鑒定服務，保證職業(yè)教育的質量標準。雖然國家逐步建立了各類教育行政檢查機構和體系，但在實際工作中仍缺乏有效的監(jiān)控和督導。

三、完善我國職業(yè)教育政策的建議

1.職業(yè)教育法律的適時調整

法律應該是嚴肅和穩(wěn)定的，但這種穩(wěn)定也是相對的，是在一定條件下可以修正的。國外的職業(yè)教育法律法規(guī)一直處在不斷調整當中，這種調整也被視為各國職業(yè)教育法的一個特征。以美國為例，美國1963年頒布《職業(yè)教育法》，于1968年，1976年，1984年，1990年，1998年，2006年進行了修訂。其修改職業(yè)教育法的平均間隔為7.2年。也就是經過一段時間間隔，經濟社會形式發(fā)生變化，法律也需要修訂和補充以適應新情況的變化指導職業(yè)教育的發(fā)展。中國的職業(yè)教育法自1996年發(fā)布至今還沒有修訂過，其中不適合現(xiàn)代職業(yè)教育特征的法規(guī)條款仍在使用，成為發(fā)展職業(yè)教育的障礙。

可見，總結過去、分析現(xiàn)在、研究對策、適時調整是當下職業(yè)教育法律完善過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

2.加大教育制度創(chuàng)新力度，搭建職業(yè)教育平等的政策平臺

職業(yè)教育政策往往滯后于職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實，如校企合作的機制、企業(yè)減免稅收的法律依據(jù)、學生就業(yè)政策、證書制度等方面都存在著無法可依的局面。職業(yè)教育制度創(chuàng)新的核心主要體現(xiàn)在對新生事物的引領、實現(xiàn)人的全面發(fā)展、實現(xiàn)社會公平、促進經濟發(fā)展。

3.嚴格職業(yè)教育政策的監(jiān)督管理

法律是一種強制的手段，能促使事物按規(guī)則進行，所以，伴隨的必然是一定的監(jiān)督和懲罰。德國的《職業(yè)教育法》、《職業(yè)訓練條例》和《職業(yè)培訓章程》等都明確規(guī)定違法職業(yè)教育法就是違法，可以“判刑”或“處以罰金”。還有日本、美國、奧地利等國家的職業(yè)教育立法中，很多都明確規(guī)定違反職業(yè)教育法就是違法，就會受到嚴厲的懲罰。各國都制定了相應的管理機構和法律法規(guī)的實施細則，加強對職業(yè)教育的管理，促使職業(yè)教育工作按法律運作。而中國的職業(yè)教育法還停留在宣傳的層面上，缺乏嚴格的執(zhí)法監(jiān)督。

4.加強立法，強化企業(yè)責任

校企合作、工學結合體現(xiàn)職業(yè)教育的基本規(guī)律，是發(fā)達國家舉辦職業(yè)教育的成功經驗，同時也是職業(yè)教育政策需要突破的重點和難點。

職業(yè)院校無論進行什么樣的教學改革，都不可能把職業(yè)教育與企業(yè)的具體崗位能力要求銜接在一起。從學校畢業(yè)的學生想要快速成長為企業(yè)需要的合格人才，這個過程僅靠教育系統(tǒng)是不能解決的，最好的途徑是廣泛開展企業(yè)的職前、在職培訓。然而企業(yè)最重視的是利潤，只有企業(yè)覺得培訓投資有利可圖，或者培訓投資不需承擔太大的風險時才可能對員工進行培訓。企業(yè)如不對員工進行培訓，無法提高員工的職業(yè)能力，對企業(yè)的發(fā)展不利，但培訓也同樣需要承擔風險，關于受訓員工跳槽引起的勞動關系糾紛在媒體上屢見不鮮，企業(yè)也迫切需要法律的保護。

5.教育政策法規(guī)制定的價值原則

任何一項教育政策都必然面臨長遠收益與眼前利益、公平與效益等諸多矛盾，政策制定的過程也是決策者的價值取向的過程。國外職業(yè)教育政策的制定有著很強的價值原則，如社會公平正義、終身學習、教育的公益性、效益優(yōu)化、可選擇性以及多樣化等。這些價值取向反映了大多數(shù)國家的趨勢，值得借鑒。如提高技術工人的地位和待遇，擴大通過職業(yè)教育進入中產階級的通道；增強對弱勢群體的資助力度；支持學習者全面發(fā)展和職業(yè)生涯持續(xù)發(fā)展的終身教育，實現(xiàn)體面的勞動等。

縱觀中國職業(yè)教育發(fā)展的歷史，職業(yè)教育政策促進了對職業(yè)教育的發(fā)展，期待職業(yè)教育政策逐步完善，真正促進職業(yè)教育的發(fā)展，這也是廣大職教工作者的共同目標。

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