稷山縣土地利用總體規劃實施中期評估及其反思

喬艷芳　呂亮卿

摘 要 以山西省稷山縣為例，通過構建土地利用總體規劃實施中期評估指標體系，對其實施情況進行了評估，從評估結果看來，規劃實施整體情況良好，但在規劃實施中出現的一些問題其實是由于規劃編制的不完善導致的，而非執行不力，并提出了土地利用總體規劃編制及實施的改進方向。

關鍵詞 土地規劃實施；中期評估；山西省稷山縣

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）33--05

土地利用總體規劃是土地利用管理的“龍頭”，重在制定，貴在實施。完整的土地利用總體規劃是一個“規劃-規劃實施-規劃評估-規劃調整-規劃實施”的不斷發展的動態過程[1]。隨著我國第三輪土地利用總體規劃的實施過半以及在全國范圍內隨之展開的各市、縣級規劃實施評估工作，近2 a，關于土地利用總體規劃實施評估的學術研究也方興未艾，土地利用總體規劃的實施評估工作的評估時點由單一的規劃實施期末評估轉向土地規劃定期評估、動態評估，評估工作由單一的結果評判發展到多元的過程檢測[2]。諸多研究中，尤以規劃實施評估指標體系構建方面的研究較多[3-7]，且關于規劃實施評估的研究都是就評估論評估，鮮有針對評估結果反映出的規劃實施中出現的問題，來對土地利用總體規劃的編制進行反思，本文以山西省稷山縣為例，從規劃實施中期評估入手，根據規劃執行期間出現的問題，對土地利用總體規劃的編制工作進行了反思，以期為完善土地利用總體規劃的編制工作提供借鑒。

1 研究區概況

稷山縣位于汾河下游，山西省運城市的正北端。土地總面積686.47 km2。交通條件良好，108國道、侯西鐵路與侯禹高速公路形成本縣發展復合軸，連接主城區、西社工業集中區和化峪鎮；臺運線與運稷一級路形成發展次要軸線，連接主城區、西社工業集中區和翟店鎮；管裴線和聞蒼線經過清河鎮及蔡村鄉，向南連接聞喜縣。稷山縣2013年全年生產總值完成66.9億元，比2012年度增長8.3%。

2 稷山縣土地利用總體規劃實施中期評估

2.1 評估方法

本文評估方法依據《山西省市縣兩級土地利用總體規劃實施評估報告編制技術要點》中的要求并結合稷山縣實際情況，通過構建評價指標采用定量方式進行評估。

2.2 土地利用總體規劃實施的定量評估

2.2.1 規劃實施定量評估指標體系及其權重的確定

確定了由4個評估目標（一級）和10個評估指標（二級）構成的評估指標體系，主要從耕地與基本農田保護、用地規模控制指標執行、用地結構和布局變化、節約集約利用土地等方面對規劃的實施情況進行評價，并采用專家咨詢法確定了各評價目標、評價指標的權重見表1。

2.2.2 評價指標量化計算及評分標準

耕地保有量目標實現程度（A1）、基本農田保護目標實現程度（A2）、土地整治補充耕地目標實現程度（A3）按照圖1中所示進行計算，A1、A2直接按公式進行計算，據稷山縣實際情況，A3采用ⅱ式進行計算。

建設用地規模控制程度中城鄉建設用地規模控制程度（B1）、新增建設用地指標使用程度（B2）、流量指標歸還率（B3）按照圖2中所示進行計算，據稷山縣實際情況，B1選擇ⅲ式計算，B2按照ⅰ式計算、B3直接按公式進行計算。

用地結構和布局變化目標中城鎮工礦用地占城鄉建設用地的比例按照圖3中的計算標準，C1采用ⅰ式，C2按照實際計算得到。

節約集約利用土地目標中人均城鎮工礦用地規模目標實現程度按照圖4所示計算標準，D1采用ⅱ式計算得到，稷山縣的土地綜合供應率為62.16%，大于全省平均水平，按照ⅰ式取100。

2.2.3 規劃實施中期評估結果

通過對各評價指標的計算，判定對應的指標分值和目標分值，結果如表2所示。耕地與基本農田保護目標得分為93.88分，建設用地規模控制目標得分較低，只有66.45分，用地結構和布局變化目標得分為100分，節約集約利用土地目標得分為96.28分，定量評價的總評得分為87.35分，評價結果等屬于良好。

3 評估結果分析

3.1 耕地保護壓力大，土地整治力度亟待加強

單從以上評價指標得分情況來看，耕地與基本農田保護目標得分較高，分數比較樂觀，但從實際耕地保護情況來看情況卻并非如此，2013年全縣實際耕地保有量為37 743.82 hm2，比《規劃》確定的耕地保有量少632.52 hm2，比上級下達的規劃指標少420.05 hm2，規劃耕地保有量指標在規劃實施期間有較小幅度下降，至2020年完成耕地保有量任務壓力比較大。

《規劃》確定，到2020年，全縣土地整治規模2 689.14 hm2，擬通過土地整治補充耕地1 163.97 hm2。但截至2013年底，全縣土地整治（含增減掛鉤）補充耕地面積為453.37 hm2，只完成了規劃目標的38.95%。規劃后期，經濟發展對耕地的占用還會持續增加，若不加大土地整治力度，增加補充耕地面積，那么耕地保護任務將會受到十分嚴峻的挑戰。

3.2 農村居民點土地利用效率低下，集約利用程度低

建設用地規模控制目標得分66.45分，按照《規劃》，至2020年，農村居民點應當在規劃基期的7 089.14 hm2的基礎上，減少至6 712.63 hm2，凈減少376.51 hm2；但是在規劃實施期間，農村居民點規模不但沒有減少，反而比規劃基期年增加了122.21 hm2，達到7211.35 hm2，集約利用程度不升反降。

3.3 上級下達新增指標不足，“掛鉤”指標相對充裕；中心城區指標剩余充足，部分鄉鎮指標不足

由圖5和圖6可以看出，就全縣范圍來看，上級下達新增建設用地指標剩余不多，而“掛鉤”新增指標相對充裕；新增建設用地指標剩余較多的鄉鎮是稷峰鎮、翟店鎮和太陽鄉，指標即將用完的鄉鎮是西社鎮和化峪鎮，尤其是稷山縣煤焦化循環工業園區所在地的西社鎮，新增建設用地指標已全部用完；“掛鉤”新增指標剩余較多的鄉鎮是稷峰鎮、西社鎮、太陽鄉、清河鎮，“掛鉤”新增指標相對不足的鄉鎮是翟店鎮。

中心城區坐落在稷峰鎮、清河鎮，這兩個鄉鎮無論是上級下達新增建設指標還是“掛鉤”新增指標都相對充裕。而近些年來發展較快的西社鎮、翟店鎮，雖然《規劃》已為其預留了較多的建設用地指標，但是這些指標仍不能滿足其經濟發展對用地的需求，迫切需要調整。

3.4 頻繁調整使得規劃權威性受到挑戰

稷山縣土地利用總體規劃于2012年7月經省人民政府批準實施。但是自實施以來，曾先后于2013年8月、2014年1月和8月對規劃進行了3次調整，雖調整后各項指標仍在原規劃總指標控制范圍之內，但調整仍然過于頻繁，使得規劃的權威性受到挑戰。

4 規劃評估對規劃編制的反思

4.1 規劃編制剛性過強使得規劃頻繁調整

評估中發現，規劃實施期間出現多個擬用地項目與原規劃中的用地布局和空間管制相矛盾，且至評估時點，仍有多個項目與原規劃中的用地布局和空間管制相矛盾，使得規劃剛性有余，彈性不足，不能適應經濟快速發展的需求。土地利用總體規劃的任務之一就是協調國民經濟各部門的用地需求，對于規劃的編制而言，重在實施，若規劃剛性過強，則會使得執行起來困難重重，甚至阻礙經濟發展，因此如何在規劃的編制過程中加強規劃的彈性，是今后亟需加強的一個問題。

4.2 規劃編制中的土地用途分區流于形式

經研究發現，規劃實施過程土地用途管制重點側重于對建設用地空間管制分區中的三界四區的管制，實施評估過程中也側重于對建設用地空間管制分區實施的評估。而針對規劃中確定的土地用途分區的評估，不僅山西省，甚至在其他地方的實施評估中也鮮有針對土地用途分區的評估，也就是說規劃中確定的土地用途分區執行情況好壞并不影響其評估結果，使得土地用途分區結果流于形式，在今后的規劃編制中應對建設用地空間管制分區的內容進一步強化，適當弱化土地用途分區的內容。

4.3 規劃指標分配欠科學

評估中發現，稷山縣剩余的新增建設用地指標中，中心城區范圍之內的稷峰鎮剩余指標較多，而發展較快的非中心城區的指標明顯不足，反應在規劃編制時，過于強調中心城區的發展，而在一定程度上忽略甚至限制了縣域內其他鄉鎮的發展。在今后規劃編制過程中，在對有限的新增建設用地指標進行分配時，更應統籌兼顧，綜合考慮以防止，有指標的地區沒項目，而有項目的地區又缺指標。

4.4 新增指標使用過快，“掛鉤”指標使用滯后

由表2可以看出，B2新增建設用地指標的得分為100，指標使用未超過階段目標，但是由圖5和圖6可以看出，上級下達的新增建設用地指標明顯過快，而“掛鉤”指標則使用較慢，這是因為“掛鉤”指標的使用是建立在城鄉建設用地增減掛鉤實施方案的編制完成及評審通過的基礎上的，這個過程需要一定時間，使“掛鉤”指標的落實存在一定的滯后性。但從我國當前的土地利用形勢來看，存量的“掛鉤”利用方式應是盤活存量、城鄉統籌、提高土地集約利用水平的更為有效地途徑，“掛鉤”指標在實施中的滯后性，應在規劃編制時就有所預見，適當簡化“掛鉤”指標的使用程序，并提出提倡“掛鉤”指標優先使用的相應措施。

5 結語

本文通過對稷山縣的土地利用總體規劃的實施情況進行評估，認為其整體執行情況較好，但是仍然有一部分問題未能在評估過程中體現，尤其是在規劃編制時的一些不足之處使規劃的執行實施遇到困難，根據規劃的實施對規劃編制時的問題進行反思，以期能為完善土地利用總體規劃的編制實施提供借鑒。

參考文獻

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（責任編輯：趙中正）