農村宅基地增值保值流轉制度化規范探討

張毓富

摘 要 農村宅基地增值保值流轉是撬動解決“三農”問題的金鑰匙。賦予農民土地發展權，革除集體土地流轉價格與城鎮建設用地出讓價格的剪刀差；制定宅基地流轉法規，落實農民宅基地用益物權，切實保障宅基地增值保值有序流轉。

關鍵詞 農村宅基地；保值增值；土地流轉；規范化

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）33--02

農村宅基地，是農戶或農民用作住宅建設基地而占有、使用的本集體組織所有的土地。包括已經建設房屋的土地、建過房屋但房屋已不能居住或無上蓋物的土地以及決定規劃建房的土地。探討保障宅基地用益物權的實現，構建宅基地增值保值流轉法律制度，將有效解決“三農”問題，推動新型城鎮化實現農業現代化。

1 宅基地增值保值流轉是解決三農問題的鑰匙

革除宅基地現行流轉價格與城鎮建設用地出讓價格的剪刀差，因此引入土地發展權制度[1]并確保收益公平分配，是構建宅基地增值保值流轉制度的關鍵。土地發展權制度是通過立法規范改變土地用途屬性和利用強度所產生的利益分配和權利歸屬的制度。農村宅基地在政府主導下退出并經整理復墾后，政府運用復墾土地面積指標獲得在另一建設用地規劃區域征收并取得該土地出讓的權利，從而獲得高額的土地發展權收益。這個過程實際是宅基地發展權和被征土地發展權的增值過程。獲得增值收益，促進宅基地增值保值流轉是撬動解決“三農”問題的金鑰匙，解決農民基本生活保障。

2 農村宅基地管理現狀

“根據農村宅基地所有權性質與其權利原始取得的主體演變，新中國農村宅基地制度的歷史演變大致分為四個階段”[2]。丁關良認為，1997年至現在為第四階段，其特點是農民的宅基地所有權屬于農村村社集體組織，準許農戶可以原始取得并享有宅基地的使用權。長期以來，農村宅基地制度改革滯后管理現狀堪憂。中國土地勘測院對某村實地調查發現，村內空置住宅占19.4%涉及468戶；空置住宅面積5.58hm2，占宅基地總面積的14%；村內空閑地17.36 hm2，占全村居民點用地總面積的30.8%。楊亞楠博士對河南周口、鄭州和甘肅酒泉的村莊進行抽樣調查：187份有效樣本中，涉及44戶居民閑置宅基地48宗，閑置宅基地戶數占調查總戶數的22.56%；閑置宅基地共計1.25hm2，占宅基地總面積的23.84%。有學者通過研究，統籌測算宅基地潛力得出結論，“中國2020年農村宅基地整理潛力約為200×104hm2”[3]。

3 中央和地方變革宅基地制度的探索

“中國的一切問題都可以歸結為農民問題，中國的農民問題都可以歸結為土地問題。”[4]黨的十八屆三中全會《決定》提出農村土地改革的新任務，要求推進農村集體土地征收、集體經營性建設用地入市及宅基地制度改革。

3.1 宅基地制度改革的頂層規劃

中央高層農村工作會議強調，土地公有制不能改變、耕地紅線不能突破、農民利益不受損害。提出兼顧國家集體個人利益，建設用地同地同權同價。農業部部署第二批農村改革試驗項目，要求試點：農村土地承包經營權的流轉管理、抵押擔保和退出改革，試點農村宅基地制度改革、宅基地使用權退出等項目。國土資源部正著手研究制定農村宅基地管理辦法，賦予農村宅基地轉讓、抵押、租賃等相關權利。按照目前基本成型的試點方案，農村宅基地將按照城鄉建設用地擴展邊界內和城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區分類處理，設想以不同方式落實一戶一宅原則。國務院發展研究中心“中國土地政策改革”課程組指出，國家應當變革宅基地管理制度，廢除宅基地權利的不公平待遇，進一步兼顧效率與公平，既要注重堅持宅基地的生存保障功能，又要強化保障宅基地的財產屬性。

3.2 深化宅基地制度改革的地方實踐

近年來，各級政府創新宅基地流轉形成多種模式。主要包括浙江的義烏模式、嘉興模式，江蘇模式，天津宅基地換房模式，廣東的宅基地換社保、宅基地入市流轉、宅基地換資金模式和重慶地票模式等[5]。

張夢琳博士歸結“農村宅基地流轉包括農村宅基地使用權流轉和將農村宅基地復墾為耕地后，用于建設的用地指標的交易”[6]，即實物流轉和指標流轉。實物流轉模式：包括農民自發流轉模式，這個模式在城鎮近郊適用普遍；浙江聯眾模式，該模式是浙江聯眾農業投資公司與村社集體組織聯合建設新農村的一種合作經營模式；宅基地換房模式，天津濱海新區最早探索制度化的宅基地換房流轉模式；新型農村社區模式，河南新鄉、山東諸城等地率先探索這種就地城鎮化模式。指標流轉模式：指標捆綁掛鉤”模式，成都市于2004年率先試行了城市建設用地增加、農村建設用地減少的用地指標掛鉤模式；地票交易模式，重慶市通過地票交易實現農村宅基地流轉制度的創新。地票即與建設用地增減掛鉤指標，指農村宅基地及其附屬設施用地、農村公共設施、公益事業用地以及鄉村企業用地，經過整理復墾為耕地后，用于置換相應面積的城市建設用地指標。

廣東省出臺的粵府辦〔2013〕8號《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》探索農村集體土地流轉有創新突破。《規劃》在主要任務第（八）項中提出加快異地務工人員入戶城鎮配套制度改革。提出，允許轉戶農民在自愿的基礎上通過市場方式流轉出讓承包地、房屋、合規面積內的宅基地并獲得財產性收益。

4 制定農村宅基地流轉法，規制宅基地保值增值流轉

4.1 宅基地流轉的基本原則和重大事項規定

規制宅基地流轉的基本原則：保障農民宅基地用益物權，農村集體建設用地與城鎮建設用地入市同地同權同價，保持農村土地集體所有權，強化耕地紅線保護和城鄉建設用地增減占補平衡，農民自愿自由流轉與產權交易市場流轉相結合等。規制流轉重大事項：推行廣東提出的以市場方式流轉出讓承包地、房屋、合規宅基地獲得財產性收益的做法；擴展國辦發〔2014〕71號《意見》。關于現階段農戶住房和宅基地等流轉交易受讓對象的限制；修改現行相關法律法規。

4.2 宅基地流轉預期收益的規定

宅基地使用權流轉價格可以表達為：P=P1+P2=（M-C2-C1）×a+A×b×C[7]。基礎價格P1由地票的市場價格扣除土地整治成本和地票交易費用后形成；保障價格P2以公租房價值為基準計算。通過地票獲得建設用地，其建設用地出讓價格主要由4部分構成。一是宅基地發展權價值（相當于地票價格）；二是被征收的集體土地發展權價值；三是政府環境整治造成的土地增值利益；四是國家稅費收益。革除現行宅基地流轉價與建設用地出讓價的剪刀差。目前，一些地方試行的宅基地換住房、承包地換社保方式，也能使農民收益得到較好保障。

4.3 宅基地流轉法律關系主體規定

農民宅基地包括住房宅基地及其附屬設施用地。規定宅基地轉讓方為合法合規取得農村集體組織宅基地使用權，并另行落實居住保障的農戶；宅基地受讓方包括轉讓方本集體經濟組織的居民和組織之外的符合購買商品住房條件的城鄉居民。異地居民受讓農村宅基地及住房不會造成管理混亂，這正如城鎮社區、小區住著來自五湖四海的居民一樣。

4.4 規制宅基地流轉方式

各地實踐探索宅基地流轉，方式多樣。有租賃、轉讓、抵押、贈與、置換、繼承、退回、征收、出讓、入股、典賣、房屋聯建、地票方式流轉和宅基地換房換社保等。集體土地出讓是指農村集體組織以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向集體經濟組織支付土地使用權出讓金的行為；典賣，又稱活賣，即出典人通過讓度宅基地及其房屋的使用權而向承典人收取部分利益并保留回贖權的一種交易方式，在典期內，承典人享有對宅基地及房屋的使用權和轉典權、出租權。

通過房屋聯建方式流轉宅基地。利用宅基地與本鄉鎮無宅基地的集體組織成員聯建或者與其他業主（包括非農居民）聯建房屋。非農戶口業主應按自身聯建房屋分攤的占地面積，繳納與同地段相當的土地出讓金后，取得宅基地使用權和房屋所有權。黃曉蘭撰寫的成都市災后農村住房聯建調查研究，值得研究參考。

通過地票方式流轉宅基地獲得增值保值收益。“成渝兩地推進統籌城鄉綜合配套改革試驗，逐步探索出了地票制度”[8]，進一步規范地票的產生、交易及落地使用，制定“地票”實施細則。

4.5 解決小產權房難題

小產權房大多牽涉農村宅基地。當前，媒體估計全國小產權房存量約7 000萬套。對于小產權房，媒體報道建議通過轉正和拆除2種方式處理：一是把部分符合一定條件的存量小產權房，通過補辦相關手續繳納相應稅費納入公租房、廉租房、經濟適用房等保障房之列；二是對違反土地利用規劃和城鎮建設規劃，非法占用耕地、占用基本農田，建筑設計施工問題嚴重的部分，實行強制改建或者拆除。

4.6 因地制宜實施宅基地增值保值流轉

根據宅基地位于城鄉建設用地擴展邊界范圍外的傳統農區和城鄉建設用地擴展邊界內的不同情況，在符合城鄉建設用地規劃和土地用途管制以及確保農民宅基地增值保值前提下，可以對宅基地流轉方式進行適當限制。如對規劃建設區和擴展區內的宅基地，鼓勵采用征收、“地票”交易、宅基地換房換社保等方式流轉，限制以典賣和房屋聯建等流轉方式。

參考文獻

[1]黃貽芳，農村宅基地退出中農民權益保護問題研究[D].武漢：華中農業大學，2014：87.

[2]丁關良.1949年以來中國農村宅基地制度演變[J].湖南農業大學學報，2008，9（4）：9.

[3]宋偉.中國農村宅基地整理潛力估算[J].中國農學通報，2014（33）：301.

[4]余紅.中國農民社會負擔與農村發展研究[M].上海：上海財經大學出版社，2000：2.

[5]朱朝枝，范水生，曾芳芳，等.宅基地閑置問題內在邏輯及其表達路徑研究[J].太原理工大學學報，2014（6）：54.

[6]張夢琳.農村宅基地流轉模式比較分析[J].現代經濟探討，2014（4）：43.

[7]馬智利，馮偉，蒲婷璐.重慶農村宅基地流轉中土地價格形成機制設計[J].安徽農業科學，2011（32）：209.

[8]張澤梅.成都地票交易價格分析[J].經濟與管理研究，2012（7）：84.

（責任編輯：劉昀）